หน้าต่างความคิด : เกียรติอนันต์ ล้วนแก้ว  กรุงเทพธุรกิจ  วันศุกร์ที่ 15 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2551

การกลับมาของนโยบายประชานิยมทำให้เกิดคำถามตามมาว่า รัฐบาลจะเอาเงินที่ไหนมาใช้ในการตอบสนองนโยบายดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงนี้ที่ราคาน้ำมันไต่ขึ้นไปเรื่อยๆ ค่าเงินบาทแข็งตัว และเศรษฐกิจโลกยังลูกผีลูกคน ไม่รู้ว่าจะทรุดต่อ ทรงตัว หรือเชิดหัวกลับมาได้

ท่ามกลางปัจจัยลบเหล่านี้ สิ่งหนึ่งที่กระทรวงการคลังสามารถทำได้ เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้กับคนในประเทศ ประเทศคู่ค้า นักธุรกิจ และนักลงทุนต่างชาติ คือ จุดยืนที่ชัดเจนด้านวินัยทางการคลัง

มีงานวิจัยทางด้านเศรษฐศาสตร์การคลังในระดับประเทศ และการเปรียบเทียบระหว่างประเทศ ส่วนใหญ่ให้ข้อสรุปไปในทิศทางเดียวกันว่า การใช้จ่ายของรัฐบาลนั้นมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจทั้งในระยะสั้นและระยะยาว

ผลกระทบจะเป็นบวกหรือลบนั้นไม่ได้ขึ้นอยู่กับปริมาณเงินที่ใช้หรือระดับการขาดดุลเพียงอย่างเดียว ปัจจัยแวดล้อมอื่นๆ โดยเฉพาะสภาวะเศรษฐกิจ คุณภาพ และประสิทธิภาพของการใช้เงินก็มีส่วนด้วยเช่นกัน

เวลาพูดถึงวินัยทางการคลัง บางคนคิดว่าหมายถึงการที่รัฐบาลต้องรัดเข็มขัด ลดรายจ่ายไม่ให้งบประมาณขาดดุล ซึ่งก็ไม่ใช่ว่าจะผิดเสียทีเดียว เพียงแต่ว่า คำจำกัดความแบบนี้ค่อนข้างจะคับแคบเกินไป การจะประเมินว่ารัฐบาลไหนมีวินัยทางการคลังหรือเปล่า เราจะต้องเข้าใจถึงลักษณะของรายจ่ายประเภทต่างๆ ของรัฐบาล

โดยปกติแล้ว นักเศรษฐศาสตร์แบ่งรายจ่ายรัฐบาลออกเป็นสามกลุ่มด้วยกัน รายจ่ายกลุ่มแรก เป็นรายจ่ายเพื่อประโยชน์ในปัจจุบัน เช่น การซื้อปากกาดินสอมาให้ข้าราชการใช้เซ็นเอกสาร การจ่ายเงินเดือนข้าราชการตอบแทนการที่ข้าราชการให้บริการประชาชนในแต่ละเดือน รายจ่ายกลุ่มนี้ส่วนใหญ่เป็นการจ่ายเพื่อให้กลไกของรัฐที่มีอยู่สามารถทำงานต่อไปได้

รายจ่ายกลุ่มที่สองเป็นรายจ่ายด้านการลงทุน เช่น การสร้างถนนหนทาง ท่าเรือ สนามบิน และโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อการพัฒนาประเทศ การลงทุนเหล่านี้ให้ผลตอบแทนกลับมา ในรูปของการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว เมื่อเศรษฐกิจขยายตัว รายได้ของประชาชนและธุรกิจมีมากขึ้น รัฐก็สามารถจัดเก็บภาษีได้ขึ้นตามไปด้วย หากผลตอบแทนที่ได้จากโครงการลงทุนมีมากกว่าต้นทุนที่ลงไป ก็ถือว่ารายจ่ายด้านการลงทุนนั้นๆ คุ้มค่า

รายจ่ายประเภทที่สาม คือ การถ่ายโอนเงินโดยมิได้รับผลตอบแทนกลับคืนมา ซึ่งส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายด้านสังคม เช่น การให้เงินช่วยเหลือผู้สูงอายุ การให้เงินช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย เป็นต้น

หากมองในเชิงเศรษฐศาสตร์แล้ว รายจ่ายประเภทสุดท้ายนี้เป็นการโอนเงินจากผู้เสียภาษีไปให้กับคนอีกกลุ่มหนึ่ง นโยบายในเชิงเงินโอนเหล่านี้เป็นความพยายามของรัฐที่จะลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างคนกลุ่มต่างๆ และ/หรือบรรเทาผลกระทบจากเหตุการณ์ที่ไม่คาดฝัน

ด้วยเหตุนี้เอง การจะประเมินว่านโยบายที่เข้ากลุ่มรายจ่ายประเภทที่สามนี้ได้ผลมากน้อยแค่ไหนจึงเป็นเรื่องที่ซับซ้อน เพราะจะคิดแต่ตัวเงินเพียงอย่างเดียวไม่ได้ ผลตอบแทนในเชิงสังคมและจิตวิทยาซึ่งไม่สามารถตีค่าออกมาเป็นเงินได้ก็ต้องนำมารวมไว้ด้วยเช่นกัน

อย่างไรก็ตาม การจะจำแนกรายจ่ายของรัฐบาลว่าอยู่ในกลุ่มไหนนั้นจะต้องทำทั้งก่อนและหลังการจ่ายเงิน เพราะโครงการจัดขึ้นมาเพื่อตอบสนองวัตถุประสงค์ด้านการลงทุน แต่พอเอาเข้าจริงคนใช้เงินกลับเอาไปใช้ซื้อข้าวของเครื่องใช้สำนักงานเพื่อประโยชน์ในปัจจุบันเสียหมด

ยกตัวอย่างเช่น กองทุนหมูบ้านถ้าเอาไปใช้แก้ปัญหาการขาดเงินทุน ช่วยให้คนในหมู่บ้านมีเงินทุนหมุนเวียนลงทุน ยกระดับความเป็นอยู่ของตัวเองได้ในระยะยาว ก็ถือว่าโครงการนี้ประสบผล หากเอาเงินไปใช้สุรุ่ยสุร่าย แบ่งกันในบรรดาเครือญาติของผู้ใหญ่บ้าน เผลอๆ เอาไปซื้อของที่ไม่ก่อรายได้ เช่น ทีวี ไปเที่ยวดูหนังสังสรรค์ ก็มีหวังแต่จะสูญเงินเปล่า ในความเป็นจริงแล้ว แต่ละหมู่บ้านมีวิธีการบริหารจัดการเงินไม่เหมือนกัน บางหมู่บ้านก็รุ่ง บางหมู่บ้านก็ทรงตัว บางหมู่บ้านหายเข้าป่ากู่ไม่กลับกันเสียแล้ว

ดังนั้น การจะเหมารวมว่านโยบายกองทุนหมู่บ้านหรือนโยบายประชานิยมอื่นๆ คุ้มค่าแค่ไหนต้องดูกันให้ตลอดรอดฝั่ง เริ่มตั้งแต่วัตถุประสงค์ วิธีการบริหารจัดการ และผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริง ซึ่งประเมินโดยใช้หลักวิชาการ ปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง หากผลปรากฏออกมาว่าโดยรวมแล้วผลเสียมากว่าผลได้ นโยบายประชานิยมนั้นก็ถือว่าไม่คุ้มค่า

ถ้ารัฐยังดื้อดึงคิดทำต่อไป จะเป็นการสูญเงินรัฐโดยใช่เหตุ การใช้จ่ายเงินจำนวนมหาศาล โดยไม่ได้รับผลตอบแทนกลับคืนมาเท่าที่ควร แบบนี้เป็นการตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ นี่แหละคือสิ่งที่เรียกว่าการขาดวินัยทางการคลัง

ในทางตรงกันข้าม ถ้าโครงการประชานิยมนั้นก่อให้เกิดผลเป็นรูปธรรม เห็นผลเต็มเม็ดเต็มหน่วย ช่วยให้ชีวิตความเป็นอยู่ของคนดีขึ้น คุ้มกับเงินที่ลงทุนไป เป็นโครงการซึ่งน่าจะทำต่อ แต่รัฐกลับตัดสินใจเลิกเสียดื้อๆ แบบนี้ก็เข้าข่ายถือว่าขาดวินัยทางการคลังเช่นกัน

วินัยทางการคลังไม่ได้หมายถึงการขี้เหนียวตระหนี่ไม่ยอมจ่ายเงิน เอาแต่รักษางบประมาณให้สมดุลหรือเกินดุลเสมอไป แนวคิดแบบนั้นปรากฏอยู่ในตำราเศรษฐศาสตร์ของฝรั่งบางเล่ม เป็นการมองจากมุมมองของประเทศที่พัฒนาแล้ว การหลับหูหลับตาเอาแนวคิดของเขามาใช้ทั้งดุ้น โดยไม่ดูว่าประเทศของเรามีระดับการพัฒนาด้านสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และคุณภาพของคนแตกต่างกับเขาอย่างไร ก็มีแต่จะก่อให้เกิดปัญหาตามมามากมาย

หากมองในแง่นี้ วินัยทางการคลังสำหรับประเทศกำลังพัฒนาอย่างบ้านเราน่าจะหมายถึง การรู้จักใช้จ่ายเงินให้เหมาะสมกับสถานการณ์ รู้จักบริหารจัดการเงินให้คุ้มค่า สร้างผลตอบแทนที่เป็นกอบเป็นกำ ไม่เป็นภาระกับประชาชนและประเทศในระยะยาวต่างหากถึงจะเรียกว่ารัฐบาลมีวินัยทางการคลังอย่างแท้จริง