ส.ป.ก. 4-01 : ปัญหาอยู่ที่ตรงไหนกันแน่

คอลัมน์ ระดมสมอง  โดย เพสซิมิสต์ ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 12 ธันวาคม พ.ศ. 2545

ประเด็นหลักเกี่ยวกับการแปลง ส.ป.ก.เป็นโฉนด ที่ถกเถียงกันระหว่างรัฐบาล (ซึ่งต้องการที่จะปรับปรุง ส.ป.ก.4-01 ให้สามารถนำไปจำนองกับธนาคารได้) กับฝ่ายที่คัดค้าน คือ รัฐบาลเห็นว่าการออกโฉนดที่ดินให้เกษตรกรจะเป็นประโยชน์ในการแสวงหาเงินทุน เพื่อเพิ่มรายได้และทำให้เกษตรกรมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น แต่ฝ่ายที่ค้านกลัวว่าชาวนาจะถูกนายทุนหลอกซื้อที่ดินในราคาถูกและต่อไปก็จะต้องไปบุกรุกป่าสงวนฯ เพื่อหาที่ทำกินใหม่ อันจะสร้างปัญหาให้กับประเทศชาติและสังคมไม่มีวันจบสิ้น

ในเรื่องนี้ ผมเห็นด้วยกับฝ่ายรัฐบาลเป็นส่วนใหญ่ เพราะรัฐบาลต้องการเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ โดยการสร้างมูลค่าให้กับสินทรัพย์ ส่วนฝ่ายที่คัดค้านนั้น กลัวว่ารัฐบาลจะเป็นเครื่องมือของนายทุนในการนำเอาความมั่งคั่ง (ที่ดิน) จากชาวนาไปให้กับกลุ่มนายทุน จนกระทั่งไม่ยอมคิดถึงผลประโยชน์ที่ประเทศชาติจะได้รับจากประสิทธิ ภาพที่เพิ่มขึ้น

สมมติว่า รัฐบาลแปลงที่ดิน ส.ป.ก.4-01 เป็นโฉนดและมอบที่ดิน ทั้ง 59 ล้านไร่ ให้กับชาวนา 2.5 ล้านครัวเรือนจริง อะไรจะเกิดขึ้น ? โฉนดที่ดินซึ่งเป็นของชาวนา ก็จะสามารถนำไปใช้เป็นหลักประกันในการกู้เงินจากธนาคารได้ ชัดเจนว่าชาวนาได้ประโยชน์ เพราะสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนเพื่อนำไปลงทุน แต่ก็ต้องรับความเสี่ยงด้วยว่า หากลงทุนผิดพลาดก็มีสิทธิ์ถูกยึดที่ดินไปได้

เมื่อเป็นเช่นนี้ สิ่งที่รัฐบาลทำก็คือการแปลงชาวนาให้เป็นนายทุนนั่นเอง อันที่จริง ชาวนาก็เป็นนายทุนอยู่ก่อนแล้ว เพราะการดำเนินธุรกิจนั้น ต้องมีทุนจึงจะดำเนินการได้ แต่ในขณะนี้ชาวนาส่วนใหญ่ต้องกู้เงินนอกระบบดอกเบี้ยแพงๆ ดังนั้น สิ่งที่รัฐบาลทำจึงเป็นสิ่งที่ถูกต้อง เพราะช่วยให้ชาวนาเข้าถึงแหล่งเงินทุนและใช้ประโยชน์ในสินทรัพย์ของตนได้อย่างเต็มที่มากขึ้น

ดังนั้น การแบ่งคนไทยว่ากลุ่มหนึ่งเป็นนายทุน แต่อีกกลุ่มหนึ่งเป็นชาวนานั้น ไม่ถูกต้องนัก เพราะในระบบตลาดเสรีของเรานั้น ผู้ประกอบการทุกคนก็ต้องเป็นนายทุนหรือแสวงหาทุนอยู่แล้ว สิ่งที่แตกต่างกันคือ ชาวนาเป็นนายทุนที่ถูกจำกัดสิทธิในทรัพย์สินของเขา ทำให้ราคาทรัพย์สิน (ที่ดิน) นั้น ต่ำกว่าที่ควรจะเป็นอย่างมาก

หากที่ดิน ส.ป.ก.4-01 กลายเป็นโฉนดก็จะหมายความว่า ที่ดินนั้นนำไปใช้ทำอะไรก็ได้ ไม่ใช่เพื่อการเกษตรอย่างเดียว เรื่องนี้เป็นเรื่องที่สร้างกระแสคัดค้านอย่างมาก จนทำให้รัฐบาลต้องถอย โดยกลับบอกว่า จะไม่ให้นำที่ดินไปใช้ทำอะไรอื่นนอกจากการเกษตร ผมคิดว่ารัฐบาลไม่ควรถอยในเรื่องนี้ เพราะการให้ชาวนาได้โฉนดที่ดินที่แท้จริง จะเป็นการทำให้ชาวนาได้รับประโยชน์ที่เต็มเม็ดเต็มหน่วย จะทำอะไรครึ่งๆ กลางๆ ทำไม

ข้อคัดค้านคือ หากเป็นโฉนดขึ้นมา ชาวนาก็จะถูกนายทุนหลอกซื้อที่ดินในราคาถูกๆ หรือนายทุนอาจจะสวมสิทธิก่อนการแปลงเป็นโฉนดด้วยซ้ำ ดังนั้น เราจึงต้องปกป้องชาวนาไม่ให้ถูกนายทุนเอารัดเอาเปรียบ และที่สำคัญ การบังคับให้ใช้ที่ดินในการเกษตรเท่านั้น หมายความว่าเราต้องให้ชาวนาได้เป็นชาวนาตลอดชาติด้วย

เรื่องนี้ผมคิดว่า น่าจะมีการสำรวจความเห็นชาวนาว่า มีกี่รายที่อยากเป็นชาวนาตลอดไป และกี่รายที่ต้องการให้ลูกหลานของเขายึดอาชีพชาวนาเช่นเขาต่อไป สมมติว่า ชาวนาหรือลูกหลานของเขา ซึ่งเรียนจบการศึกษาระดับสูงมา มีแนวคิดที่จะพัฒนาที่นาไปทำอย่างอื่น ที่ไม่ใช่การเกษตร เขาก็จะทำไม่ได้ ฝ่ายคัดค้านก็คงจะไม่ได้คิดถึงประเด็นนี้ และมีชนชั้นสูงหลายคนคิดแทนชาวนาว่า พวกเราควรเป็นชาวนาต่อไป ไม่ต้องเปลี่ยนแปลงอะไร เพราะขณะชนชั้นปกครองก็รู้สึกสุขสบายดีอยู่แล้ว แต่เมื่อประเทศพัฒนาไป ความต้องการใช้ที่ดินในด้านอื่นๆ จะเพิ่มขึ้นเช่นกัน แต่ฝ่ายที่คัดค้าน ไม่ต้องการให้ความยืดหยุ่นเพื่อการพัฒนาเลย สิ่งที่ผมพูดนั้น เกิดขึ้นมาแล้วในช่วง 20-30 ปีที่ผ่านมา เพราะที่ดินรอบๆ กรุงเทพฯ (เช่น สุขุมวิท, ลาดพร้าว, บางกะปิ, รังสิต ฯลฯ) เดิมเป็นที่นาทั้งสิ้น แต่ปัจจุบันได้ถูกครอบครองเป็นพื้นที่ธุรกิจ อุตสาหกรรม และอยู่อาศัย จนมีมูลค่าหลายหมื่นบาทต่อตารางวาแล้ว

ดังนั้น การห้ามนำที่ดินไปทำอะไรอื่นเว้นแต่การเกษตรจะเป็นการปิดกั้นความเจริญทางเศรษฐกิจในอนาคต ซึ่งการสูญเสียในด้านประสิทธิภาพนี้ ยังไม่มีนักวิชาการนำไปวิเคราะห์หรือประเมินออกมาให้เห็นชัดเจนเป็นตัวเลข และเมื่อเราไม่มีข้อมูลเช่นนี้แล้ว เราจะตัดสินกันในเชิงนโยบายได้อย่างไร

ประเด็นนี้ เป็นประเด็นสำคัญ เพราะฝ่ายคัดค้านจะกลัวว่า เมื่อชาวนาได้โฉนดที่ดินแล้ว ก็จะมีการนำไปขายให้กับนายทุนเป็นจำนวนมาก ซึ่งดูเสมือนว่า เราจะตัดสินกันไปก่อนแล้วว่า ไม่สมควรขาย เพราะเราคิดกันไปเองว่า

1. ชาวนาโง่ จึงถูกหลอกได้ง่าย

2. ที่ดินนั้น ควรเป็นที่นาต่อไป ไม่ควรเปลี่ยนสภาพเป็นอย่างอื่น

3. ชาวนาไม่ควรมีสิทธิในการตัดสินใจเกี่ยวกับที่ดินของเขาเอง เราควรตัดสินแทนเขา

สมมติว่าผมเป็นชาวนา และที่ดิน ส.ป.ก.4-01 ของผมถูกเปลี่ยนเป็นโฉนด ที่ดินผืนนั้นจะมีค่าทางเศรษฐกิจมากขึ้นทันที เพราะผมนำไปขายได้ และผู้ที่ซื้อจะนำไปใช้ทำประโยชน์อะไรก็ได้ สมมติอีกว่า มีนายทุนมาเสนอซื้อที่ดินจากผมราคา 1 ล้านบาท ผมก็ต้องคำนวณว่า หากผมทำนาต่อไป อีก 30 ปี ผมจะมีรายได้ในอนาคตทั้งหมด (ที่หักส่วนลดตามอัตราดอกเบี้ยแล้ว) น้อยกว่า หรือมากกว่า 1 ล้านบาท หากน้อยกว่า ผมก็ควรจะขายที่ดินนั้นไป ทั้งนี้ลูกหลานของผมเขาโชคดีมีการศึกษาระดับสูง และสามารถหางานทำในกรุงเทพฯได้กันหมดแล้ว จึงไม่มีใครมารับช่วงทำนาแทนผม หากเป็นเช่นนี้ กลไกตลาดจะเป็นตัวจัดสรร ให้มีการนำเอาทรัพยากรของชาติ ไปใช้อย่างมีประสิทธิภาพที่สุด

แต่จะมีคนค้านว่า ผู้ที่ซื้อที่ดินอาจนำไปเก็บเอาไว้เฉยๆ เพื่อการเก็งกำไรก็ได้ (นักการเมืองชอบทำกิจกรรมนี้) คำตอบคือ รัฐบาลก็ควรเก็บภาษีการถือครองที่ดินซึ่งไม่ได้นำไปใช้ประโยชน์ แต่ทั้งนี้ควรเข้าใจด้วยว่า การเก็บสต็อกสินค้า (ซึ่งรวมไปถึงดิน) นั้น เป็นสิ่งที่สามารถทำและควรทำได้ในระดับหนึ่ง เช่น เราจะเห็นการเก็บสต็อกรถยนต์ใช้แล้ว ตามเต็นท์ต่างๆ ทั่วเมืองหลายหมื่นคัน ซึ่งดูเสมือนว่าเป็นการนำเอาทรัพย์สินไปเก็บเอาไว้เฉยๆ แต่ก็มีประโยชน์ในการทำการค้า-ขายรถยนต์มือสอง จึงได้มีการทำกันโดยแพร่หลาย

หลายคนจะคัดค้านว่า ชาวนามีการศึกษาน้อย จะไม่สามารถคิดคำนวณผลประโยชน์ได้ถูกต้อง หากเป็นเช่นนั้นจริง เราก็ต้องแก้ที่จุดเริ่มต้นของปัญหา คือ ชาวนาไทยมีการศึกษาต่ำมาก ดังนั้น ชาวนาจะมีโอกาสถูกเอาเปรียบไปทุกเรื่อง ไม่เฉพาะการซื้อ-ขายที่ดิน เรื่องนี้เราควรตำหนิรัฐบาลว่า ไม่มีมาตรการเร่งด่วนในการแก้ปัญหาขั้นพื้นฐานของเกษตรกรไทยอย่างแท้จริง คือ การให้ความรู้กับเขาและการให้คำแนะนำกับเขา มีแต่มาตรการผิวเผิน เช่น การพักชำระหนี้ชาวนา เป็นต้น

คิดต่อไปว่า หากชาวนาขายที่ดินให้นายทุนนำที่นาไปทำกิจกรรมอย่างอื่น อะไรจะเกิดขึ้น ปริมาณการผลิตสินค้าเกษตรก็จะลดลง ราคาสินค้าเกษตรควรจะเพิ่มขึ้น เมื่อเป็นเช่นนั้น ก็จะมีคนนำเอาที่ดินมาใช้ทำการเกษตรมากขึ้น (และใช้ทำสนามกอล์ฟน้อยลง) ดังนั้น หากรัฐบาลต้องการจะพยุงราคาสินค้าเกษตรอย่างจริงจัง การแปลง ส.ป.ก.เป็นโฉนดที่ดิน จะเป็นมาตรการที่มีประสิทธิภาพอย่างมาก ใครที่ไม่เห็นด้วย เพราะกลัวว่าราคาพืชผลจะแพงขึ้น ทำให้คนเมืองลำบาก ก็ต้องกลับไปถามรัฐบาลว่า  พยุงราคาสินค้าเกษตรให้สูงขึ้นไปทำไม

ผู้ที่คัดค้านจะชี้ว่า เมื่อสูญเสียที่นาไปเกษตร กรก็จะไปบุกรุกพื้นที่ป่าสงวนฯ เพื่อนำที่ดินใหม่มาใช้ในการเพาะปลูก คำตอบคือ เราจะต้องมีมาตรการป้องกันการบุกรุกพื้นที่ป่าสงวนฯที่มีประสิทธิผล แต่ก็ต้องมีการประเมินในเชิงตัวเลขให้ชัดเจนว่าการอนุรักษ์พื้นที่ให้เป็นป่าสงวนฯนั้น มีมูลค่าเท่าไรต่อสังคม และมูลค่าดังกล่าวสูงกว่าการนำเอาพื้นที่นั้นมาใช้ในการเพาะปลูกหรือไม่ กล่าวคือ ต้องมีการทำ cost-benefit analysis อย่างละเอียดถี่ถ้วนนั่นเอง เนื่องจากเศรษฐกิจไทยจะพัฒนาต่อไปเรื่อยๆ และประชากรก็จะขยายตัวต่อไปอีก ความสมดุลในการนำเอาทรัพยากรมาใช้ให้เป็นประโยชน์ทางเศรษฐกิจกับความต้องการในการอนุรักษ์ทรัพยากร จึงเป็นเรื่องสำคัญที่รัฐบาลจะต้องมีกรอบนโยบายที่ชัดเจนเพื่อดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นธรรม