หน้าต่างความคิด : เกียรติอนันต์ ล้วนแก้ว คณะเศรษฐศาสตร์  กรุงเทพธุรกิจ  วันศุกร์ที่ 08 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2551

ค่อนข้างแน่นอนแล้วว่า นโยบายประชานิยมจะกลับมาอีกครั้งหนึ่ง จำได้ว่าเมื่อตอนที่คุณทักษิณเป็นนายกฯ นโยบายประชานิยมโดนโจมตีอย่างต่อเนื่อง บางคนก็ติชมได้ถูกจุด บางคนก็เอาแต่แห่ตามชาวบ้าน พอมีคนติกันมากเข้าก็เลยเกิดการเหมารวมเอาว่า นโยบายประชานิยมของรัฐบาลสมัยนั้นแย่ไปหมดทุกอย่าง

หากจะแบ่งกลุ่มนโยบายประชานิยมของรัฐบาลสมัยนั้นกันแบบคร่าวๆ แล้ว น่าจะมีอยู่สามกลุ่มด้วยกัน นโยบายกลุ่มแรกคือนโยบายเกรดเอ เป็นนโยบายที่มีหลักการดี มีการบริหารยอดเยี่ยม สามารถทำได้จริง นโยบายกลุ่มที่สองคือนโยบายเกรดบี มีหลักการดี แต่อ่อนเรื่องการบริหาร จึงไม่สามารถทำให้บรรลุผลได้ในเชิงปฏิบัติ นโยบายกลุ่มที่สามคือนโยบายเกรดซี ไม่มีเหตุผลที่หนักแน่นพอมารองรับ ซ้ำยังขาดการบริหารจัดการอย่างเหมาะสม ลองนึกกันดูแล่นๆ แล้วกันว่า มีนโยบายไหนที่อยู่ในแต่ละกลุ่มบ้าง

นโยบายหนึ่งที่เข้าข่ายกลุ่มที่สอง คือ กองทุนเงินกู้ยืมที่การชำระหนี้ผูกพันรายได้ในอนาคต (กรอ.) ซึ่งมีอายุเพียงหนึ่งปี ก็โดนยุบไป ตามหลักเศรษฐศาสตร์แล้วระบบการกู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาแบบนี้เรียกว่า Income Contingent Loan หรือ ICL ระบบนี้ถูกออกแบบมา เพื่อแก้ปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐศาสตร์หลายประการด้วยกัน

ประการแรก ระบบนี้ช่วยให้คนที่ต้องการเรียนต่อระดับมหาวิทยาลัย แต่ไม่มีเงินทุนพอและไม่มีหลักทรัพย์ค้ำประกัน สามารถเข้าถึงแหล่งเงินกู้ซึ่งจัดตั้งขึ้นมาโดยรัฐบาล เพิ่มโอกาสทางการศึกษาให้กับคนจน หรือคนที่พอมีฐานะแต่ไม่ต้องการพึ่งพาเงินของครอบครัว

ประการที่สอง ผู้กู้มีสิทธิเลือกว่าจะเข้าเรียนในมหาวิทยาลัยไหน ซึ่งเป็นการกดดันให้มหาวิทยาลัยต่างๆ ต้องปรับปรุงคุณภาพการสอนของตัวเอง เพราะถ้ายังทำการสอนแบบขอไปที นักศึกษาจบออกมาหางานดีๆ ทำไม่ได้ นานไป ชื่อเสียงของตัวเองเสื่อมลง จำนวนนักศึกษาลดลงเรื่อย มหาวิทยาลัยก็อยู่ได้ยาก ถึงมหาวิทยาลัยจะไม่โดนปิด อย่างน้อยเหล่าผู้บริหารของมหาวิทยาลัยก็ต้องร้อนๆ หนาวๆ ไม่รู้ว่าตัวเองจะได้ต่อสัญญาอีกหรือเปล่า

ประการที่สาม โครงสร้างของระบบถูกออกแบบมาให้มีความยืดหยุ่น จำนวนเงินที่ต้องผ่อนชำระคืน เปลี่ยนแปลงไปตามระดับรายได้ ตอนไหนที่ชีวิตการงานก้าวหน้าได้เงินเดือนเยอะก็จ่ายมากหน่อย ช่วงไหนดวงไม่ค่อยดีโดนลดเงินเดือนหรือตกงาน ก็ยังไม่ต้องผ่อน ซึ่งต่างกับการกู้เงินจากธนาคาร ไม่ว่าจะรวยจะจนยังไงก็ต้องจ่ายคืนทุกเดือน

ประการที่สี่ ระบบนี้ช่วยลดภาระทางการคลังของรัฐบาลในระยะยาว ตามหลักทางเศรษฐศาสตร์การศึกษานั้น เป็นสิ่งที่ให้ประโยชน์กับตัวผู้เรียนเองและสังคมรอบข้าง ดังนั้น ผู้เรียนเองควรจะรับภาระในการจ่ายค่าเทอมของตัวเองส่วนหนึ่ง และรัฐให้การสนับสนุนอีกส่วนหนึ่งในอัตราส่วนที่เหมาะสม เมื่อก่อนรัฐต้องออกเงินค่อนข้างเยอะกว่าเพราะว่าถ้าไม่ทำแบบนี้ ค่าเทอมจะสูงเกินไปจนคนส่วนใหญ่จ่ายไม่ได้ หรือไม่ก็ไปเลือกเรียนในสาขาอื่นที่ตัวเองไม่ชอบ และอาจจะไม่เก่งแต่มีค่าเทอมถูกกว่า

แม้จะมีหลักการทางเศรษฐศาสตร์รองรับอย่างมั่นคง แต่การนำมาปฏิบัติใช้ในประเทศต่างๆ นั้นประสบผลสำเร็จไม่เหมือนกัน ตัวอย่างของประเทศที่ประสบความสำเร็จในเรื่องนี้ ได้แก่ ออสเตรเลียและอังกฤษ

สำหรับประเทศไทยเอง การจัดตั้ง กรอ.นั้นถือว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี แต่เนื่องจาก กรอ.ภาคหนึ่งมีอายุขัยสั้น จึงไม่สามารถประเมินผลได้ว่า จะประสบความสำเร็จตามวัตถุประสงค์ได้มากน้อยแค่ไหน

อย่างไรก็ตาม หากนำเอา กรอ.ของเราไปเทียบกับระบบของออสเตรเลีย ซึ่งถือว่าเป็นระบบที่ดีที่สุดระบบหนึ่ง ก็จะพบว่า กรอ.มีจุดที่ต้องปรับปรุงแก้ไขอยู่สองประการด้วยกัน

ข้อแรก ระดับรายได้ขั้นต่ำที่กำหนดให้ชำระภาษีคือปีละ 192,000 บาท หรือเดือนละ 16,000 บาทนั้นสูงเกินไป ลองนึกดูว่าจบปริญญาตรีตอนนี้เข้าทำงานโดยทั่วไปแล้ว ได้เงินเดือนอย่างเก่งก็ไม่เกินหนึ่งหมื่นสองพันบาท และอาจจะต้องทำงานอีกหลายปีกว่าเงินเดือนจะถึงเพดานการใช้คืนเงินกู้

บัณฑิตจบใหม่จำนวนไม่น้อยที่เริ่มต้นด้วยเงินเดือนระดับต่ำจนไม่ต้องเสียภาษี บางคนต้องใช้เวลาเป็นสิบปีกว่าฐานเงินเดือนจะสูงพอจนต้องชำระภาษี เมื่อมีแต่เงินออกติดกันหลายปี แต่แทบไม่มีเงินเข้าก็อาจส่งผลให้เกิดปัญหาสภาพคล่องทางการเงินของกองทุนได้

การตั้งระดับรายได้ขั้นต่ำในการชำระหนี้ไว้ในระดับเดียวกับการเสียภาษี เป็นการยืดเวลาให้ผู้กู้ใช้เวลาชำระหนี้นานขึ้น ยิ่งเวลาการชำระเงินนาน มูลค่าของเงินแต่ละบาทก็จะลดลง

สมมติว่ามีคนสองคนเป็นหนี้รัฐบาลอยู่หนึ่งร้อยบาทเท่ากันในวันนี้ รัฐให้อิสระว่าสองคนนี้จะเลือกใช้เงินคืนเมื่อไรก็ได้ คนแรกเลือกใช้เงินคืนสิ้นปี อีกคนหนึ่งรออีกสิบปีจึงจะใช้คืน เงินหนึ่งร้อยบาทสิบปีข้างหน้า ย่อมมีค่าต่ำกว่าเงินหนึ่งร้อยบาทตอนสิ้นปีนี้ ในเชิงมูลค่าที่แท้จริงแล้ว รัฐบาลได้เงินคืนจากคนที่สองน้อยกว่าคนแรก หากมองในมุมกลับแล้ว การทำเช่นนี้ก็เหมือนรัฐบาลให้ส่วนลดหนี้สินกับคนที่สอง เงินที่หายไปนี้ รัฐบาลต้องเป็นผู้รับผิดชอบควักเนื้อ สุดท้ายภาระก็กลับมาตกอยู่กับประชาชนทั้งประเทศ

ปัญหาข้อที่สอง คือ หากจะให้สรรพากรมาเป็นผู้รับภาระจัดเก็บเงินกู้เหมือนที่ได้เคยวางแผนกันก็จะมีปัญหาเรื่องยอดการจัดเก็บ เพราะฐานข้อมูลของผู้ที่เสียภาษีนั้นอาจจะไม่ครอบคลุมผู้กู้ส่วนหนึ่ง และหากจะลดระดับรายได้ขั้นต่ำลงมา ก็จะเป็นการเพิ่มภาระให้กับสรรพากรซึ่งตอนนี้ก็มีงานล้นมืออยู่แล้ว

ปัญหาแบบนี้ไม่ได้เกิดขึ้นกับประเทศออสเตรเลีย เพราะเขามีระบบจัดเก็บภาษีที่ดีและรายได้ของคนจบมหาวิทยาลัยค่อนข้างสูง บางคนจบปุ๊ปก็เริ่มจ่ายได้เลย และเพียงไม่กี่ปีคนส่วนใหญ่ก็มีรายได้ถึงขั้นต้องเสียภาษีอยู่แล้ว ภาระทางการคลังของเขาจึงไม่สูงมาก

หากปัญหานี้เกิดขึ้นกับประเทศไทย ก็เป็นไปได้ว่าเหตุการณ์แบบเดียวกันจะเกิดขึ้นกับประเทศกำลังพัฒนาอื่น ที่ต้องการนำระบบนี้เข้าไปใช้ได้เช่นกัน ถ้าเป็นเช่นนั้นจริง จำเป็นหรือไม่ที่ประเทศเหล่านี้ยังจะต้องยึดเอาโมเดลของออสเตรเลีย ที่ผูกการจัดเก็บเงินกู้กับการชำระภาษีมาเป็นต้นแบบ เพราะไม่มีทฤษฎีเศรษฐศาสตร์บอกไว้เลยว่าจะต้องพึ่งสรรพากร ให้คนอื่นทำก็ได้ ขอให้เป็นระบบที่ดีและมีต้นทุนในการจัดเก็บหนี้ต่อคนต่ำก็พอ

หากรัฐบาลชุดใหม่เลือกที่จะนำเอา กรอ.กลับมาใช้อีกครั้งหนึ่ง ก็ขอฝากไว้ว่าควรจะหาทางแก้ปัญหาสองข้อนี้ให้ได้ เราจะได้มีระบบเงินกู้ที่ดีต่อผู้กู้ ดีต่อผู้บริหารจัดการ ดีต่อภาพพจน์รัฐบาล และดีต่อประเทศชาติในระยะยาวอย่างแท้จริงเสียที หากทำได้ดังนี้ก็ไม่ต้องกลัวใครนินทาว่า เป็นนโยบายประชานิยม