ชำแหละ นโยบายแข่งขันเสรีภายใต้รัฐบาล 'ไทยรักไทย' ผลประโยชน์ทับซ้อน?

รายงาน  มติชนรายวัน  วันที่ 26 พฤศจิกายน 2545

หมวดที่ 5 ของรัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบัน ซึ่งว่าด้วยนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ทำให้รัฐมีพันธกิจต้องดำเนินการเพื่อเป็นหลักพื้นฐานให้กับประชาชนในด้านต่างๆ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ประกาศใช้มาครบ 5 ปีแล้ว ดังนั้นศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จึงได้ทำการศึกษาว่ารัฐบาลชุดปัจจุบันที่มีพรรคไทยรักไทยเป็นแกนนำ ได้ดำเนินนโยบายที่ตอบสนองต่อหมวดที่ 5 ของรัฐธรรมนูญอย่างไรบ้าง โดยจะมีการนำเสนอผลการศึกษาดังกล่าวในงานสัมมนาประจำปีของศูนย์ข้างต้นเรื่อง "แนวนโยบายแห่งรัฐ : 5 ปีรัฐธรรมนูญไทย" ในวันที่ 27 พฤศจิกายน โดยมุ่งศึกษานโยบาย 4 ด้าน ที่รัฐบาลได้ดำเนินการไปแล้ว ได้แก่ การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น การศึกษา การสาธารณสุข และ การเศรษฐกิจ

ในด้านเศรษฐกิจในแง่การสนับสนุนระบบการค้าเสรีนั้น ทางคณาจารย์ผู้ทำการศึกษาตั้งข้อสังเกตว่า ในการดำเนินนโยบายคุ้มครองผู้บริโภค ดูแลการแข่งขันให้เกิดความเป็นธรรมนั้น ดูจะมีเรื่องการขัดกันของผลประโยชน์ (conflict of interest) อยู่ไม่น้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของปัญหา "โชห่วยภูธร" กับบริษัทค้าปลีกต่างชาติขนาดใหญ่ (ซูเปอร์สโตร์)

ในที่นี้ "มติชน" ขอหยิบยกเฉพาะด้านนโยบายเศรษฐกิจและเลือกบางหัวข้อที่น่าสนใจคือ "ธุรกิจค้าปลีก" เพราะกำลังเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันในสังคมขณะนี้ รวมทั้งเรื่อง "ธุรกิจโทรศัพท์เคลื่อนที่" มานำเสนอ มีสาระดังนี้

ธุรกิจค้าปลีก

ธุรกิจค้าปลีกเป็นอีกสาขาการผลิตหนึ่ง ที่มีความสำคัญของระบบเศรษฐกิจ ของประเทศเป็นอย่างมาก โดยมีมูลค่าทั้งสิ้น 955,803 ล้านบาท ในปี 2544 และขยายตัวอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของธุรกิจค้าปลีกสมัยใหม่ ซึ่งได้มีส่วนแบ่งตลาดเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จากร้อยละ 26 ในปี 2540 เป็นร้อยละ 40 ของตลาดค้าปลีกทั้งหมดในปี 2544 โดยมีซูเปอร์มาร์เก็ต และดิสเคานต์สโตร์รายใหญ่ทั้ง 4 ราย ซึ่งได้แก่ เทสโก้-โลตัส บิ๊กซี คาร์ฟูร์ และ แม็คโคร ครอบครองส่วนแบ่งตลาดถึงร้อยละ 32 ส่วนร้านค้าปลีกสมัยใหม่ประเภทคอนวีเนียนสโตร์นั้น ครอบครองส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 8 (จริยา, 2545)

การขยายกิจการของร้านค้าปลีกสมัยใหม่โดยเฉพาะอย่างยิ่งดิสเคานต์สโตร์ ได้ส่งผลกระทบต่อโครงสร้างธุรกิจค้าปลีกเป็นอย่างมาก เนื่องจากดิสเคานต์สโตร์ได้ใช้ความได้เปรียบทางด้านช่องทางจำหน่าย ที่มีมูลค่ามหาศาล เป็นอำนาจต่อรองในการบีบบังคับแย่งชิงส่วนต่าง จากซัพพลายเออร์ และผู้ผลิต ทำให้สามารถจำหน่ายสินค้าได้ ในราคาที่ต่ำกว่าผู้ประกอบการค้าปลีกรายอื่นๆ ยิ่งไปกว่านั้น การขยายสาขาอย่างรวดเร็วไปทั่วประเทศ ก็ก่อให้เกิดผลกระทบต่อผู้ค้าปลีกดั้งเดิม หรือร้านโชห่วยทั่วประเทศ โดยในปี 2544 ร้านค้าปลีกดั้งเดิม มีจำนวน 289,958 ราย และมีการปิดกิจการไปทั้งสิ้น 8,082 ราย (จริยา, 2545) เนื่องจากเสียเปรียบในการแข่งขัน กับดิสเคานต์สโตร์ ทั้งทางด้านเงินทุน การจัดการ และอำนาจในการต่อรองราคาสินค้ากับซัพพลายเออร์

ด้วยเหตุนี้ การขยายสาขาของดิสเคานต์สโตร์จึงได้สร้างความไม่พอใจให้กับผู้ค้าปลีกดั้งเดิมทั่วประเทศ และได้มีการเคลื่อนไหวเรียกร้องกดดัน ให้ทางรัฐบาล มีการจำกัดการดำเนินงาน ของดิสเคานต์สโตร์ ทั้งทางการขยายสาขา และกำหนดเวลาเปิด-ปิด รวมถึงเรียกร้อง ให้มีการส่งเสริมธุรกิจค้าปลีกรายย่อย เนื่องจากเป็นหน่วยงานที่สร้างให้เกิดการจ้างงาน และผู้ประกอบการรายย่อยมากมาย ทางรัฐบาลจึงได้มีการจัดอบรม ให้แก่ผู้ประกอบการร้านค้าปลีกรายย่อยขึ้นเป็นระยะๆ ร่วมไปกับการร่าง พ.ร.บ.ประกอบธุรกิจค้าปลีกค้าส่ง เพื่อควบคุมดูแล และจัดระเบียบร้านค้าปลีกทุกขนาด และทุกประเภทให้สามารถอยู่ร่วมกันได้ โดยไม่ส่งผลกระทบให้แก่ร้านค้าปลีกรายย่อยมากจนเกินไป

ในขณะที่กฎหมายควบคุมดูแลการค้าปลีกหรือร่าง พ.ร.บ.ประกอบธุรกิจค้าปลีกค้าส่ง ยังไม่เสร็จสมบูรณ์ พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ.2542 ได้ถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือ ในการบรรเทาปัญหาความเดือดร้อน ที่ผู้เกี่ยวข้องในธุรกิจค้าปลีกได้รับ จากการขยายตัว ของดิสเคานต์สโตร์รายใหญ่ทั้ง 4 ราย โดยคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการ พิจารณาพฤติกรรมการแข่งขันทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมขึ้น เพื่อพิจารณาปัญหาดังกล่าว

คณะอนุกรรมการการแข่งขันทางการค้าได้ทำการศึกษาพิจารณาและพบว่า ผู้ประกอบการดิสเคานต์สโตร์ทั้ง 4 ราย มีพฤติกรรมที่เข้าข่ายความผิดตามมาตรา 29 แห่ง พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ.2542 คือมีพฤติกรรมอันไม่เป็นธรรมทางการค้า อันได้แก่ มีการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมสินค้าแรกเข้า การเรียกเก็บส่วนลดเพื่อส่งเสริมการขายเป็นกรณีพิเศษ การขอส่วนลดเพื่อจัดกิจกรรมในวาระพิเศษ การเรียกเก็บค่าโฆษณาสินค้า การใช้เงื่อนไขนำสินค้าออกจากชั้นวาง การเรียกเก็บค่าจัดระบบข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ และการนำสินค้าเฮ้าส์แบรนด์(house brand) มาวางขายคู่กับสินค้าของซัพพลายเออร์ ซึ่งการกระทำทั้ง 7 ประการนี้เป็นการกระทำระหว่างผู้ผลิตหรือซัพพลายเออร์กับดิสเคานต์สโตร์ ส่วนพฤติกรรมอันไม่เป็นธรรมทางการค้าระหว่างดิสเคานต์สโตร์กับร้านค้าปลีกรายย่อย ได้แก่ การกำหนดราคาขายสินค้าที่ต่ำกว่าทุน ซึ่งมีผลทำให้ร้านค้ารายย่อยปิดกิจการไปเป็นจำนวนมาก อย่างไรก็ตาม ความคืบหน้าของการตัดสินยังอยู่ในระหว่างรอคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าพิจารณาตัดสินเป็นขั้นสุดท้าย

ธุรกิจโทรศัพท์เคลื่อนที่

ธุรกิจโทรศัพท์เคลื่อนที่ของประเทศไทยนั้นอยู่ภายใต้การควบคุมขององค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย(ทศท.) หรือในปัจจุบันคือ บมจ.ทศท คอร์ปอเรชั่น และ การสื่อสารแห่งประเทศไทย(กสท.) ในลักษณะการให้สัมปทานประกอบกิจการแก่บริษัทเอกชน ซึ่งในปัจจุบันมีผู้ประกอบการภาคเอกชน 6 ราย คือ บมจ.แอดวานซ์ อินโฟร์เซอร์วิส(AIS) ให้บริการในระบบ NMT 900 และ GSM 900 บมจ.โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น (TAC) ให้บริการในระบบ AMPS 800-Band B และ PCN 1800 บจก.ดิจิตอล โฟน (DPC) ให้บริการในระบบ PCN 1800 บจก.ทีเอ ออเร้นจ์ (TAO) ให้บริการในระบบ PCN 1800 บจก.ฮัทชิสัน ซีเอที ไวร์เลส มัลติมีเดีย ให้บริการในระบบ CDMA และ บจก.ไทยโมบาย ให้บริการในระบบ GSM 1900

ตลาดโทรศัพท์เคลื่อนที่ในปัจจุบันได้มีการขยายตัวในระดับสูงเฉลี่ยประมาณร้อยละ 20 มาตั้งแต่ปี 2542 และมีการขยายตัวถึงร้อยละ 118 ในปี 2544 ณ ธันวาคม 2544 มีจำนวนผู้ใช้บริการทั้งสิ้น 7,985,859 ราย ซึ่งผู้บริการส่วนใหญ่ใช้บริการของ AIS และ DTAC โดย AIS เป็นผู้ครอบครองส่วนแบ่งตลาดเป็นอันดับหนึ่งร้อยละ 60.3 และ DTAC เป็นผู้ครอบครองส่วนแบ่งตลาด เป็นอันดับสองที่ร้อยละ 34.2 ในปัจจุบันการแข่งขันที่รุนแรง ทำให้ผู้บริการปรับปรุงให้บริการ ลดค่าบริการ และค่าเครื่องโทรศัพท์ลงอย่างมาก

การครอบครองส่วนแบ่งตลาดที่เหนือกว่าคู่แข่งมากของผู้ประกอบการบางรายนั้น นอกเหนือจากที่เป็นผลมาการดำเนินการ ทางด้านการตลาดแล้ว ยังมีเครือข่ายครอบคลุม และมีคุณภาพสัญญาณที่เหนือกว่าคู่แข่ง ความได้เปรียบจากการเป็นผู้ครอบครองเครือข่าย และส่วนแบ่งตลาดที่สูงนี้ นำมาซึ่งมาตรการกีดกันทางการค้าในรูปแบบต่างๆ (สมเกียรติและธราธร, 2545) เช่น การล็อกอีมี่(IMEI) เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้ใช้บริการสามารถ นำเครื่องลูกข่ายที่จัดหามาเองมาใช้บริการในเครือข่ายได้ เป็นต้น

เป็นที่น่าสังเกตว่า แม้ว่าการแข่งขันในธุรกิจโทรศัพท์เคลื่อนที่จะรุนแรงมากขึ้นเรื่อยๆ และผู้ประกอบการส่วนใหญ่ ได้ใช้กลยุทธ์ทางด้านราคา เป็นเครื่องมือในการแข่งขัน แต่ผู้ประกอบการที่เป็นผู้ครอบครองส่วนแบ่งตลาดสูงที่สุดนั้น ก็ยังคงเก็บค่าบริการที่สูงกว่า ผู้ประกอบการรายอื่นๆ ได้ และยังสามารถเพิ่มผลกำไร จากการดำเนินธุรกิจได้อย่างต่อเนื่อง แสดงให้เห็นถึงความมีอำนาจเหนือตลาด และเป็นที่สิ่งที่ควรมีการเฝ้าระวัง มิให้ผู้ประกอบการรายนี้ใช้อำนาจเหนือตลาด ไปในทิศทางที่เป็นอุปสรรคของการแข่งขันในอุตสาหกรรม

ธุรกิจโทรศัพท์เคลื่อนที่มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการกำกับดูแลพฤติกรรมของผู้ประกอบการอย่างใกล้ชิด เนื่องจากเป็นธุรกิจที่มีอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดอยู่หลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสร้างเครือข่ายที่ต้องใช้เงินลงทุนมหาศาล และการขอรับจัดสรรคลื่นความถี่จากหน่วยงานกำกับดูแล(คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ-กทช.) ซึ่งอาจต้องใช้เงินลงทุนสูงเช่นกันถ้ามีการประมูล (เดือนเด่นและคณะ, 2545) ทั้งนี้โดยอาศัย พ.ร.บ.ประกอบธุรกิจโทรคมนาคม พ.ศ.2544 ซึ่งกำหนดให้ธุรกิจโทรคมนาคมอยู่ภายใต้ พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า พ.ศ.2542 ด้วยเช่นกัน

ภาวะตลาดในธุรกิจต่างๆ ที่ได้กล่าวถึงในข้างต้น ล้วนแล้วแต่เป็นตลาดแข่งขันไม่สมบูรณ์ (imperfect competition) โดยมีระดับความเข้มข้นของการแข่งขันแตกต่างกันไปในแต่ละอุตสาหกรรม อย่างไรก็ตาม จะเห็นได้ว่าในทุกอุตสาหกรรมมีลักษณะการดำเนินไปของธุรกิจที่คล้ายคลึงกัน โดยในอุตสาหกรรมที่นำมาเป็นตัวอย่างนั้น ผู้ประกอบการแรกเริ่มจะได้รับสัมปทานจากภาครัฐ และใช้ความได้เปรียบจากการปกป้องของรัฐในการสร้างตลาด หรือไม่ก็เป็นผู้ประกอบการในธุรกิจที่ต้องใช้เงินลงทุนและเทคโนโลยีสูงเกินกว่าที่จะมีผู้เข้าสู่อุตสาหกรรมได้โดยง่าย ผู้ประกอบการในลักษณะนี้ได้ดำเนินกิจการจนกระทั่งกลายเป็นผู้ครอบครองส่วนแบ่งตลาดส่วนใหญ่ในอุตสาหกรรมนั้นๆ

เมื่อทิศทางการดำเนินนโยบายของรัฐเปลี่ยนไปในทางส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันทางการค้า เพื่อรองรับกระแสการค้าเสรี ทำให้มีผู้ประกอบการรายใหม่เข้าสู่ธุรกิจมากขึ้น นำไปสู่การแข่งขันในแต่ละอุตสาหกรรม เกิดการแข่งขันทางด้านราคาและไม่ใช่ราคา ทำให้สินค้ามีราคาถูกลงและมีคุณภาพการให้บริการที่ดีขึ้น และผู้บริโภคได้รับประโยชน์มากขึ้นจากการแข่งขัน อย่างไรก็ตาม ผลจากการเป็นผู้ครอบครองส่วนแบ่งตลาดส่วนใหญ่ ของผู้ประกอบการบางราย หรืออาจเรียกได้ว่าเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดนั้น มักจะใช้อำนาจเหนือตลาดที่มีอยู่ไปในทางกีดกันคู่แข่ง หรือดำเนินการค้าในลักษณะที่ไม่เป็นธรรม จนส่งผลกระทบต่อผู้ที่เกี่ยวข้อง ในอุตสาหกรรมแทบทั้งหมดตั้งแต่ผู้ประกอบการคู่แข่ง ผู้ผลิต ซัพพลายเออร์ ผู้ค้าส่ง ตัวแทนจำหน่าย หรือแม้กระทั่งผู้บริโภค (ในกรณีที่ต้องบริโภคสินค้าราคาแพง ซึ่งเป็นผลจากอำนาจผูกขาด หรือการรวมตัวระหว่างผู้ประกอบการเพื่อขึ้นราคาสินค้า)

แม้ว่าจะมีการบังคับใช้ พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ.2542 และคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ได้มีการพิจารณาถึงข้อร้องเรียน ถึงการค้าที่ไม่เป็นธรรมในหลายกรณี แต่ผลการตัดสินที่ออกมา ก็เป็นไปในทิศทางเดียวกัน คือไม่มีความผิด (กรณีเหล้าพ่วงเบียร์ และยูบีซี) หรือกรณีข้อร้องเรียนบางกรณี ก็ยังคงค้างอยู่ในระหว่างดำเนินการ มาเป็นเวลานาน (กรณีค้าปลีก) และในบางอุตสาหกรรม ที่ควรจะมีการใช้กฎหมายการแข่งขันฯ เข้าไปกำกับดูแลอย่างมากก็มิได้มีการดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรม(กรณีปูนซีเมนต์และโทรศัพท์เคลื่อนที่)

ทำให้เกิดคำถามอย่างมากต่อความตั้งใจจริงของรัฐบาลในการบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงความเหมาะสมของผู้ที่มีบทบาทในการกำกับดูแลในฐานะคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าอีกด้วย