เศรษฐศาสตร์จานร้อน : ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ  กรุงเทพธุรกิจ  วันจันทร์ที่ 21 กรกฎาคม พ.ศ. 2551

Fannie Mae ไม่ใช่ผู้หญิง แต่เป็นชื่อย่อที่ใช้เรียก Federal National Mortgage Association ซึ่งเป็นองค์กรเอกชน แต่ได้ถูกจัดตั้งเมื่อปี ค.ศ.1938 และได้รับการสนับสนุนโดยรัฐบาลสหรัฐ (government sponsored enterprise หรือ GSE) ทั้งนี้ Fannie มีหน้าที่หลัก คือ การสนับสนุนด้านสินเชื่อให้ประชาชนของอเมริกาได้มีโอกาสซื้อบ้านเป็นของตนเอง โดยการปล่อยกู้ให้กับผู้ซื้อบ้านโดยตรง และการค้ำประกันสินเชื่ออสังหาริมทรัพย์ของสถาบันการเงินอื่นๆ บทบาทของ Fannie ทำให้การขอสินเชื่อเพื่อการซื้อบ้านมีความแพร่หลาย และสามารถแสวงหาได้ง่ายขึ้น ซึ่งเป็นนโยบายพื้นฐานของรัฐบาลอเมริกันทุกรัฐบาล ที่เกือบจะมองว่า การเป็นเจ้าของบ้านนั้น เป็นสิทธิของประชาชนคนอเมริกันทุกคน

ต่อมาในปี ค.ศ.1970 รัฐสภาได้จัดตั้งองค์กรอีกองค์กรหนึ่ง ที่มีลักษณะคล้ายคลึงกับ Fannie คือ Federal Home Loan Mortgage Corporation หรือ Freddie Mac องค์กรทั้งสองขยายบทบาทของตนด้านอสังหาริมทรัพย์อย่างค่อยเป็นค่อยไป ในช่วงทศวรรษ 70 และ 80 เพราะการจะปล่อยสินเชื่อหรือการไปค้ำประกันสินเชื่อของสถาบันการเงินอื่นๆ นั้น ทั้ง Freddie และ Fannie จะต้องสามารถแสวงหานักลงทุนที่จะเข้ามาให้ลงทุน หรือซื้อพันธบัตรขององค์กรทั้งสองได้ในปริมาณที่สูง แต่กฎเกณฑ์ต่างๆ ทำให้นักลงทุนให้ความสนใจใน Freddie และ Fannie ไม่มากนัก

กระทั่งปี 1989 เมื่อรัฐสภาแก้ไขกฎเกณฑ์ให้ Freddie และ Fannie สามารถออกพันธบัตรในลักษณะต่างๆ ที่เป็นที่ต้องการของนักลงทุนได้อย่างเต็มที่ ประกอบกับการที่รัฐบาลผ่อนคลายกฎเกณฑ์ให้กองทุนสำรองเลี้ยงชีพประเภทต่างๆ สามารถลงทุนในตราสารของ Fannie และ Freddie ได้อย่างเสรี จากนั้นเป็นต้นมา Freddie กับ Fannie สามารถกู้ยืมเงินโดยการออกพันธบัตรได้อย่างไม่มีขอบเขตจำกัด ทำให้ทั้ง Fannie และ Freddie สามารถเพิ่มการปล่อยสินเชื่อหนึ่งเท่าตัว ในทศวรรษ 90 นอกจากนั้น การปล่อยสินเชื่อ ขยายจากการปล่อยสินเชื่อให้กับผู้ที่มีรายได้น้อย ไปสู่การปล่อยสินเชื่อ ให้กับอสังหาริมทรัพย์ทุกๆ ระดับ

ปัจจุบันสินเชื่อภาคอสังหาริมทรัพย์มีความสำคัญอย่างยิ่งกับเศรษฐกิจสหรัฐ โดยประเมินว่ามูลค่าสินเชื่ออสังหาริมทรัพย์ของสหรัฐปัจจุบัน สูงถึง 12 ล้านล้านดอลลาร์ หรือเกือบเท่ากับจีดีพีของสหรัฐ (ในประเทศไทยนั้น การปล่อยกู้ภาคอสังหาริมทรัพย์ของประชาชนน่าจะมีสัดส่วนเพียง 10% ของจีดีพี) ในจำนวน 12 ล้านล้านดอลลาร์นี้ Fannie กับ Freddie มีส่วนแบ่งตลาดเกือบ 50% กล่าวคือ Fannie ปล่อยกู้และค้ำประกันสินเชื่ออสังหาริมทรัพย์เท่ากับ 3 ล้านล้านดอลลาร์ ในขณะที่ Freddie ปล่อยกู้และค้ำประกันสินเชื่ออสังหาริมทรัพย์เท่ากับ 2.2 ล้านล้านดอลลาร์ ในขณะที่สถาบันการเงินอื่นๆ มีส่วนแบ่งตลาดรวมกันเท่ากับ 6 ล้านล้านดอลลาร์

ปัญหาของ Fannie กับ Freddie คือ ราคาบ้านโดยรวมปรับตัวลงอย่างต่อเนื่อง หลังจากฟองสบู่จากการเก็งกำไรในตลาดอสังหาริมทรัพย์ ล่มสลายลง ตั้งแต่กลางปีที่แล้วเป็นต้นมา ทั้งนี้ ราคาบ้านในเมืองใหญ่ 20 แห่งของสหรัฐได้ปรับลดลงไปแล้วประมาณ 15% ราคาบ้านที่ปรับลดลงดังกล่าว ทำให้หนี้เสียของ Fannie และ Freddie เพิ่มขึ้น และเมื่อราคาบ้านลดลง ก็ส่งผลกระทบต่อการประเมินมูลค่าของสินทรัพย์ของ Fannie และ Freddie อย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะเมื่อนักลงทุนเริ่มเป็นห่วงว่าราคาบ้านในสหรัฐยังจะสามารถปรับลดลงไปได้อีก โดยนักวิเคราะห์ประเมินว่า ราคาบ้านอาจลดลงได้อีก 10-15%

การที่ Fannie และ Freddie เป็นองค์กรที่นักลงทุนเชื่อว่า ได้รับการคุ้มครองโดยรัฐ (แม้ว่าจะไม่ได้มีการระบุเอาไว้เป็นลายลักษณ์อักษรว่า รัฐบาลสหรัฐค้ำประกัน) และผลจากแรงผลักดันจากนักการเมืองให้ Fannie และ Freddie ปล่อยกู้ให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ ทำให้องค์กรทั้งสองมีทุนน้อยมาก ในกรณีของ Freddie นั้น ณ สิ้นเดือนมีนาคมปีนี้ มีทุนเพียง 16,000 ล้านดอลลาร์ ในขณะที่มีหนี้สินมากถึง 787,000 ล้านดอลลาร์ และมีสินทรัพย์เท่ากับ 803,000 ล้านดอลลาร์ นอกจากนั้น Freddie ยังได้ค้ำประกันสินเชื่อที่ถูกบันทึกไว้นอกงบดุล (off-balance sheet) อีก 1.8 ล้านล้านดอลลาร์ ซึ่ง Freddie ตั้งกองทุนสำรองเอาไว้สำหรับการนี้เพียง 14,000 ล้านดอลลาร์ สรุปคือ Freddie มีหนี้สินต่อทุนเกือบ 100 เท่า แปลว่าหากราคาสินทรัพย์เสื่อมลงหรือหนี้สินเพิ่มขึ้น (เพราะสินเชื่อที่ได้ไปค้ำประกันเอาไว้กลายเป็นหนี้เสีย) เพียง 2% ทุนที่มีอยู่ก็จะติดลบทันที ในขณะที่ราคาบ้านในสหรัฐลดลงไปแล้ว 15% ดังนั้น หากนำเอามาตรการการประเมินมูลค่าอย่างเป็นจริง (fair value accounting) Freddie จะมีหนี้สินมากกว่าทรัพย์สินเท่ากับ 5,000 ล้านดอลลาร์

ในกรณีของ Fannie คล้ายคลึงกับ Freddie อย่างมาก คือ มีทุน 39,000 ล้านดอลลาร์ เมื่อเทียบกับสินทรัพย์เท่ากับ 843,000 ล้านดอลลาร์ และหนี้สิน 804,000 ล้านดอลลาร์ พร้อมกับการค้ำประกันสินเชื่ออีก 2.2 ล้านล้านดอลลาร์ แปลว่าหากราคาสินทรัพย์ลดลง หรือหนี้สินเพิ่มขึ้นเพียง 2% ทุนก็จะติดลบทันที เมื่อสถานการณ์เป็นเช่นนี้ นักลงทุนจึงไม่เชื่อถือคำยืนยันของผู้บริหารทั้งสององค์กร ที่ออกมายืนยันว่า มีสภาพคล่องเหลือเฟือ และมีทุนเกินกว่าเกณฑ์

ตรงกันข้ามรัฐมนตรีคลังสหรัฐนาย Hank Paulson ต้องออกมาประกาศตอนเย็นวันอาทิตย์ที่ 13 กรกฎาคม ว่า ได้หารือร่วมกับธนาคารกลางและรัฐสภาสหรัฐ โดยได้อนุมัติให้ธนาคารกลางและกระทรวงการคลังปล่อยกู้ให้กับ Fannie และ Freddie ไม่จำกัดจำนวน และให้กระทรวงการคลังเพิ่มทุนให้กับ Fannie และ Freddie อย่างไม่จำกัดเช่นกัน การประกาศอย่างเร่งด่วน เพราะ Freddie จะต้องออกพันธบัตรเพื่อกู้เงินระยะสั้น 3,000 ล้านดอลลาร์ ในวันจันทร์ 14 กรกฎาคม จึงต้องสร้างความมั่นใจในสถานะของ Freddie เพราะหากการขายพันธบัตรประสบความล้มเหลวระบบสินเชื่อของสหรัฐ ก็คงจะต้องล่มสลายลงไปด้วย

รัฐมนตรีคลังสหรัฐให้คำมั่นสัญญาว่า จะเร่งออกกฎหมายให้อำนาจคลังเข้าไปเพิ่มทุน Fannie และ Freddie พร้อมกับการปฏิรูปการควบคุมดูแล Fannie และ Freddie ให้รัดกุมยิ่งขึ้น ทั้งนี้ โดยสัญญาว่าจะไม่ให้เป็นภาระกับผู้เสียภาษี และจะทำให้ระบบสินเชื่ออสังหาริมทรัพย์สามารถเดินต่อไปได้อย่างปกติ ซึ่งผมเชื่อว่าสัญญาดังกล่าวของรัฐมนตรีคลังสหรัฐ ทำไม่ได้ เพราะหาก Fannie และ Freddie เสียหายทุนติดลบ ก็จะไม่มีนักลงทุนเอกชนมาเพิ่มทุนกลายเป็นภาระของรัฐบาล (ภาษีประชาชน) ต้องเพิ่มทุนให้หรืออาจบังคับให้ธนาคารกลางพิมพ์เงินออกมาให้ ซึ่งจะเป็นการทำให้เงินเฟ้อสหรัฐเพิ่มขึ้น และเงินดอลลาร์อ่อนค่าลง (ซึ่งได้เกิดขึ้นแล้วเพราะนักลงทุนไม่ไว้ใจว่า ธนาคารกลางจะถูกเกณฑ์ให้มาช่วยเหลือ Fannie กับ Freddie มากน้อยเพียงใด)

ที่สำคัญ คือ หากไม่เพิ่มทุนให้กับ Fannie และ Freddie หรือเพิ่มทุนอย่างจำกัดที่สุด ก็จะทำให้การปล่อยสินเชื่อชะงักงันทั้งระบบ เพราะตั้งแต่ฟองสบู่อสังหาริมทรัพย์ของสหรัฐแตกสลาย สถาบันการเงินอื่นๆ มีปัญหามาก และไม่ยอมปล่อยกู้ เหลือแต่ Fannie และ Freddie ที่ปล่อยกู้เพิ่มขึ้นมาโดยตลอด ตามแรงกดดันของนักการเมืองสหรัฐ หาก Fannie และ Freddie ต้องยุติบทบาทดังกล่าว ก็มีความเสี่ยงสูงยิ่งว่าสหรัฐจะเผชิญกับการชะงักงันของสินเชื่อ (credit crunch) ซึ่งจะซ้ำเติมภาคอสังหาริมทรัพย์ และสถานะที่อ่อนแอของสถาบันการเงิน

ตลอดจนส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมอย่างยืดเยื้อ ซึ่งเป็นผลให้หุ้นทั่วโลกปรับตัวลดลงอย่างต่อเนื่อง เพื่อรับความเสี่ยงว่าเศรษฐกิจสหรัฐ และเศรษฐกิจโลกอาจชะลอตัวลงกว่าที่ได้คาดการณ์เอาไว้ก่อนหน้าครับ