หน้าแรก ธุรกิจ บทความ Down Load เชื่อมโยง Glossary

สมุดเยี่ยม 

ปี 2006 p1

ปี 2005 p2

ปี 2005 p1 ปี 2004 p2 ปี 2004 p1 ปี 2003 p1 ปี 2002
นโยบายการคลัง

เศรษฐศาสตร์จานร้อน : ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 11 เมษายน 2554

ครั้งที่แล้วผมเขียนถึงนโยบายการเงิน ซึ่งเป็นการกำหนดปริมาณเงินในระบบตลอดจนการควบคุมสถาบันการเงินโดยผู้มีอำนาจ คือ ธนาคารกลาง

และหากประเทศจะเกิดปัญหาว่ามีเงินเฟ้อมากหรือเงินเฟ้อน้อย (เงินฝืด) ก็ควรจะไปต่อว่าธนาคารกลางไม่ใช่รัฐบาล แม้ว่ารัฐบาลมักจะเป็นผู้ออกหน้าว่า พยายามอย่างเต็มที่ในการควบคุมราคาสินค้า เพราะหากราคาสินค้าจะต้องปรับตัวสูงขึ้น เพราะต้นทุนการผลิตสูงขึ้นหรือมีกำลังซื้อสูงมากเป็นพิเศษจากการปล่อยกู้อย่างไม่คิดหน้าคิดหลังของสถาบันการเงิน ก็ยากที่รัฐบาลจะควบคุมได้

อำนาจหลักของรัฐบาลในการดำเนินนโยบายการคลังนั้น สืบเนื่องจากอำนาจในการเก็บภาษีจากประชาชน ไม่มีองค์กรใดในเศรษฐกิจที่จะไปยึดเอาทรัพย์สินเงินทองของประชาชนได้โดยถูกกฎหมาย ยกเว้นแต่รัฐบาลผู้เดียว ดังนั้น จึงไม่แปลกอะไรที่ระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ส่วนใหญ่จึงมุ่งเน้นระบบการเมืองแบบประชาธิปไตย เพราะอำนาจในการเก็บภาษีประชาชนย่อมต้องถูกควบคุมและตรวจสอบโดยประชาชนในทุกกรณี ดังที่มีคำกล่าวว่า "There can be no taxation without representation."

การเก็บภาษีจาก (หรือยึดทรัพย์ส่วนหนึ่งของ) ประชาชนนั้น ย่อมจะต้องมีเงื่อนไขว่าเงินที่รัฐบาลเก็บไปนั้น จะต้องถูกนำไปใช้ประโยชน์ให้ส่วนรวม เช่น การป้องกันประเทศ และการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ซึ่งประชาชนไม่สามารถรวมตัวกัน เพื่อจัดทำบริการดังกล่าวได้อย่างมีมาตรฐาน เป็นธรรมและมีประสิทธิภาพได้ นอกจากนั้น ก็จะต้องมีกระบวนการเพื่อให้ประชาชนสามารถปกป้องทรัพย์สินของตน (ทั้งที่เป็นทรัพย์สินทั่วไปและทรัพย์สินทางปัญญา) และเมื่อมีข้อถกเถียงกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ก็จะต้องมีกระบวนการที่เป็นธรรมในการตัดสินข้อถกเถียงดังกล่าวอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นธรรมอีกด้วย การเก็บภาษีเพื่อใช้จ่ายในด้านดังกล่าว จึงมีความจำเป็นและมีความสำคัญอย่างยิ่งในการบริหารประเทศ และระบบเศรษฐกิจ

แต่ประชาชนส่วนใหญ่จะนึกถึงบทบาทของรัฐบาลในการขับเคลื่อนให้เศรษฐกิจขยายตัวได้สูง อันจะช่วยเพิ่มรายได้และการจ้างงานให้กับประชาชน ซึ่งส่วนนี้ คือ การเก็บภาษีมาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ที่เป็นประโยชน์กับเศรษฐกิจ ซึ่งเอกชนทำเองได้ยาก เช่น การสร้างถนน ทางรถไฟ โรงไฟฟ้า ฯลฯ ทั้งที่ในยุคสมัยใหม่ที่ระบบทุนนิยมพัฒนาไปมากแล้ว ข้ออ้างดังกล่าวว่าเอกชนไม่มีเงินนั้นดูจะไม่ค่อยเป็นจริงเท่าไรนัก เพราะมีหลายบริษัทข้ามชาติที่มีศักยภาพและความมั่งคั่งที่จะลงทุนโครงการขนาดใหญ่ได้ โดยมีรัฐบาลเข้ามาให้ความมั่นใจและร่วมลงทุนเป็นส่วนน้อย หากโครงการดังกล่าวให้ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่คุ้มค่า ในส่วนนี้จึงไม่มีความจำเป็นจะต้องเก็บภาษีจากประชาชนมากนัก แต่รัฐบาลควรมุ่งเน้นการส่งเสริมการลงทุนร่วมกับภาคเอกชน และที่สำคัญ คือ การกำหนดกรอบการกำกับดูแลโครงการให้มีการแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างผู้ให้บริการกับผู้รับบริการให้เป็นธรรม เช่น โครงการระบบโทรศัพท์แบบ 3 จี นั้น รัฐบาลไม่จำเป็นต้องลงทุนอะไรเลย ก็จะมีภาคเอกชนมาเสนอตัวเป็นจำนวนมาก หากรัฐบาลกำหนดเงื่อนไขที่เปิดเสรี และไม่ต้องประมูลค่าใบอนุญาตราคาหลายหมื่นล้านบาท เพราะเงินดังกล่าวเหมือนกับการเก็บภาษี เพราะผู้ที่ประมูลใบอนุญาตจะไปเก็บเงินกับประชาชน ที่สำคัญ คือ จะต้องกำหนดให้มีผู้ประมูลมากรายเท่าที่จะนำไปสู่การแข่งขันทำให้ผู้ประกอบการตั้งราคาค่าบริการให้กับประชาชนในจุดที่เขามีกำไรเพียงพอต่อการทำธุรกิจแต่ไม่มากจนร่ำรวยจากการมีอำนาจผูกขาด เช่น หากรัฐบาลต้องการเงินมาก จะทำให้มีเอกชนน้อยรายได้ใบอนุญาต ทำให้ผู้ประกอบการสามารถรวมหัวกันผูกขาดบริการได้ ดังนั้น องค์กรที่จะกำกับดูแลจึงจะต้องมีความเชี่ยวชาญสูงและมีเป้าหมายที่ชัดเจนว่าจะต้องการให้ประชาชนได้บริการราคาถูก หรืออยากเก็บเงินเอาไว้เอง หรือแบ่งให้รัฐบาล หรือแบ่งให้รัฐวิสาหกิจ เป็นต้น

ดังนั้น ในหลายกรณีที่รัฐบาลอยากขับเคลื่อนการขยายตัวทางเศรษฐกิจ รัฐบาลอาจไม่จำเป็นต้องเก็บภาษีจากประชาชนแต่อย่างใด เพราะสามารถสร้างเงื่อนไขที่จะส่งเสริมให้เอกชนเข้ามาลงทุนแทนได้ โดยเอกชนซึ่งมีประสิทธิภาพสูงกว่าช่วยรับความเสี่ยงของการลงทุน แต่ในบางกรณีการลงทุนของภาครัฐเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงได้ยาก ดังนั้น การเก็บภาษีมาตั้งงบประมาณจึงสมควรที่จะจัดสรรงบประมาณให้มีสัดส่วนของงบลงทุนให้สูงเพียงพอกับความจำเป็น ซึ่งในขณะนี้ งบประมาณของรัฐบาลไทยไม่ได้อยู่ในสถานะที่น่าพอใจมากนัก กล่าวคือ มีการเก็บภาษีจากประชาชน 17% ของจีดีพี แต่ตั้งงบประมาณรายจ่ายเท่ากับ 21% ของจีดีพี ทำให้ขาดดุลงบประมาณ (ต้องกู้เงินจากประชาชน) 4% ของจีดีพี โดยที่เงินค่าใช้จ่ายประจำนั้นเกือบจะเท่ากับ 17% ของจีดีพี (หรือเท่ากับรายได้) แล้วทำให้งบลงทุนเกือบทั้งหมดนั้น ต้องกู้เงินมาจากประชาชน โดยปกติแล้ว รัฐบาลควรทำงบประมาณสมดุลและมีงบลงทุนประมาณ 30% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด หรือ 5-6% ของจีดีพี โดยไม่ต้องสร้างหนี้เพิ่ม เพราะหากดำเนินสถานะทางการคลังเช่นนี้ ก็จะต้องเข้าไปแย่งเงินทุนของภาคเอกชน ทำให้ต้นทุนของภาคเอกชนสูงขึ้น ซึ่งน่าจะไม่เป็นประโยชน์ เพราะภาคเอกชนน่าจะลงทุนโดยได้ผลตอบแทนสูงกว่ารัฐบาล

ประเด็นที่สำคัญ คือ หากมองว่าเศรษฐกิจขยายตัวในระดับที่สูงเป็นที่พอใจแต่เผชิญกับปัญหาเงินเฟ้อที่สูงเกินไป (เช่น เงินเฟ้อสูงกว่า 2-3% ต่อปี) รัฐบาลจะมีบทบาทช่วยลดแรงกดดันเงินเฟ้อได้โดยการลดการใช้จ่ายสุทธิของรัฐบาล เช่น ลดรายจ่ายทำให้ขาดดุลงบประมาณน้อยลง หรือเพิ่มการเก็บภาษี เพื่อให้ได้ผลในทำนองเดียวกัน แต่แน่นอนว่า ในสภาวการณ์ปัจจุบันซึ่งมีการพูดถึงปัญหาคอร์รัปชันอย่างแพร่หลาย ย่อมทำให้ประชาชนไม่สนับสนุนการปรับเพิ่มภาษีเพื่อลดแรงกดดันจากเงินเฟ้อ จะสังเกตว่าผมไม่ได้กล่าวถึงการเข้าไปกำกับการปรับขึ้นราคาสินค้าโดยกลไกของรัฐ ซึ่งนิยมทำกันอย่างต่อเนื่องเพราะทำให้ดูเสมือนว่ารัฐบาลไม่นั่งดูดาย แต่เข้ามามีบทบาทในการบริหารจัดการกับราคาสินค้า โดยเฉพาะสินค้าที่ "จำเป็น" สำหรับการครองชีพ

ปัญหาของแนวทางดังกล่าว คือ การกำกับการปรับขึ้นราคาของรัฐบาลนั้น เป็นเสมือนการทำให้กลไกการค้ามีความซับซ้อน ฝืดเคืองมากขึ้น ทำให้การทำธุรกิจต้องเสียเวลามากขึ้น เช่น หากผู้ผลิตพบว่าต้นทุนการผลิตเพิ่มขึ้นก็ต้องปรับราคาสินค้าเพิ่มขึ้น และหากทำได้อย่างทันท่วงที ก็จะทำให้สินค้าผลิตอย่างต่อเนื่องไม่สะดุดหรือผลิตไม่เพียงพอกับความต้องการ แต่สิ่งที่เกิดขึ้น คือ รัฐบาลร้องขอให้ผู้ผลิตสินค้าชะลอการปรับขึ้นราคาสินค้า โดยร้องขอทุก 3 เดือน 6 เดือน ปัญหา คือ การกักไม่ให้สินค้าประเภทต่างๆ ปรับเพิ่มขึ้นทีละเล็กทีละน้อยในช่วงเวลาที่แตกต่างกัน กำลังทำให้ผู้ผลิตหลายรายต้องปรับราคาสินค้าขึ้นสูงมากในครั้งเดียว และหลายๆ สินค้าเลยต้องมาปรับราคาเพิ่มขึ้นพร้อมๆ กัน เช่น ที่กำลังเกิดขึ้นในเดือนเมษายน ซึ่งมีสินค้า "จำเป็น" เป็นสิบรายการต้องปรับราคาขึ้นพร้อมๆ กัน หลังจากที่ราคาน้ำมันปาล์มต้องปรับเพิ่มขึ้นกว่า 20% และต่อมาน้ำมันถั่วเหลืองซึ่งขาดตลาดมาหลายสัปดาห์ก็จะได้รับอนุมัติให้ปรับราคาขึ้นอีก 20% จึงจะมีผลผลิตออกมาสู่ตลาดอีกครั้ง

ประเด็น คือ ในเมื่อรัฐบาลไม่ได้เป็นผู้ผลิตสินค้า (และหากผลิตก็จะไม่สามารถทำได้ในราคาต่ำเท่ากับเอกชน) การเข้าไปกำกับของรัฐจึงเป็นเพียงการชะลอการปรับตัวของราคา บางคนอาจบอกว่าหากชะลอการขึ้นของราคาสินค้าสัก 6 เดือน 1 ปี ก็ยังถือว่าเป็นประโยชน์ แต่ต้องเข้าใจว่าการแทรกแซงดังกล่าวของรัฐส่งผลให้ผู้ผลิตเสียเวลา เสียทรัพยากรและทำให้กำไรลดลง ดังนั้น ในระยะยาวภาคเอกชนจะเลือกผลิตสินค้าที่ถูกควบคุมน้อยมากกว่าสินค้าที่ถูกควบคุมมาก หากมีผู้ผลิตน้อยรายก็จะทำให้เสี่ยงต่อการเกิดภาวะผูกขาด ซึ่งจะบั่นทอนประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจโดยรวม ทางที่ดีกว่า คือ การที่รัฐบาลจะต้องเลือกกำกับดูแลเฉพาะสินค้าที่มีผู้ผลิตน้อยราย ซึ่งพิสูจน์ได้ว่าผู้ผลิตดังกล่าวมีอำนาจเหนือตลาด กล่าวคือ เป็นผู้ผลิตที่กำหนดทิศทางของราคาตลาดได้ ทั้งนี้ รัฐบาลอาจไม่จำเป็นต้องเข้าไปรับรู้ต้นทุนของเอกชนในรายละเอียด แต่หากผู้ผลิตขายสินค้าในราคาสูงเกินกว่าราคาสินค้าประเภทเดียวกันในตลาดโลก ก็อาจเปิดเสรีให้มีการนำเข้าสินค้าราคาถูกจากต่างประเทศมาควบคุมการปรับขึ้นของราคาสินค้าภายในประเทศก็ได้

กล่าวโดยสรุป คือ การเข้าไปควบคุมราคาสินค้ายิ่งจะทำให้ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจลดลง และปริมาณการผลิตลดลง หรืออีกนัยหนึ่ง คือ ทำให้เสี่ยงต่อสภาวะขาดแคลนสินค้า ทั้งๆ ที่สินค้าที่ถูกควบคุมนั้น จะเป็นสินค้า "จำเป็น" ที่ต้องส่งเสริมให้มีการผลิตอย่างเพียงพอต่อความต้องการ ซึ่งจะเกิดขึ้นได้โดยส่งเสริมให้มีผู้ผลิตมากรายแข่งกันรักษาสัดส่วนของตนโดยการลดราคาและเพิ่มคุณภาพสินค้าแทนการกำกับจากหน่วยงานของรัฐครับ