บทความ : ดร.สมชัย สัจจพงษ์  กรุงเทพธุรกิจ  วันพุธที่ 09 มกราคม พ.ศ. 2551

ตั้งแต่ประเทศไทยประสบปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจในปี 2540 จนถึงปัจจุบัน นโยบายการคลังของรัฐบาลได้ทำหน้าที่ และรับภาระหนักมากเหลือเกินในการฟื้นฟูและกระตุ้นเศรษฐกิจ รัฐบาลได้ใช้นโยบายการคลังแบบขาดดุล กระตุ้นเศรษฐกิจมาโดยตลอด 8 ปีงบประมาณ (2540-2547) โดยได้ทำงบประมาณสมดุลในปี 2548 และ 2549 และกลับมาจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลอีกในปี 2550 และ 2551

โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปีงบประมาณ 2545 รัฐบาลได้ใช้การขาดดุลการคลังที่มีขนาดมากที่สุดในประวัติศาสตร์ชาติไทย เพื่อแลกหมัดกับการกระตุ้นว่าวเศรษฐกิจไทยให้ติดลมบน หากท่านผู้อ่านจำได้ งบประมาณปี 2545 ได้ตั้งไว้ให้ขาดดุลสูงถึง 200,000 ล้านบาท เมื่อสิ้นปีงบประมาณ (กันยายน 2545) ผลที่เป็นที่ประจักษ์ก็ได้พิสูจน์แล้วว่า การแลกหมัดดังกล่าวประสบผลสำเร็จในระดับที่น่าพอใจ

โดยเครื่องยนต์เอกชนที่เคยขับเคลื่อนเศรษฐกิจได้กลับมาทำงานในระดับที่สามารถทำให้เศรษฐกิจไทยโดยรวม ขยายตัวสูงกว่าที่คาดไว้มาก เศรษฐกิจไทยได้ขยายตัวเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 3.9 ในไตรมาสที่ 1 ของปี 2545 เพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 5.1 ในไตรมาสที่ 2 และเพิ่มขึ้นอีกเป็นร้อยละ 5.8 ในไตรมาสที่ 3 ของปี 2545 นี้

การฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทยเช่นนี้เป็นการฟื้นตัวที่มีพลังขับเคลื่อนจากภาคเอกชนทั้งในส่วนของการบริโภค การลงทุน และการส่งออก แสดงว่าภาคเอกชนเริ่มฟื้นตัวขึ้นมากแล้ว เมื่อเทียบกับช่วงวิกฤติระหว่างปี 2540-2544 นอกจากนี้ จากทิศทางของการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจและการเงิน การคลังในช่วงต่อไปก็ทำให้คาดเดาได้ว่า ภาคเอกชนน่าจะมีความแข็งแกร่งเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และจะกลับมาทำหน้าที่หลักในการเป็นผู้นำในการชี้นำ และพัฒนาเศรษฐกิจต่อไป

เมื่อเป็นเช่นนี้นโยบายการคลังของรัฐบาลต้องค่อยๆ ลดบทบาทในการกระตุ้นเศรษฐกิจลง ในขณะที่ภาคเอกชนเริ่มฟื้นตัวขึ้นเป็นลำดับ การที่รัฐบาลจะลดบทบาทในการกระตุ้นเศรษฐกิจลงนั้น รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังต้องดำเนินการผ่านนโยบายการคลัง ที่มีการขาดดุลลดลงเรื่อยๆ จนสามารถทำงบประมาณสมดุล ซึ่งในปีงบประมาณที่รัฐบาลจะจัดทำงบประมาณสมดุลนั้น ก็จะเป็นปีที่ภาคเอกชนไทยฟื้นตัวและแข็งแกร่งเต็มที่แล้วเช่นกัน

อย่างไรก็ตาม ก็มีคำถามอีกว่าเมื่อรัฐบาลลดบทบาทในการกระตุ้นเศรษฐกิจลงผ่านการลดการขาดดุลการคลังลงเรื่อยๆ จนเข้าสู่สมดุลในที่สุด และปล่อยให้ภาคเอกชนเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจแต่เพียงลำพังนั้น รัฐบาลมีความมั่นใจขนาดไหนว่าภาคเอกชนจะไม่สะดุดขาตัวเอง หรือประสบกับอุบัติเหตุทางเศรษฐกิจ ที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ดังเช่นในอดีต

แต่อย่างไรก็ตาม เพื่อป้องกันการสะดุดขาตัวเองของภาคเอกชนในอนาคต นโยบายการคลังยังคงมีความจำเป็นอยู่ เพื่อช่วยประคับประคองเศรษฐกิจ และร่วมด้วยช่วยกันกับภาคเอกชนในการกระตุ้นและพัฒนาเศรษฐกิจ นโยบายการคลังที่ผมว่านี้จะไม่ใช่นโยบายการคลังของรัฐบาลแต่เพียงลำพังอีกแล้ว แต่จะเป็น "นโยบายการคลังภาคสาธารณะ"

เรามักจะลืมไปว่า รัฐบาลไม่ใช่สถาบันเดียวที่ทำธุรกรรม กิจกรรม หรือนโยบายการคลังในการกระตุ้น และประคับประคองเศรษฐกิจไทย ยังมีอีก 2 สถาบัน ที่ถือว่ามีหน้าที่และบทบาททางการคลัง เช่นเดียวกับรัฐบาลในการพัฒนา และกระตุ้นเศรษฐกิจ และทั้ง 2 สถาบันที่จะกล่าวต่อไปนี้ ได้มีการดำเนินนโยบายการคลังหรือธุรกรรมด้านการคลังมาโดยตลอด แต่ที่ผ่านมา มีบทบาทช่วยสนับสนุนรัฐบาลในการฟื้นฟูภาคเอกชนน้อยมาก หรือสามารถเพิ่มประสิทธิภาพมากกว่านี้ได้ สถาบันทั้ง 2 แห่งดังกล่าว ได้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ

ผมขอชี้แจงว่า รัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (กรุงเทพมหานคร องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล) และรัฐวิสาหกิจ รวมกันเป็นภาคสาธารณะ (public sector) และมีการดำเนินนโยบายการคลังภาคสาธารณะ ในอดีตรวมทั้งปัจจุบันคนส่วนใหญ่สนใจแต่นโยบายการคลังของรัฐบาล โดยไม่ใส่ใจหรือไม่นึกถึงความคงอยู่ของนโยบายการคลังภาคสาธารณะ ต่อไปนี้ เราต้องให้ความสำคัญกับนโยบายการคลังภาคสาธารณะที่เป็นองค์รวมมากขึ้น

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสถาบันที่อยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด รู้ความต้องการของคนในท้องถิ่นมากที่สุด มีการจัดเก็บรายได้และการทำงบประมาณรายจ่าย ซึ่งเป็นการดำเนินนโยบายการคลังของตนเอง แต่ที่ผ่านมา หากมองในด้านมหภาคพบว่าบทบาทในการกระตุ้นเศรษฐกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผ่านการดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลนั้น ถือว่าขาดประสิทธิภาพ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยรวม มีการเกินดุลงบประมาณมาโดยตลอด แม้กระทั่งในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจ (2540-2544) ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น น่าจะมีส่วนช่วยสนับสนุนรัฐบาล ในการกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านนโยบายการคลังภาคสาธารณะ แต่ก็ไม่เป็นเช่นนั้น

อย่างไรก็ตาม ท่านผู้อ่านอย่าเข้าใจผมผิดว่าผมสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สร้างหนี้โดยทำนโยบายการคลังแบบขาดดุล สิ่งที่ผมต้องการสื่อก็คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถที่จะมีบทบาทด้านการคลังในการพัฒนาท้องถิ่น และเศรษฐกิจของประเทศได้มากกว่าที่เป็นอยู่ หากมีการปฏิรูประบบการคลังท้องถิ่นอย่างขนานใหญ่ ซึ่งจะทำให้ระบบการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีความเป็นอิสระสูง ไม่ต้องพึ่งพิงเงินงบประมาณจากรัฐบาลเหมือนเช่นในปัจจุบันนี้

เมื่อกล่าวถึงรัฐวิสาหกิจกับบทบาททางการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ผมต้องขอชี้แจงว่า งบลงทุนของรัฐวิสาหกิจปีหนึ่งๆ ไม่ใช่น้อย หากมีการจัดการและใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพและได้ตามแผน ผมมั่นใจว่าจะสามารถสร้างงาน สร้างเงิน สร้างผลผลิตในประเทศได้เป็นอันมาก ซึ่งหากทำได้ก็จะไม่มีโครงการเจ็ดชั่วอายุคนเกิดขึ้นมาให้เราเห็นอีกในอนาคต นอกจากนี้ เพื่อให้รัฐวิสาหกิจไทยมีบทบาทที่มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นในการสนับสนุนการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หรือการให้ภาคเอกชนมามีบทบาทในการบริหารจัดการมากขึ้นจึงเป็นสิ่งที่จำเป็น

แต่ต้องเข้าใจตรงกันว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในที่นี้มิใช่มีแต่เพียงการกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์เท่านั้น การแปรรูปหรือเพิ่มประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจสามารถทำได้หลายวิธีนอกเหนือจากการกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ ได้แก่ การทำสัญญาจ้างเอกชนให้บริหารงาน การทำสัญญาให้เอกชนเช่าดำเนินการ การให้สัมปทานภาคเอกชน การร่วมลงทุนกับภาคเอกชน การให้เอกชนลงทุนดำเนินการแต่รัฐรับซื้อผลผลิต และการจำหน่ายจ่ายโอนหรือยุบเลิกกิจการ

การที่รัฐบาลจะเลือกวิธีใดในการแปรรูปก็ขึ้นอยู่กับประโยชน์สูงสุดที่ประเทศจะได้รับในแต่ละวิธี และสถานการณ์เศรษฐกิจในแต่ละขณะด้วย แต่ผมขอยืนยันว่าการแปรรูปไม่ใช่มีวิธีเดียว

ประเด็นของผมตรงนี้อยู่ที่ว่า เมื่อรัฐบาลจะลดบทบาททางการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจและลงจากหลังเสือในที่สุด เราจะต้องให้นโยบายการคลังภาคสาธารณะมิใช่นโยบายการคลังของรัฐบาลเท่านั้น มีบทบาทสนับสนุนการฟื้นตัวของเอกชนต่อไป เพื่อป้องกันการสะดุดขาตัวเองของภาคเอกชน

การที่จะให้นโยบายการคลังภาคสาธารณะมีบทบาทต่อไปในอนาคต และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจรับไม้ผลัดต่อจากนโยบายการคลังของรัฐบาลในการกระตุ้นเศรษฐกิจ และสนับสนุนการฟื้นตัวของภาคเอกชน รัฐบาลในช่วง 3-4 ปีข้างหน้า จะต้องมีภารกิจหนักในการเพิ่มประสิทธิภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจให้เต็มที่ เพื่อให้ทันกับการหยุดบทบาทในการเป็นผู้นำในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ของรัฐบาลผ่านนโยบายการคลังของรัฐบาล และใช้นโยบายการคลังภาคสาธารณะเข้ามามีบทบาทอย่างมีเอกภาพ ในการประคับประคองภาคเอกชนให้ฟื้นตัวต่อไปอย่างยั่งยืน