คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ  โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์  มติชนรายวัน  วันที่ 09 มกราคม พ.ศ. 2551 ปีที่ 31 ฉบับที่ 10896

โลกาภิวัตน์เป็นการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็ว ด้านหนึ่งจึงเป็นแรงกดดันที่ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจท้องถิ่น และเศรษฐกิจภายในของประเทศทั่วโลก และในอีกด้านหนึ่ง ทำให้เราเห็นภาพรวมของการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างที่ชัดเจนยิ่งกว่ายุคก่อนหน้านี้

การแข่งขันที่มาพร้อมกับโลกาภิวัตน์มักให้โอกาสเฉพาะแก่ผู้ที่แข็งแรงและปรับตัวได้ดี ประเทศยากจนโดยทั่วไปแล้วไม่สามารถเติบโตได้เท่าทันประเทศร่ำรวย ยกเว้นเพียงจีน อินเดีย บราซิล รัสเซีย และอีกไม่กี่ประเทศเท่านั้นที่ทำหน้าที่ช่วยลดช่องว่างทางรายได้ของโลกในปัจจุบัน

ส่วนประเทศไทยซึ่งเคยเข้าสู่ยุคทองกลับเติบโตได้ในเกณฑ์ปานกลางและมีอัตราการขยายตัวรั้งท้ายประเทศอื่นๆ ในภูมิภาค แรงดึงหลักอย่างการส่งออกแม้จะยังขยายตัวดีเมื่อเทียบกับอุปสงค์ประเภทอื่นและมีมูลค่าสูงกว่าการนำเข้า ส่วนแบ่งในตลาดโลกกลับลดลง ต้องสูญเสียตลาดให้ประเทศคู่แข่งอันเป็นแนวโน้มที่น่าเป็นห่วงมาก

การสูญเสียความสามารถในการแข่งขันในตลาดส่งออกเกิดขึ้นพร้อมๆ กับปัญหาคุณภาพของกำลังแรงงานที่อ่อนด้อยลง เมื่อเทียบกับโลกที่พัฒนาไป (Incompetent workforce) และเกิดขึ้นพร้อมกับความไม่ราบรื่นของระบอบประชาธิปไตย ไม่ว่าจะอยู่ในรูปของการขาดความเชื่อมั่นในกระบวนการทางรัฐสภา การรัฐประหาร ความไร้เสถียรภาพของรัฐบาล คุณภาพของผู้บริหารประเทศและการคอร์รัปชั่นของนักการเมือง การเลือกตั้งไม่สามารถสร้างความราบรื่นทางการเมือง รวมทั้งความสมานฉันท์ได้ การเลือกตั้งกำลังเป็นเพียงเครื่องช่วยตัดสินใจว่า นักการเมืองฝ่ายใด จะเป็นผู้ควบคุมกลไกรัฐ ในการเลือกตั้งครั้งต่อไป และจะนำไปสู่การรัฐประหารเป็นวงจรอุบาทว์หรือไม่

นี่คือความล้มเหลวทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง

ประเทศที่เผชิญวิกฤตเศรษฐกิจในห้วงเวลาใกล้เคียงกันส่วนใหญ่ยังสามารถรักษาการเติบโตได้ค่อนข้างดี บางประเทศสามารถฟื้นตัวได้อย่างน่าพึงพอใจโดยเฉพาะอย่างยิ่งบราซิลและรัสเซีย ซึ่งทั้งสองประเทศ ต่างก็เปลี่ยนผ่านจากระบอบเผด็จการมาสู่การเริ่มต้นของประชาธิปไตยในเวลาไม่นานนัก

วิกฤตเศรษฐกิจของเอเชียระบาดเข้าบราซิลเมื่อต้นปี 2542 นำไปสู่การลอยตัวค่าเงินรีล บราซิลอยู่ในภาวะลำบากเป็นเวลาหลายปี และต้องอาศัยเงินช่วยเหลือของกองทุนการเงินระหว่างประเทศอีกในปี 2544 และ 2545 จากนั้นไม่นานภาวะเศรษฐกิจเริ่มฟื้นตัวเป็นลำดับ ในขณะที่การเมืองในระบอบประชาธิปไตยก็เป็นไปอย่างราบรื่น และก้าวไปข้างหน้าด้วย

รัสเซียประสบวิกฤตการณ์ทางการเงินเช่นกันในปี 2541 และอาจนับเป็นวิกฤตที่สร้างโอกาสให้ในเวลาต่อมา ภายหลังจากนั้น การบริหารเศรษฐกิจได้รับการปรับปรุงอย่างจริงจัง การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมีความรับผิดชอบมากขึ้นกว่าในอดีตมาก และการปฏิรูปก็เป็นปัจจัยสำคัญนอกเหนือไปจากการมีแหล่งน้ำมันปิโตรเลียม ที่ได้ช่วยสร้างความสำเร็จทางเศรษฐกิจ เช่นเดียวกับในกรณีของบราซิล การเมืองมีความราบรื่นมั่นคง แต่ขาดประชาธิปไตย เพราะมีการจำกัดเสรีภาพของประชาชนอย่างเข้มข้น ซึ่งเรายังคงต้องรอดูต่อไปว่าความล้มเหลวของประชาธิปไตยในรัสเซีย จะนำไปสู่ความหยุดชะงักทางเศรษฐกิจในอนาคตหรือไม่

การเมืองกับเศรษฐกิจมีความสัมพันธ์กัน ความสำเร็จทางเศรษฐกิจช่วยให้การเมืองราบรื่น ทว่าไม่จำเป็นต้องเสริมสร้างความเป็นประชาธิปไตย ส่วนการเมืองที่มีเสถียรภาพจะเป็นปัจจัยบวก ต่อความเชื่อมั่นในทางเศรษฐกิจ  แต่ไม่จำเป็นต้องทำให้เศรษฐกิจแข่งขันได้ถ้าขาดการปฏิรูปเศรษฐกิจอย่างถูกทิศทาง

สำหรับคำถามที่ว่าทำไมประเทศไทยจึงล้มเหลวทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง ไม่เหมือนกับประเทศที่เคยประสบวิกฤตเศรษฐกิจ และกลับสามารถฟื้นตัวได้ในเวลาอันรวดเร็วอย่างบราซิล หรือแม้แต่รัสเซีย ซึ่งล้วนมีประชาธิปไตยเป็นของใหม่ และค่อนข้างแปลกปลอม เราอาจพิจารณาได้จากความล้าหลัง หรือความอ่อนด้อยในด้านต่างๆ อย่างน้อยสามด้าน ได้แก่ (ก) การปฏิรูปเศรษฐกิจ (ข) การปฏิรูปทางการเมือง และ (ค) การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม และการป้องกันปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชั่น

ปัญหาหลักเกี่ยวกับการปฏิรูปทั้งสามด้านมีดังนี้

(1) การขาดการปฏิรูปเศรษฐกิจ

เศรษฐกิจไทยเคยผ่านการปฏิรูปโดยเฉพาะอย่างยิ่งทางด้านการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรมในทศวรรษ 1980 จากนั้นก็มิได้มีการผลักดันการปฏิรูปอย่างต่อเนื่องมากเท่าที่ควร การว่างเว้นจากโครงการปฏิรูปใหม่ๆ ส่งผลให้ขาดการแก้ไขข้อบกพร่องอื่นๆ ในขณะที่ประเทศคู่แข่งรายใหม่มีการปฏิรูปที่จริงจังและกว้างขวางมากกว่า ซึ่งถ้ากล่าวเฉพาะด้านการค้าระหว่างประเทศ จะพบว่าในปัจจุบันนี้จีนและอินเดียที่เคยปกป้องการผลิตภายในอย่างเข้มงวด ก่อนทศวรรษ 1990 สามารถยอมรับการแข่งขันจากภายนอกและมีอัตราภาษีศุลกากรเฉลี่ยที่ต่ำได้มากกว่าไทยอย่างเห็นได้ชัด

ผู้นำทางการเมืองของไทยขาดความสนใจในนโยบายระยะยาวและมักเห็นว่านโยบายระยะสั้น น่าจะให้ผลเร็วและง่ายต่อการยอมรับของประชาชนอันเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน ประเทศไทยนั้นมีปัญหาหลักอยู่ที่ไม่สามารถรักษาความสามารถในการแข่งขันมิใช่มีการใช้จ่ายที่ต่ำเกินไป การกระตุ้นระยะสั้นแบบเคนส์เซียนย่อมล้มเหลวเพราะจะทำให้อัตราการออมลดลง และทำลายโอกาสในการยกระดับคุณภาพและประสิทธิภาพทางการผลิต

ความจริงแล้ว นโยบายระยะยาวที่ดีจะสร้างความเชื่อมั่นทางธุรกิจได้มาก ซึ่งจะช่วยให้รัฐบาลมีผลงาน เป็นที่ประจักษ์ในทางการเมืองได้ ในระยะเวลาที่ไม่นานเลย การดำเนินนโยบายปฏิรูปของรัฐบาลประธานาธิบดีลูลา ของบราซิล (Luiz Inacio Lula da Silva) และประธานาธิบดีปูติน ของรัสเซีย สร้างผลงานให้ผู้นำทั้งสองได้รับเสียงสนับสนุนอย่างล้นหลาม ภายในเวลาเพียง 2-3 ปี และเป็นตัวอย่างที่บอกถึงความจริงข้อนี้

(2) การขาดทีมเศรษฐกิจ

ความสำเร็จทางนโยบายอาจมาจากการบริหารการรับรู้ของประชาชนและความเข้มแข็งของทีมการตลาด ทว่าความสำเร็จดังกล่าวนั้นจะเป็นเพียงการโฆษณาชวนเชื่อในประเทศที่ประสบความสำเร็จ นอกจากผู้นำจะเห็นความจำเป็นของการปฏิรูปแล้วยังต่างต้องอาศัยทีมเศรษฐกิจเป็นสำคัญด้วย

ในประเทศไทย การบริหารเศรษฐกิจอาศัยนักเศรษฐศาสตร์น้อยเกินไป นอกจากนี้ยังต้องพึ่งกลไกราชการที่มีบุคลากร และศักยภาพจำกัด ยกเว้นผู้บริหารจะร่ำรวยหรือมีความเชื่อมโยงกับกลุ่มผู้มีผลประโยชน์ ที่จริงแล้วผู้มีความรู้ความสามารถนั้น มิได้มีอยู่น้อยแต่ที่ค่อนข้างขาดแคลนคือทีมทำงาน และวิธีการทำงานที่ต้องการการปฏิรูปอย่างแท้จริง รวมทั้งต้องได้รับความไว้วางใจจากผู้มีอำนาจด้วย เพราะทีมเศรษฐกิจจะต้องทำหน้าที่ออกแบบโครงการปฏิรูป ผลักดันและติดตามประเมินผลอยู่อย่างใกล้ชิด และที่สำคัญคือ การทำงานจะมีผลกระทบต่อกลุ่มผลประโยชน์ และมีการต่อต้านจากผู้ที่เกี่ยวข้องหรือเสียผลประโยชน์

เราจะสังเกตเห็นได้ว่าการขาดทีมเศรษฐกิจที่ตรงไปตรงมามีส่วนทำให้การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ เป็นเพียงการเร่งรัดให้แปลงการผูกขาดภาครัฐ เป็นการผูกขาดโดยเอกชนโดยที่ผู้บริหาร และนักการเมืองมีผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างมาก การแปรรูปรัฐวิสาหกิจกลายเป็นความล้มเหลว เมื่อได้รับการปฏิบัติทั้งในทางการเงินการคลัง และในแง่ของภาพลักษณ์ทางการเมือง ทั้งที่ในทางทฤษฎีและประสบการณ์ในประเทศพัฒนาแล้วสามารถเป็นประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวมได้

(3) ความสับสนของการปฏิรูปทางการเมือง

สำหรับผู้คนรุ่นแล้วรุ่นเล่า ประชาธิปไตยยังคงเป็นสิ่งใหม่อยู่เสมอ ต้องเป็นผลผลิตทั้งของวัฒนธรรมที่ถูกครอบงำ ด้วยอำนาจนิยม และความต้องการเปลี่ยนแปลงที่ประชาชนทั่วไปมีสิทธิมีเสียงและได้รับความเป็นธรรม สังคมไทยยังสับสนกับการหาจุดสมดุลระหว่างสองสิ่งนี้

การปฏิรูปทางการเมืองผ่านรัฐธรรมนูญ 2540 เป็นความพยายามแก้ไขปัญหาการมีรัฐบาลผสมพรรคเล็กพรรคน้อย ซึ่งมีส่วนทำให้รัฐบาลในอดีตมีความอ่อนแอ ต้องการพรรคการเมืองที่เข้มแข็งขึ้น จึงมีการใช้กติกาเลือกตั้งแบบผู้ได้คะแนนเสียงมากกว่าเป็นใหญ่ (Majoritarian or plurality electoral rule) ซึ่งเป็นวิธีการเลือกตั้งที่ล้าหลังและยิ่งเปิดโอกาสให้เกิดอำนาจนิยมได้ง่ายในสังคมประเทศด้อยพัฒนาทางการเมือง มีการกำหนดให้มีการเลือกตั้งย่อยเขตเดียวเบอร์เดียวและมีระบบบัญชีรายชื่อที่คะแนนเสียงพรรคที่ได้คะแนนต่ำกว่าร้อยละ 5 ของทั้งประเทศ (ในต่างประเทศที่ใช้ระบบบัญชีรายชื่อพรรคเล็กเหล่านี้จะยังได้ผู้แทนบ้าง) โดยที่ยังไม่สามารถควบคุมการใช้จ่ายในการเลือกตั้งอย่างเป็นผล

การได้รับเสียงข้างมากแบบเบ็ดเสร็จและการตัดสินใจที่รวมศูนย์อยู่ที่ผู้นำฝ่ายบริหารกลับสร้างแรงต่อต้านนอกรัฐสภา นำไปสู่ความไร้เสถียรภาพของรัฐบาลและความขัดแย้งในหมู่ประชาชนอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อน กรณีอดีตผู้นำต้องตัดสินใจยุบสภาที่ตนมีอำนาจล้นเหลือด้วยเหตุแห่งความขัดแย้งในปัญหาภาษีชินคอร์ป ที่เป็นเรื่องโดยตรงของกรมสรรพากรและกรณีความผิดของคณะกรรมการเลือกตั้งชุดเก่านับเป็นความล้มเหลวของรัฐธรรมนูญ 2540

แน่นอนว่าคนไทยยังไม่พร้อมที่จะใช้กติกาการเลือกตั้งที่อิงสูตรคณิตศาสตร์ที่ทันสมัย ทว่าภายหลังการรัฐประหาร คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้หันมาสนใจการเลือกตั้งผู้แทนแบบสัดส่วน (Proportional representation rule) ซึ่งสะท้อนเสียงของประชาชนที่มีความหลากหลายได้ดีกว่าและเป็นประชาธิปไตยมากกว่าเป็นทางออกที่อาจต้องเฝ้าดูต่อไปว่า สามารถสร้างความสมดุลระหว่างความเข้มแข็งในการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐบาล และการมีส่วนร่วมของประชาชนที่หลากหลายได้เพียงไร อย่างไรก็ตาม การเลือกตั้งแบบผู้ชนะเป็นใหญ่นั้น มีความโน้มเอียงที่จะนำไปสู่ระบบสองพรรคหรืออาจเป็นระบบที่เหลือเพียงพรรคเดียว (Duverger"s Law) จึงไม่เหมาะสมกับประทศไทยที่มีวัฒนธรรมค่อนไปทางอำนาจนิยมอยู่แล้ว

การเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2550 ก็ให้ผลที่ชัดเจนว่าประชาชนมีแนวโน้มที่จะเลือกพรรคเพียงสองพรรค ความนิยมที่ปรากฏเป็นคะแนนตามระบบสัดส่วนที่ทั้งพรรคพลังประชาชนและพรรคประชาธิปัตย์ได้รับใกล้เคียงกันคือประมาณ 14 ล้านเสียง (พรรคละ 40% ของคะแนนเสียงรวม) ในขณะที่พรรคเพื่อแผ่นดินและพรรคชาติไทยได้รับคะแนน 1.98 และ 1.55 ล้านเสียงตามลำดับเท่านั้น อย่างไรก็ตาม ในการเลือกตั้งครั้งนี้ จำนวนที่นั่งผู้แทนทั้งหมดให้รัฐบาลที่ไร้เสถียรภาพ ท่ามกลางความขัดแย้ง ระหว่างขั้วอำนาจเก่าและอำนาจใหม่ อันเป็นความขัดแย้งที่แท้จริง

(4) ความอ่อนแอในการปราบปรามการทุจริตและหลักนิติธรรม

หลักการแบ่งแยกอำนาจในระบอบประชาธิปไตยเป็นหลักที่สำคัญและแม้ว่าอำนาจฝ่ายตุลาการจะเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร ความถูกต้องในสังคมไทยยังขึ้นอยู่กับอำนาจและเงินตรา ความอ่อนแอในการปราบปรามการทุจริต และหลักนิติธรรมทั้งในภาครัฐและเอกชน ทำให้การเมืองและการประกอบธุรกิจ ขาดความโปร่งใส มีมาตรฐานต่ำ และไม่น่าเชื่อถือ นักธุรกิจที่มีความรู้ความสามารถมิอาจเทียบนักธุรกิจที่แสวงหาประโยชน์ จากโครงการของรัฐ หรือผู้ที่ให้สินบนแก่เจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐ ซึ่งอาจสูงถึงร้อยละ 20 และอาจเป็นส่วนสำคัญของการแสวงหาอำนาจทางการเมือง

วิกฤตทางศีลธรรมนี้จึงเป็นตัวการบ่อนทำลายความสามารถของภาคเอกชน ความเป็นธรรมและความสงบสุขในสังคม ตลอดจนความก้าวหน้าของระบอบการเมืองการปกครอง

การทุจริตในปัจจุบันนั้นก้าวหน้าไปกว่าสมรรถภาพของกาครัฐและกฎหมายที่มีอยู่มาก การแก้ไขปัญหาคอร์รัปชั่น มิได้เป็นไปอย่างจริงจังและต่อเนื่อง มีน้อยคดีที่ทางการสามารถเอาผิดกับผู้ทุจริต ที่มีอิทธิพลเส้นสายได้เป็นผลสำเร็จ ไม่หมดอายุความก็ไม่มีหลักฐานที่แน่นหนา คดีหมิ่นประมาทมีประสิทธิผลสูง และมีโทษทางอาญา ในขณะที่ประเทศขาดกฎหมายเกี่ยวกับการขัดขวางกระบวนการยุติธรรม การที่คุณวีระ สมความคิด โดยลำพังมีบทบาทโดดเด่นกว่าหน่วยงานของรัฐย่อมแสดงว่าความอ่อนแอดังกล่าวนี้ไม่อยู่ในภาวะที่สังคมจักยอมรับได้

ความเป็นรัฐบาลผสมในประเทศไทยมิได้เป็นปัจจัยหลักเท่ากับปัญหาคุณภาพและการขาดอุดมการณ์ของนักการเมือง การละเลยการปฏิรูปที่ถูกทิศทางทั้งทางด้านเศรษฐกิจ การเมืองและการรักษาความยุติธรรมคือคำตอบสำคัญว่า ทำไมประเทศไทยจึงล้าหลังในทางเศรษฐกิจและเต็มไปด้วยความขัดแย้งทางการเมืองที่ยากแก่การสมานฉันท์

หน้า 6