เทคโนแครต หายไปไหน?

โดย ดร.อัมมาร สยามวาลา  ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 26 กันยายน 2545

การที่รัฐบาลบัญญัติศัพท์ว่า "แนวคิดกระตุ้นเศรษฐกิจรากหญ้า" เป็นแนวทางไปสู่การฟื้นตัวเศรษฐกิจ และชี้แจงว่า ไม่อยู่ในตำราทางเศรษฐศาสตร์ใด ๆ นั้น ในฐานะนักวิชาการ ก็พยายามทำความเข้าใจเหมือนกันว่า เป็นแนวคิดอย่างไรก้นแน่

กระบวนการทำความเข้าใจ โดยการพยายามรวบรวมแนวคิดของนายกรัฐมนตรี เกี่ยวกับนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจรากหญ้า โดยเฉพาะการกระตุ้นด้านการผลิต เช่น การส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลาง และขนาดย่อม (เอสเอ็มอี)   โครงการหนึ่งตำบลหนึ่งผลิตภัณฑ์ ฯลฯ ซึ่งไม่มี ในตำราเศรษฐศาสตร์เล่มใด

จากนั้น จึงนำมาประมวล วิเคราะห์ และวิจารณ์ว่า มีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศอย่างไร และจำทำเป็นแบบจำลอง (โมเดล) ว่าจากนโยบายดังกล่าว มีผลดี และผลเสียต่อเศรษฐกิจอย่างไร ซึ่งคาดว่า จะสามารถเขียนออกมา เป็นตำราได้เร็ว ๆ นี้

ตลอดเวลาที่ผ่านมา นายกรัฐมนตรีมักด่านักวิชาการทุกครั้งว่า กอดตำรามาพูด ดังนั้น นักวิชาการจำเป็นต้องสร้างแบบจำลองขึ้นมา เพื่ออธิบาย หรือทำความเข้าใจ เบื้องหลังแนวคิด กระตุ้นเศรษฐกิจรากหญ้า เพื่อจะได้เข้าใจแบบจำลองของนายกฯ โดยโมเดลที่จะเขียนนั้น จะมีการระบุในแง่ยุทธศาสตร์ว่า มีส่วนใดใกล้เคียง หรือนำแนวมาจากแนวคิด น.พ.ประเวศ วะสี หรือ นักวิชาการในส่วนภาคประชาชน ที่ยืนอยู่ข้างคนหมู่มากอย่างไร

การเขียนตำราขึ้นมา เพื่อตรวจสอบความคิดเท่านั้นว่า นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจรากหญ้า จะส่งผลต่อประชาชน ที่อยู่ในระดับรากหญ้าจริง ๆ หรือไม่ แต่จะไม่ศึกษาว่า ในระดับรากหญ้า จะมีการบริโภคหรือไม่ เพราะเป็นสิ่งที่ยอมรับกันอยู่แล้ว แต่สิ่งที่จะให้ความคิดเห็น คือ ข้อกังขาว่า สามารถกระตุ้นกำลังผลิตรากหญ้า ได้มากน้อยแค่ไหน

ขณะเดียวกัน การที่รัฐบาลขยายกำลังซื้อ กระตุ้นเศรษฐกิจในการใช้จ่ายเงิน ผ่านนโยบายของรัฐบาล เพื่อทำให้เศรษฐกิจกระเตื้องขึ้น แต่เศรษฐกิจจะกระเตื้องขึ้นได้ จะต้องทำให้เอกชนมีการลงทุน และรัฐบาลจะได้ลดบทบาทลง

แต่ประเด็นที่ยังมองไม่เห็นคือ นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจระดับรากหญ้า แม้จะทำให้กำลังการผลิตฟื้นขึ้นมาได้บ้าง แต่น้อยมาก จึงไม่ค่อยมีการลงทุนใหม่ในขณะนี้ ส่วนหนึ่งอาจจะเป็นเพราะว่า ที่ผ่านมามีกำลังผลิตนส่วนเกินอยู่มาก โดยเห็นได้จาก การขยายตัวของสินเชื่อ ที่หดตัวลงอย่างมาก

ดังนั้น หากไม่มีการกระตุ้นการลงทุนภาคเอกชน จะเป็นเรื่องยากที่เศรษฐกิจจะฟื้น แต่ที่ผ่านมา รัฐบาลพยายามปลอบใจว่า มีหลายนโยบายช่วยหนุน เช่น แนวทางผ่านบรรษัทบริหารสินทรัพย์ไทย (บสท.) และอีกหลายนโยบาย

ยังมีหลายนโยบายของรัฐบาล ที่สร้างภาระหนี้ผูกพัน โดยเฉพาะการพักชำระหนี้เกษตรกร ขณะนี้ดูเหมือนว่า ธนาคารเพื่อการเกษตร และสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.)  จะสูญเสียสูงกว่า การไม่พักชำระหนี้ เพราะในอีกประมาณ 3 ปีข้างหน้า จะปรากฎภาวะอัตราดอกเบี้ย ในงบประมาณรายจ่าย และหลังจาก 3 ปีนี้ ต้องศึกษาว่า เกษตรกรจะเบี้ยวหนี้เท่าไร ภาระดังกล่าว ถือว่าเป็นภาระผูกพันที่จะตามมา

อีกประเด็น ที่น่าวิเคราะห์คือ ประโยชน์ และโทษ ของนายทุนมีต่อสังคมไทยสูง บางกลุ่มหลังวิกฤตเศรษฐกิจ เมื่อตัวเองมีปัญหา จึงหันเข้าร่วมกับรัฐบาล และร่วมกันกระหน่ำนายทุนกลุ่มอื่น ดังนั้น จะเป็นนายทุนนอก และนายทุนในประเทศ เนื้อหาไม่แตกต่างกัน แถมทุนต่างชาติ อาจจะมีเทคโนโลยีดีกว่าด้วยซ้ำ

ภาวะเศรษฐกิจไทย ภายใต้กระบวนการตัดสินใจ ของรัฐบาลมีข้อพิจารณา คือระหว่างเสถียรภาพ กับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ต้องดำเนินการไปควบคู่กัน เพียงแต่ต้องสร้างฐาน เพื่อขยายตัวอย่างถาวรขึ้นมา ซึ่งขณะนี้ยังเป็นห่วงว่า ปี 2546 เศรษฐกิจ อาจจะมีปัญหาเมื่อรัฐบาล ได้ตัดสินใจถอนคันเร่ง ลดการขาดดุลงบประมาณลง เพราะเชื่อว่าเศรษฐกิจฟื้นแล้ว แต่หากเศรษฐกิจไม่ฟื้น ประเทศไทยจะเดินตามรอยญี่ปุ่น คือ ต้องอัดเงินเข้าไปอีก เพราะไม่มีเครื่องมือด้านเศรษฐกิจอื่นเข้ามารับช่วงต่อ ดังนั้น ณ วันนี้ จึงต้องดูแล ให้เอกชนเกิดการลงทุนอย่างแท้จริง

เพราะฉะนั้น การดำเนินนโยบายขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่องมาแล้ว 5 ปี ปีละ 5 % เท่ากับเราต้องเป็นหนี้เพิ่มขึ้น ปีละ 5 % ในระยะยาว ประเทศจะรับน้ำหนักตรงนี้ได้หรือไม่ และถ้าอนาคตเศรษฐกิจโดยรวม ทำให้รัฐบาลต้องหยุดใช้จ่าย เราจะเลิกการเสพติด การขาดดุลโดยไม่ลงแดงได้หรือไม่ เพราะสังคมโดยรวมมีความไม่พร้อม รัฐบาลไม่อยากขึ้นภาษี แต่อยากใช้เงินเยอะ สังคมที่ดี ต้องสามารถคุมนักการเมือง ไม่ให้ทำตามสันดานตัวเองมากเกินไป ต้อบงจำกัดการใช้เงินให้ได้

ในอดีต โอกาสที่รัฐบาล จะแทรกแซงสำนักงบประมาณ ทำได้น้อยมาก แต่การจัดทำงบประมาณ เริ่มมามีปัญหา เพราะเทคโนแครต สลายตัวออกไป แต่มีสาเหตุที่สำคัญที่สุด คือ รัฐบาลชาติชาย (ชุณหวัณ)  รัฐบาลไทยเกินดุลมาโดยตลอด เศรษฐกิจขยายตัวเร็ว รายได้รัฐขยายตัวสูง นักการเมืองเก่งกาจ ในการใช้เงินอย่างไร ก็ใช้ไม่ทัน นโยบายการคลัง จึงไม่มีความหมาย ผู้เชี่ยวชาญระบบงบประมาณไทย ต้องยกให้นายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นมหาเซียน ไม่มีใครทราบระบบงบประมาณได้ดี เท่ากับนายบรรหารอีกแล้ว สามารถใช้เงินจนเต็มอัตรา กระทั่งขาดดุลไปนิดหน่อย

นโยบายการคลัง ปัจจุบันรัฐธรรมนูญ กำหนดให้ ส.ส.  ตรวจสอบแต่ การอภิปรายวาระการพิจารณา งบประมาณ เป็นการพูดเฉพาะด้าน ภาคเศรษฐกิจระดับจุลภาคอย่างเดียว แต่กลยุทธ์การบริหารนโยบายการคลัง  ในเชิงมหภาค ไม่ได้มีการอภิปรายพอสมควร ดังนั้น ในงบประมาณรายจ่าย ถือว่ามีหลายเรื่อง ที่แตะต้องไม่ได้ โดยเฉพาะนโยบายใช้จ่ายของรัฐบาล ที่ต่อไป จะแย่งงบประมาณรายจ่ายมากขึ้น

ดังนั้น จะต้องมีการประเมินต่อไปถึงว่า รัฐบาลจะหาแหล่งรายได้อย่างไร เช่นการขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม ที่เก็บอยู่ 7 % ซึ่งถือว่ายังอยู่ในอัตราค่อนข้างต่ำ

ด้านนโยบายการเงิน  ตั้งแต่วิกฤต ปี 2540 รัฐบาลใช้เป้าหมายเงินเฟ้อ เป็นการรักษาค่าเงินของเงิน เทียบกับราคาสินค้าทั่วไป มีเสถียรภาพพอควร และได้ดำเนินการมาถูกทางแล้ว

ในเรื่องงงงของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ หากเราไม่มีปัญหาภาระหนี้ เศรษฐกิจจะโต 3 %,  5% หรือ 7% ไม่ใช่เรื่องสำคัญ แต่สิ่งสำคัญคือ สังคมต้องเป็นสังคมที่น่าอยู่ และมีการกระจายรายได้ที่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจ

ในอดีตเทคโนแครต มีบทบาทสำคัญ และยิ่งใหญ่ในช่วงประวัติศาสตร์หนึ่ง ต่อการสร้างเสถียรภาพ และการเติบโตของเศรษฐกิจไทย แต่ช่วงนั้นมันหมดไปแล้ว บทบาทของเทคโนแครต เริ่มหายไปตั้งแต่ เศรษฐกิจฟองสบู่ แต่ไม่ได้ตั้งใจอยากให้มีการฟื้นเทคโนแครตขึ้นมาเหมือนเดิม เพื่อคานอำนาจนักการเมือง ที่มีจากการเลือกตั้งโดยชอบธรรม หรือไม่ชอบธรรมก็แล้วแต่

เพราะต้องยอมรับว่า นักการเมืองมักจะมีความลำเอียงบางอย่าง ในการวางแนวทาง หรือนโยบาย โดยระบบเทคโนแครต ที่สามารถสร้างขึ้นมาได้อีกครั้งคือ การมีองค์กรกลางทางด้านวิชาการ ทีมีอิสระเป็นเวทีเปิด ที่มีการศึกษา และประเมินผลวิจัยภาวะเศรษฐกิจ และชี้แจงตีแผ่ให้สาธารณชนได้รับทราบอย่างเป็นทางการ ไม่ถูกครอบงำจากฝ่ายการเมืองแทบจะเบ็ดเสร็จแล้ว ซึ่งสภาที่ปรึกษาสามารถ จะเป็นองค์กรที่ทำงานด้านนี้ได้ ปัจจุบันเทคโนแครต เข้าสู่ฝ่ายการเมืองหมดแล้ว จึงจะต้องมีเทคโนแครตใหม่มาทดแทน

ความมีเสถียรภาพด้านการคลัง ในแง่ของการจัดทำงบประมาณประจำปี จำเป็นจะต้องมีองค์กร หรือเทคโนแครตที่มีส่วนร่วม ในการจัดการบริหารอย่างมีประสิทธิภาพ นอกเหนือจาก 4 หน่วยงานหลัก ที่ทำอยู่ในขณะนี้ คือ สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ (สศช.) ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง เพื่อป้องกันไม่ให้การเมืองเข้ามาแทรกแซง แต่ปัญหาที่สำคัญที่เกิดขึ้นกับเทคโนแครตของเรา คือ คุณภาพระบบราชการไทยลดลงเรื่อย ๆ ซึ่งถือเป็นจุดอับเฉา ในการคานอำนาจการเมือง

ส่วนนโยบายการคลังนั้น จำเป็นต้องมีหน่วยงาน หรือองค์กรที่เข้ามาศึกษานโยบายในภาพรวม เพราะปัจจุบันการทำงานของสภาผู้แทนราษฎร ในการตรวจสอบงบประมาณ มีบทบาทน้อยมาก มีการอภิปรายเพียงเล็กน้อยเท่านั้น ซึ่งอาจจะส่งผล ต่อการบริหารจัดการงบประมาณที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งจำเป็นต้องมีเทคโนแครตเข้ามาตรวจสอบ

สำหรับปัญหาภาระหนี้ของภาครัฐ ในการค้ำประกันหนี้ให้กับเอกชน ก็ถือเป็นอีกตัวหนึ่ง ที่ทำลายระบบเศรษฐกิจ จำเป็นต้องหาทางแก้ไข และมีแนวโน้มว่า การใช้จ่ายของภาครัฐ ในการกระตุ้นเศรษฐกิจจะลดลง และรัฐบาลจำเป็นต้องเร่งหารายได้ส่วนอื่นมากขึ้น รัฐมีความจำเป็นต้องเร่งหารายได้ให้มากขึ้น โดยการขยายฐานในการจัดเก็บภาษี ซึ่งจะเป็นอุปสรรคต่อการบริหารงบประมาณ

การจัดทำงบประมาณรัฐบาล ไม่ได้มีการระบุรายรับ แต่มีเฉพาะรายจ่าย โดยรัฐบาลเอง ก็ยังไม่สามารถเพิ่มรายรับ ให้กับตัวเองได้ ไม่ว่าจะเป็นมาตรการภาษี หรือมาตรการอะไรก็แล้วแต่ ดังนั้น สังคมต้องมีมาตรการควบคุมสันดานนักการเมืองที่ใช้จ่ายมากเกินไป หรือนักการเมืองเอง ก็ต้องมีมาตรการในการจำกัด การใช้จ่ายให้อยู่ในหลักที่มีความพอสมควร