คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ  โดย สมบูรณ์ ศิริประชัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์  มติชนรายวัน  วันที่ 16 กรกฎาคม พ.ศ. 2551 ปีที่ 31 ฉบับที่ 11085

กล่าวนำ

เมื่อหลายปีก่อนหน้านี้ มีการโต้แย้งทางวิชาการที่เผ็ดร้อนระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐ นักอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ประชาชนในท้องถิ่น และนักวิชาการที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับโครงการพัฒนาพลังงานและนโยบายสิ่งแวดล้อม

ก่อนหน้านี้ การวิพากษ์วิจารณ์เรื่องนี้มีไม่ค่อยมากนัก เพราะเสียงของชาวบ้านในท้องถิ่นนั้น มิได้ดังไปถึงศูนย์กลางของอำนาจ โดยเฉพาะภายใต้ระบบการปกครองแบบเผด็จการ

แต่เมื่อมีรัฐธรรมนูญใหม่ฉบับปี 2540 และ 2550 เสียงของชาวบ้าน โดยเฉพาะชาวบ้านที่ยากจนข้นแค้นได้เริ่มดังขึ้นและดังขึ้น

ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นมานานแล้ว ในหลายท้องถิ่นของไทยดูเหมือนจะพัฒนาไปสู่จุดที่รัฐไม่อาจควบคุมได้เต็มที่ ทั้งนี้ก็เพราะรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 ที่ใช้อยู่ในขณะนี้ มีลักษณะที่ก้าวหน้ากว่าสถาบันทางสังคมที่มีอยู่

ดังนั้น ความขัดแย้งที่ดำรงอยู่ในขณะนี้มีมูลเหตุมาจากความขัดแย้งของการใช้ทรัพยากรที่ใช้แล้วหมดไป กับการจัดการทุนตามทรัพยากรธรรมชาติ (Natural Capital Stock) โดยเฉพาะเมื่อเศรษฐกิจไทย ได้ถูกผนวกเป็นส่วนหนึ่งของโลกาภิวัตน์

แต่ในอีกด้านหนึ่ง รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้วางรากฐานกติกาใหม่ที่จะปกป้องสิทธิของชุมชนท้องถิ่น ในด้านทรัพยากรธรรมชาติไว้อย่างค่อนข้างดีพอสมควร

แต่อีกด้านหนึ่ง รัฐไทยกลับไม่สามารถปรับตัวเองให้สอดคล้องกับกติกาหรือกฎใหม่

ดังนั้น ความขัดแย้งนี้จึงมักแก้ไขได้ไม่ง่ายนัก

ความมั่นคงของพลังงานได้มีการหยิบยกและกลายเป็นฉนวนแห่งความขัดแย้งระหว่างชาวบ้านในท้องถิ่น และเจ้าหน้าที่รัฐเสมอมา โดยที่มีภาคเอกชนมีส่วนร่วมในความขัดแย้งนี้ ความมั่นคงทางพลังงานมักได้รับการกล่าวถึง และหยิบนำมาใช้เพื่อเพิ่มฐานทางอุตสาหกรรม และผลิตภาพในภาคนี้ ความจริงก็คือ เมื่อเกิดวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งใด ความมั่นคงของพลังงานก็ถูกกล่าวถึงอยู่เสมอ

สิ่งที่สำคัญในกรณีของไทยก็คือ การบริโภคพลังงานของไทยเพิ่มขึ้นอย่างน่าตกใจตั้งแต่การพัฒนาเศรษฐกิจแบบสมัยใหม่เริ่มต้น เมื่อปลายทศวรรษ 1940 การจ่ายเงินประมาณ 8,000 ล้านบาทต่อปี ในการนำเข้าพลังงานน้ำมันและผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียม

แต่ในปี 2550 มูลค่าการนำเข้าพลังงานเพิ่มเป็น 715,800 ล้านบาท นับว่ามากมายมหาศาล เมื่อเทียบกับเศรษฐกิจของไทย แม้ว่าในอ่าวไทยและบางส่วนของบนบกจะพบก๊าซธรรมชาติแล้วก็ตาม แต่ในอีกไม่นานนัก ก๊าซธรรมชาติก็จะหมดไป ความจริงก็คือในขณะนี้ เศรษฐกิจไทยยังขึ้นกับการนำเข้าก๊าซจำนวนมากจากประเทศพม่า

ก่อนที่เศรษฐกิจไทยจะพบกับวิกฤตการณ์การเงินในเดือนกรกฎาคม 2540 เศรษฐกิจที่เจริญเติบโตอย่างรวดเร็ว ได้สร้างแรงกดดันให้นักวางแผนในด้านพลังงานที่ต้องคำนึงถึงปริมาณ และความมั่นคงของพลังงานโรงไฟฟ้าใหม่ เป็นข้อเสนอที่มุ่งหวังจะใช้เป็นทางเลือกของยุทธศาสตร์ ในการเปลี่ยนจากการพึ่งพลังงานน้ำมันเป็นถ่านหิน ซึ่งเป็นที่ทราบกันอย่างดีว่า มีราคาถูกกว่าและมีเสถียรภาพในแง่ของราคาและปริมาณ

อย่างไรก็ตาม จุดอ่อนของเรื่องนี้คือ ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงที่สกปรก เมื่อเทียบกับก๊าซธรรมชาติหรือน้ำมันเตา

กรณีการลุกฮือของชาวบ้าน

ที่บ้านหินกรูดในประจวบคีรีขันธ์

คำถามง่ายๆ เกิดขึ้นว่าเพราะเหตุใดการรวมตัวของชาวบ้านในท้องถิ่นนั้นมีความเข้มแข็ง และเหนียวแน่นมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งเป็นปรากฏการณ์ที่ตรงกันข้ามกับลักษณะทั่วไปของชาวบ้านในหมู่บ้านต่างๆ ของไทย ซึ่งมักมีลักษณะกระจัดกระจายและไร้ปึกแผ่น

แต่กรณีบ้านหินกรูด จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ พื้นที่บริเวณนี้อาจจะตกเป็นเหยื่อของสารปนเปื้อนของกำมะถัน ที่จะเกิดจากการเผาไหม้ ของโรงไฟฟ้าที่ใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิง อย่างที่ทราบกันดีว่า สารกำมะถันที่กระจายออกไป ในบรรยากาศของการเผาไหม้ถ่านหินนี้ จะเป็นตัวการสำคัญของการเกิดฝนกรด ซึ่งปรากฏการณ์ที่ชัดเจนก็คือ กรณีโรงงานไฟฟ้าในสหรัฐอเมริกาและส่วนอื่นๆ ของโลกเพราะมีโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ยังใช้ถ่านหิน หรือน้ำมันเป็นเชื้อเพลิงในการเผาไหม้

ในกรณีของไทย แนวความคิดของการริเริ่มสร้างโรงงานไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงที่บ้านหินกรูดนั้น เป็นการเสนอในช่วงที่เศรษฐกิจไทยยังอยู่ในภาวะที่เจริญรุ่งเรือง ณ เวลานั้น อุปสงค์ของการใช้กระแสไฟฟ้า พุ่งขึ้นสูงอย่างต่อเนื่อง และอาจก่อปัญหาความมั่นคงของพลังงาน หากอุปทานของกระแสไฟฟ้ามีไม่เพียงพอกับอุปสงค์ของกระแสไฟฟ้า

อย่างไรก็ตาม มีคำถาม 2 ข้อที่จะตอบก่อนหน้านั้นคือ

ข้อแรก ทำไมนักวางแผนพลังงานของไทยจึงเสนอให้เลือกใช้พลังงานถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงในการผลิตกระแสไฟฟ้า

และข้อที่สอง ทำไมจึงต้องเลือกพื้นที่ในเขตบ้านหินกรูด จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ในความเป็นจริง การสร้างโรงไฟฟ้าที่ใช้ถ่านหิน โดยให้มีการลดมลพิษของกำมะถัน สามารถทำได้บ้างโดยการสร้างปล่องไฟให้มีความสูงมาก แต่ต้นทุนของการทำให้ค่ากำมะถันจากการเผาไหม้ถ่านหินนั้นจะมีค่าจำนวนมหาศาล

ชาวบ้านหวาดระแวงเกิดเหตุหรือไม่

กับผลกระทบภายนอกที่อาจจะเกิดขึ้น?

ในประเทศที่พัฒนาแล้ว กฎหมายเกี่ยวกับอากาศที่บริสุทธิ์มีการกำกับอย่างเข้มงวด โดยเฉพาะค่าการแพร่กระจาย ของสารกำมะถัน แต่ในประเทศกำลังพัฒนา ปัญหาเหล่านี้ยังมีระดับการควบคุมกำกับที่ไม่มากนัก อีกทั้งต้นทุนในการทำให้อากาศมีความบริสุทธิ์ก็มีมูลค่าสูงมาก

ปัญหาของเรื่องนี้อยู่ที่ว่าชาวบ้านจะยินยอมให้บริษัทผลิตกระแสไฟฟ้า สามารถผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหิน เป็นเชื้อเพลิงที่สามารถก่อให้เกิดสารกำมะถันได้หรือไม่

หากสร้างโรงงานไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินจริง แนวทางแก้ไขที่มีการกล่าวถึงมากที่สุดคือการเก็บภาษีจากการก่อมลพิษนั้นๆ

ในกรณีของบ้านหินกรูด ถ้าผู้ผลิตเป็นภาคเอกชนที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลในการสร้างโรงงานไฟฟ้า ถ้าหากมีการก่อสร้างจริงเกิดขึ้น ผลกระทบของการปล่อยสารกำมะถันอาจมีผลกระทบต่อการเพาะปลูกของชาวนาชาวไร่ได้ ดังรูปที่ 1 ซึ่งมีทางเป็นไปได้ว่าพืชผลของชาวนาชาวไร่อาจลดลงต่อไร่

ในรูปที่ 1 (ข) แสดงให้เห็นว่า ค่าต้นทุนส่วนเพิ่มของเอกชนของการผลิตสินค้าเกษตรที่จุด E และ E+1 กิโลวัตต์ต่อชั่วโมง ของการผลิตกระแสไฟฟ้า ในขณะที่พื้นที่แรเงาข้างล่างนั้นเป็นการแสดงเส้นต้นทุนส่วนเพิ่มที่ E

เห็นได้ชัดเจนว่า ต้นทุนแปรผันรวมของการผลิตพืชผลจำนวน 1 กิโลกรัม เมื่อมีการผลิตกระแสไฟฟ้าจำนวนหนึ่งกิโลวัตต์ต่อชั่วโมง ที่สามารถผลิตได้ ต้นทุนส่วนเพิ่มของพื้นที่ระหว่าง MC(E+1) กับ MC(E)

สะท้อนว่าเป็นการเพิ่มขึ้นของต้นทุนแปรผันรวมที่เกิดขึ้นในจำนวนเท่ากับการเพิ่มขึ้นของการผลิตกระแสไฟฟ้า ต้นทุนส่วนเพิ่มนี้คือต้นทุนผลกระทบภายนอก (Social costs) ของการผลิตกระแสไฟฟ้านั่นเอง

คำถามหลักคือ

ใครควรจะเป็นผู้รับผิดชอบต้นทุนส่วนเพิ่มที่เป็นผลกระทบภายนอกเหล่านี้?

ใครควรจะรับผิดชอบต้นทุนผลกระทบภายนอกนี้?

โดยทั่วไป ภาษีที่เก็บจากผู้สร้างความเสียหาย (Pigouvian tax) สามารถนำมาใช้ในกรณีนี้ เพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบภายนอกได้บางส่วน ในแต่ละสังคมที่ต้องการผลิตกระแสไฟฟ้านั้น ผลกระทบภายนอกอาจจะเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

ถ้าความต้องการใช้พลังงานในประเทศไทยสูงขึ้นเรื่อยๆ อย่างก้าวกระโดด แต่การผลิตกระแสไฟฟ้านั้น อาจจะสร้างผลกระทบภายนอกต่อชุมชนท้องถิ่นในชนบทและพื้นที่รอบๆ ข้าง ถ้าเราพิจารณาเรื่องนี้อย่างจริงจัง และคำนึงถึงความยุติธรรมของท้องถิ่น (Local justice) การเก็บภาษีมลพิษหรือผลกระทบภายนอกสามารถนำมาใช้ได้ในกรณีนี้ ถ้าการจัดเก็บภาษีชนิดนี้จะไม่สร้างแรงจูงใจสำหรับเจ้าของโรงไฟฟ้า ในการลดการปล่อยสารกำมะถัน จากการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยถ่านหิน

เราจึงไม่แปลกใจที่จะคาดเดาได้ว่า ชาวบ้านหินกรูดมีความกระตือรือร้นในการต่อต้านการสร้างโรงไฟฟ้าที่บ้านหินกรูด

แต่ประเด็นนี้มีความซับซ้อนค่อนข้างมาก และถ้าหากการเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมหรือมลพิษนี้มีประสิทธิภาพ ผลกระทบภายนอกในแง่ลบควรจะลดลงอย่างมาก

อย่างไรก็ตาม ภาษีนี้จะมีส่วนให้มีการลดความต้องการให้ผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ การผลิตกระแสไฟฟ้าน่าจะลดลง ถ้ามีการเก็บภาษีผลกระทบภายนอกตามรูปที่ 2

เราจะหลีกเลี่ยงความรุนแรง

จากการแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติได้อย่างไร?

อย่างที่กล่าวไว้แล้ว เป็นไปได้ยากที่จะแก้ไขปัญหาความขัดแย้งที่เกี่ยวข้องกับกลุ่มผลประโยชน์ คำถามที่เป็นหลักก็คือ ถ้ามีการเลือกใช้ถ่านหินในการผลิตกระแสไฟฟ้าในขณะที่เทคโนโลยีและแหล่งพลังงานที่สะอาดมีอยู่ในประเทศ เราควรเลือกใช้เทคโนโลยีและพลังงานที่สะอาดกว่าหรือไม่ การแก้ไขความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในขณะนี้ ด้านหนึ่งคือการจัดเก็บภาษีที่มีต่อผู้ก่อมลพิษ แต่วิธีการนี้ปัญหามิได้รับการแก้ไขทั้งหมด

วิธีอื่นที่น่าจะมีการนำมาใช้มากกว่าคือการเลือกใช้เทคโนโลยีที่ดีและสะอาด เพราะจะเป็นผลดีต่อสังคมโดยส่วนรวม แม้ว่าราคาที่สังคมต้องจ่ายอาจจะมีค่าสูงกว่าเทคโนโลยีที่ล้าหลังกว่า โดยเฉพาะก๊าซธรรมชาติ ซึ่งเป็นแหล่งพลังงานสะอาดของไทย ทางออกสำหรับเรื่องนี้ควรจะมีลักษณะที่บูรณาการในแง่ที่ว่า สังคมชุมชนของชาวบ้านควรจะได้รับผลประโยชน์จากโครงการสร้างโรงไฟฟ้าแทนที่ทำให้ผลผลิตทางการเกษตรลดลง

ในกรณีนี้เป็นกรณีของสิ่งแวดล้อมกับพลังงานของไทย แต่สิ่งที่กำลังเกิดความขัดแย้งคือที่ชุมชนบ้านแม่รำพึง จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ นั่นคือการสร้างโรงงานถลุงเหล็กแห่งที่สองของบริษัทเอกชนที่จะสร้างนั้นพลังงานที่สำคัญก็คือ การใช้ถ่านหินเป็นพลังงานหลัก ซึ่งเชื่อกันว่าน่าจะก่อมลพิษจำนวนมาก ปัญหาเกิดในลักษณะเดียวกัน แต่ความซับซ้อนของปัญหาอาจไม่เหมือนกัน เพราะเป็นการต่อสู้ของชาวบ้านกับบริษัทเอกชน ความขัดแย้งนี้อยู่ที่ว่า จะมีทางชดเชยความเสียหายแก่ชาวบ้านอย่างไร อย่างเป็นธรรมหรือไม่ ถ้าหากชาวบ้านแม่รำพึงยืนยันอย่างเข้มแข็งว่า ไม่ต้องการโรงถลุงเหล็กจริงๆ ไม่ว่าจะมีการจ่ายเงินชดเชยสูงมากเพียงใด

ทางออกเรื่องนี้ก็คือต้องย้ายโรงงานไปที่อื่นที่เหมาะสมกว่า เพราะในหลักเศรษฐศาสตร์นั้น เราควรคำนึงจุดที่ทำให้คนอื่นดีขึ้น โดยไม่ทำให้อย่างน้อยหนึ่งคนเสียหาย เรื่องจะเป็นอย่างไรคงต้องติดตามอย่างใกล้ชิดต่อไป

หน้า 6