หน้าแรก ธุรกิจ บทความ Down Load เชื่อมโยง Glossary

สมุดเยี่ยม 

ปี 2006 p1

ปี 2005 p2

ปี 2005 p1 ปี 2004 p2 ปี 2004 p1 ปี 2003 p1 ปี 2002
การวิวัฒนาการของนโยบายรับจำนำข้าวเปลือก

ทัศนะจากผู้อ่าน : สมพร อิศวิลานนท์ กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 23 สิงหาคม 2554

การใช้มาตรการด้านราคาเพื่อยกระดับราคาข้าวเปลือกที่ฟาร์มมีมานานแล้ว การขยายตัวของการปฏิวัติเขียวที่ทำให้มีข้าวพันธุ์ไม่ไวแสงเกิดขึ้น

พร้อมกับการปลูกข้าวได้ทุกฤดูกาล โดยเฉพาะในพื้นที่ชลประทาน ได้ส่งผลที่สำคัญต่อการขยายตัวของอุปทานผลผลิตข้าวเปลือกที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว เพราะเกษตรกรในพื้นที่ชลประทานปลูกข้าวได้มากกว่าหนึ่งครั้งในรอบปี และเป็นที่มาของการทำนาปีและนาปรัง ตลอดจนระดับราคาข้าวที่ตกต่ำลงอย่างมากตามมา

ภาวะตกต่ำของราคาข้าวโดยเฉพาะในช่วงเวลาเก็บเกี่ยว ซึ่งเกษตรกรที่ขาดแคลนเงินทุนจำต้องเร่งขายข้าวในทันทีภายหลังการเก็บเกี่ยว ทำให้รัฐต้องเข้าไปแทรกแซงกลไกราคาในตลาดข้าวเปลือก เพื่อยกระดับราคาฟาร์มให้สูงขึ้น ในช่วงระหว่างปี 2519-2523 รัฐได้ใช้มาตรการพยุงราคาโดยให้องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร (อ.ต.ก.) ทำหน้าที่รับซื้อข้าวเปลือกเพื่อพยุงราคาไม่ให้ตกต่ำจนเกินไป

นับจากปีการผลิต 2524/25 เป็นต้นมา รัฐได้ปรับรูปแบบของโครงการพยุงราคาข้าวมาเป็นโครงการรับจำนำข้าวเปลือก โดยมอบหมายให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) รับจำนำข้าวเปลือกจากชาวนาในอัตราดอกเบี้ยต่ำ เพื่อจูงใจให้ชาวนาชะลอการขายข้าวในช่วงต้นฤดูเก็บเกี่ยวและลดอุปทานข้าวที่ออกสู่ตลาด ทั้งนี้ เพื่อให้ชาวนามีเงินไปใช้ก่อนโดยยังไม่ต้องขายข้าว เมื่อราคาข้าวหลังฤดูเก็บเกี่ยวสูงขึ้นชาวนาค่อยมาไถ่ถอนข้าวเปลือกไปขายในตลาด ก็จะช่วยให้เกษตรกรมีรายได้สูงขึ้นตามมา

โครงการรับจำนำข้าวเปลือกในระยะเริ่มแรกเป็นโครงการเสริมและเป็นโครงการขนาดเล็ก โดยเปิดโอกาสให้เกษตรกรที่ต้องการใช้เงินในต้นฤดูกาลเก็บเกี่ยวได้นำข้าวมาจำนำไว้เป็นหลักประกันและเพื่อลดอุปทานข้าวที่จะเข้าสู่ตลาดในช่วงฤดูเก็บเกี่ยวจำนวนมากได้ชะลอตัวลง ทั้งนี้เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการจะได้รับเงินกู้ยืมไม่เกินร้อยละ 80 ของมูลค่าข้าวเปลือกที่นำมาจำนำตามมูลค่าตลาดและในวงเงินกู้ไม่เกินรายละ 100,000 บาท โดย ธ.ก.ส. คิดอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 13 ต่อปี พร้อมทั้งมีเงื่อนไขว่าเกษตรกรจะต้องมาไถ่ถอนข้าวเปลือกคืนอย่างช้าตามเวลาที่กำหนดไว้ และหากไม่มาไถ่ถอนภายในกำหนดข้าวเปลือกที่นำมาจำนำจะตกเป็นของ ธ.ก.ส. และจะถูกนำออกจำหน่ายเพื่อชำระหนี้สินต่อไป การดำเนินงานในปีแรกๆ พบว่ามีชาวนาจำนวนน้อยรายที่เข้าร่วมโครงการ ทั้งนี้ เพราะชาวนาไม่เข้าใจในวิธีการและกลัวสูญเสียประโยชน์หากเข้าร่วมโครงการ

การเปลี่ยนแปลงโครงการรับจำนำข้าวเปลือกในฤดูกาลผลิตปี 2529/2530 นับเป็นก้าวสำคัญเพราะได้เปลี่ยนแปลงจากโครงการเสริมมาเป็นโครงการหลัก ทั้งนี้ รัฐบาลได้ผลักดันให้ ธ.ก.ส.เข้ามามีบทบาทในการรับจำนำข้าวเปลือกจำนวนมากเป็นครั้งแรก เพื่อรักษาระดับราคาข้าวไม่ให้ตกต่ำโดยการชะลอการขายของเกษตรกร ต่อมารัฐได้เปลี่ยนแปลงจำนวนเงินกู้ที่เกษตรกรได้รับจากร้อยละ 80 เป็นไม่เกินร้อยละ 95 ของราคาเป้าหมาย และให้ ธ.ก.ส. รับจำนำข้าวเปลือกเฉพาะข้าวเปลือกในยุ้งฉางของเกษตรกร สำหรับเกษตรกรและสถาบันเกษตรกรที่ไม่มียุ้งฉางให้นำข้าวเปลือกไปฝากไว้ที่เก็บหรือยุ้งฉางของ อ.ต.ก. หรือของโรงสีที่ อ.ต.ก. เช่าไว้และนำใบประทวนสินค้าที่ อ.ต.ก. ออกให้ไปจำนำกับ ธ.ก.ส.

เมื่อรัฐบาลภายใต้พรรคไทยรักไทย เข้ามาบริหารประเทศในเดือนกุมภาพันธ์ 2544 ได้ปรับปรุงโครงการรับจำนำใหม่ โดยให้ ธ.ก.ส. รับจำนำใบประทวนสินค้าที่ อ.ต.ก. และ อคส. ออกให้แก่เกษตรกรที่นำข้าวเปลือกนาปรังปี 2544 ไปฝากไว้ ซึ่งเริ่มดำเนินการตั้งแต่เดือนเมษายน ถึงสิงหาคม 2544 กำหนดระยะเวลาไถ่ถอน 5 เดือน พร้อมกับขยายวงเงินรับจำนำเป็นไม่เกินรายละ 350,000 บาท และกำหนดเงื่อนไขให้สามารถนำข้าวเปลือกนาปรังที่ อ.ต.ก.และ อคส. รับฝากไว้ไปสีแปรสภาพเป็นข้าวสารและเก็บไว้ในคลังสินค้ากลาง

โครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปรังปี 2544 ถือได้ว่าเป็นต้นแบบของโครงการรับจำนำใบประทวนต่อเนื่องมาจนถึงปีการผลิต 2551/2552 (ที่ได้ปรับเปลี่ยนนโยบายไปเป็นโครงการประกันรายได้ขั้นต่ำในรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์) ทั้งนี้ รัฐบาลได้เพิ่มราคาเป้าหมายของการรับจำนำให้สูงกว่าระดับราคาตลาดไปพร้อมๆ กับการเพิ่มปริมาณเป้าหมายของการรับจำนำ และได้มีมาตรการให้โรงสีเอกชนเข้ามาเป็นกลไกที่สำคัญในกระบวนการรับจำนำข้าวเปลือก เพิ่มเติมจากการใช้กลไกของ ธ.ก.ส. และสถาบันสหกรณ์ที่มีการรับจำนำไว้กับยุ้งฉาง

นอกจากนี้ ยังให้มีการรับจำนำใบประทวนสินค้าโดยให้เกษตรกรนำข้าวเปลือกมาจำนำกับโรงสีและให้โรงสีโดยมี อ.ต.ก. และ อคส. เป็นผู้ออกใบประทวนสินค้าให้กับเกษตรกร เมื่อเกษตรกรได้รับใบประทวนแล้วสามารถนำใบประทวนมาขึ้นเงินกับ ธ.ก.ส. ตามราคาที่ประกาศรับจำนำ

ในปี 2545/2546 ได้เปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์เพิ่มเติม โดยกำหนดปริมาณเป้าหมายการรับจำนำเพิ่มจาก 2.5 ล้านตัน เป็น 8.7 ล้านตัน และเป็น 9 ล้านตันในปีการผลิต 2547/2548 พร้อมกับขยายราคารับจำนำให้สูงกว่าระดับราคาตลาด

การปรับเพิ่มราคารับจำนำดังกล่าวได้ส่งผลให้เกษตรกรนำข้าวเปลือกที่ผลิตได้มาเข้าโครงการรับจำนำสูงมากขึ้นจาก 2.7 ล้านตันในปีการผลิตปี 2546/2547 เป็น 9.4 และ 9.5 ล้านตัน ในปีการผลิต 2547/2548 และปีการผลิต 2548/2549 ตามลำดับ พร้อมกับมูลค่าการรับจำนำได้เพิ่มจาก 12,429 ล้านบาท ในปีการผลิต 2546/2547 เป็น 71,773 ล้านบาท ในปีการผลิต 2548/2549 ในขณะเดียวกัน การมาไถ่ถอนคืนของเกษตรกรกลับลดน้อยลง เป็นผลให้ข้าวหลุดจำนำตกเป็นของรัฐในจำนวนที่มากขึ้นไปจากเดิมกว่าที่เคยเป็นมา

ในช่วงปลายปี 2549 ได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลจากพรรคไทยรักไทยเป็นรัฐบาลชั่วคราวซึ่งมีพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี การดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกในฤดูนาปี ปีการผลิต 2549/2550 ของรัฐบาลในขณะนั้นยังดำเนินเหมือนกับปีที่ผ่านมา แต่ได้ปรับลดเป้าหมายปริมาณการรับจำนำลงจาก 9 ล้านตันมาเป็น 8 ล้านตัน ทั้งนี้ เพื่อให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์ข้าวไทย พร้อมกับปรับราคารับจำนำเป้าหมายในฤดูนาปรังให้ใกล้เคียงกับราคาตลาด พร้อมกับมีการจัดทำแผนการระบายข้าวในสต็อกออกเป็นระยะและสามารถระบายข้าวสารคงเหลือในสต็อกได้ลดลงเหลือเพียงจำนวน 2.1 ล้านตัน

การปรับราคาจำนำเพิ่มขึ้นแม้จะเป็นเหตุผลด้านนโยบายเพื่อการยกระดับรายได้ให้เกษตรกรมีระดับรายได้ที่สูงขึ้นก็ตาม แต่การยกระดับราคาที่สูงกว่าระดับราคาตลาดพร้อมกับปริมาณที่รับจำนำย่อมสร้างผลกระทบต่อกิจกรรมของตลาดกลางข้าวเปลือก ทั้งนี้ เพราะรัฐได้กลายเป็นผู้รับซื้อข้าวเปลือกรายใหญ่ในท้องตลาด การศึกษาช่องทางการตลาดข้าวเปลือกของศูนย์วิจัยเศรษฐศาสตร์ประยุกต์ได้รายงานไว้ว่า นับจากมีการปรับเปลี่ยนรูปแบบโครงการรับจำนำข้าวเปลือกไปสู่การแทรกแซงกลไกตลาดในรูปของการประกันราคาขั้นต่ำ ทำให้มีการเปลี่ยนแปลงในช่องทางตลาดข้าวจากเดิมที่เกษตรกรขาย ผ่านพ่อค้าในหมู่บ้านและตลาดกลาง ไปสู่การขายผ่านโรงสีเป็นสำคัญ

การที่รัฐบาลเพิ่มปริมาณการรับจำนำข้าวเปลือก และปรับเปลี่ยนวิธีดำเนินการรับจำนำจากเดิมที่ให้รับจำนำต่ำกว่าราคาตลาด ไปเป็นการรับจำนำเท่ากับราคาตลาดและต่อมายังได้ยกระดับราคาเป้าหมายที่สูงกว่าราคาตลาด ซึ่งแม้นโยบายดังกล่าวจะเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรให้มีรายได้มากขึ้นจากการทำนาเพื่อให้ได้รับผลตอบแทนที่เหมาะสม แต่นโยบายดังกล่าวได้สร้างผลกระทบต่อการจัดการไร่นาของเกษตรกร เพราะเกษตรกรจะปลูกข้าวอายุสั้นเพื่อหวังทำรอบการเพาะปลูกให้ได้มากขึ้น โดยไม่คำนึงถึงคุณภาพข้าว และที่สำคัญ นโยบายรับจำนำได้ส่งผลต่อประสิทธิภาพของการแข่งขันในตลาดข้าวเปลือก เพราะการใช้นโยบายดังกล่าวได้ทำให้กลไกตลาดกลางข้าวเปลือกที่ได้พัฒนาการมาอย่างดีต้องหายไปจากระบบการค้าข้าว ทำให้อำนาจในการต่อรองระหว่างเกษตรกรและโรงสีหายไป และช่องทางการตลาดเปลี่ยนแปลงไปเมื่อเกษตรกรเก็บเกี่ยวข้าวแล้วไม่มีทางเลือกอื่นแต่ต้องนำไปส่งขายให้กับโรงสี ซึ่งก็จะถูกเอาเปรียบจากอำนาจในการต่อรองที่ไม่เท่าเทียมกัน

นอกจากนี้ การยกระดับราคารับจำนำให้สูงกว่าราคาตลาดอย่างมาก ย่อมส่งผลกระทบต่อตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้ารวมถึงตลาดข้าวส่งออกของไทยตามมาด้วย ในขณะเดียวกัน นโยบายดังกล่าวกลับไปสนับสนุนให้กิจการโรงสีได้ประโยชน์จากการร่วมดำเนินธุรกิจกับภาครัฐอย่างมาก นอกจากนี้ เวียดนามที่เป็นคู่แข่งและมีต้นทุนในการส่งออกต่ำกว่าไทย ก็ได้รับประโยชน์จากการดำเนินนโยบายรับจำนำของไทย เพราะนโยบายดังกล่าวของไทยมีผลทำให้ระดับราคาข้าวส่งออกของเวียดนามสูงขึ้นส่งผลดีต่อเกษตรกรและผู้ประกอบธุรกิจข้าวของเวียดนามตามมา

ดังนั้น การก้าวไปสู่การเป็นตลาดและฐานการผลิตเดียวของอาเซียนภายใต้ประชาคมเศรษฐกิจของอาเซียน (AEC) การดำเนินนโยบายเรื่องข้าวโดยเฉพาะนโยบายรับจำนำข้าวเปลือก โดยยกระดับราคาให้สูงกว่าระดับราคาตลาดอย่างมากของไทย ควรจะมองให้รอบด้าน เพราะมิฉะนั้น จะสร้างความสูญเสียในระยะยาวให้กับเศรษฐกิจข้าวไทยตามมา