บทความ : ดร.สมชัย สัจจพงษ์  กรุงเทพธุรกิจ  วันอังคารที่ 30 ตุลาคม พ.ศ. 2550

ผมมีความรู้สึกว่า เวลาเราพูดเกี่ยวกับเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทีไร คนไทยส่วนใหญ่ จะไม่ค่อยสนใจเกี่ยวกับเรื่องนี้ บางส่วนมีความรู้สึกดูถูกอยู่กลายๆ และบางส่วนคิดว่า เป็นเรื่องเกี่ยวกับบ้านนอกคอกนาด้วยซ้ำก็มี วันนี้ผมจะพยายามที่จะอธิบายและให้ข้อมูลกับท่านผู้อ่าน เพื่อให้คนไทยส่วนใหญ่กลับมาสนใจเกี่ยวกับเรื่องนี้ และไม่ดูถูกรวมทั้งไม่คิดว่า เรื่องนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับบ้านนอกคอกนา

ผมขอให้ข้อมูลท่านผู้อ่านโดยเริ่มจากประเด็นสุดท้ายก่อน แล้วค่อยย้อนกลับไปประเด็นแรกน่ะครับ เมื่อกล่าวถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ท่านผู้อ่านคงต้องเข้าใจก่อนว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยมีอยู่ทั้งหมด 7,948 แห่ง แบ่งเป็น 5 ประเภท ได้แก่ กรุงเทพมหานคร (กทม.) 1 แห่ง เมืองพัทยา 1 แห่ง องค์การบริหารส่วนจังหวัด 75 แห่ง เทศบาล 1,129 แห่ง และองค์การบริหารส่วนตำบล 6,742 แห่ง

จากข้อมูลตรงนี้ท่านผู้อ่านที่มีความเข้าใจว่า เรื่องขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับบ้านนอกคอกนานั้น คงจะเข้าใจใหม่แล้วน่ะครับว่าไม่ใช่ เพราะ กทม.ก็ถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของ อปท.ครับ

คราวนี้ผมจะกลับมาเรื่องที่มีการดูถูกดูแคลน อปท.ว่า ขี้โกง คอร์รัปชัน เป็นมาเฟีย และอื่นๆที่เป็นภาพลบทั้งหลายของ อปท. ว่า ในความเป็นจริงแล้ว อปท.เป็นตามที่กล่าวมาข้างต้นหรือไม่ คำตอบก็คือ จริง แต่ต้องยอมรับว่า ไม่ใช่ อปท.ทั้งหมด หรือส่วนใหญ่น่ะครับที่มีภาพลักษณ์ด้านลบตามที่กล่าวอ้างข้างต้น และการที่ อปท.บางส่วนมีภาพลบดังกล่าว ซึ่งสมควรจะได้รับการดูถูก แล้วเราควรจะตำหนิใครล่ะครับ

ก่อนที่จะไปตำหนิใคร เราน่าจะตอบคำถามต่อไปนี้ก่อนว่า เราสนใจการเมืองระดับท้องถิ่นกันบ้างหรือไม่ เราเคยไปเลือกตัวแทนของเราไม่ว่าจะเป็น อปท.ประเภทไหนอย่างจริงจังและต่อเนื่องหรือไม่ และเรามีส่วนร่วมในกระบวนการตรวจสอบ อปท.อย่างขมีขมันหรือไม่ หากคำตอบคือ ไม่ เราคงไม่ต้องไปดูถูก อปท.หรอกครับ เพราะคนที่ทำให้ปัญหาเหล่านี้เกิดก็ไม่ใช่ใครอื่น นอกจากตัวเราเองที่ไม่ให้ความสำคัญ หรือเอาใจใส่ในการเมืองและการปกครองระดับท้องถิ่น ซึ่งมีความใกล้ชิดตัวเรามากกว่ารัฐบาลเสียอีก

หากทุกคนให้ความสำคัญต่อการปกครองส่วนท้องถิ่น ผมมั่นใจครับว่า ปัญหาต่างๆ ของ อปท. ข้างต้นจะไม่มี หรือหากมีก็จะมีน้อยกว่าปัจจุบันนี้มากครับ

คราวนี้ผมขอนำท่านผู้อ่านมาสู่ประเด็นสุดท้ายที่ว่า ทำไมเราถึงต้องมาสนใจเรื่องเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่ อปท.ที่เราต้องมาสนใจเรื่องนี้ เนื่องจากตั้งแต่ปี 2542 ได้มีการออกกฎหมายเกี่ยวกับการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.ชื่อว่า พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ได้ระบุว่า

รัฐบาลต้องกระจายงาน หรือภารกิจที่ อปท.ต้องทำและสมควรทำให้แก่ อปท. นอกจากนี้ รัฐบาลต้องกระจายเงินให้ อปท. โดยในปีงบประมาณ 2544 รัฐบาลต้องทำให้รายได้ของ อปท.ต่อรายได้รัฐบาลสุทธิมีสัดส่วนไม่ต่ำกว่าร้อยละ 20 และภายในปีงบประมาณ 2549 สัดส่วนรายได้ของ อปท.ต่อรายได้รัฐบาลสุทธินี้ต้องเท่ากับไม่ต่ำกว่าร้อยละ 35 การกระจายอำนาจประการสุดท้ายตามกฎหมายดังกล่าวข้างต้น ได้แก่ การกระจายบุคลากรจากส่วนกลางตามภารกิจที่โอนมาให้แก่ อปท.

ท่านผู้อ่านคงจะเห็นภาพแล้วน่ะครับว่า ทำไมเราถึงต้องสนใจ อปท. ทั้งนี้ ก็เพราะว่าต่อไปนี้ อปท.จะมีอิทธิพลต่อชีวิตและความเป็นอยู่ของเรามากขึ้น อปท.จะมีทั้งภารกิจที่มากขึ้น แถมมีเงินก้อนใหญ่ที่ต้องบริหารจัดการเพิ่มขึ้น และมีบุคลากรที่โอนมากับภารกิจไว้ใช้งานและบริหารมากขึ้นเช่นกันด้วย

คำถามต่อไป ก็คือว่า การที่จะทำให้รายได้ของ อปท.มีไม่ต่ำกว่าร้อยละ 35 ต่อรายได้รัฐบาลสุทธิจะมีวิธีการอย่างไร ผมจึงขอตอบและอธิบายให้ท่านผู้อ่านทราบว่า รัฐบาลสามารถเพิ่มรายได้ให้ อปท. โดยการเพิ่มเงินอุดหนุนที่มาจากงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้กับ อปท.อีกวิธีหนึ่ง ได้แก่ การเพิ่มรายได้ให้กับอปท. โดยการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีให้กับ อปท. และวิธีสุดท้าย ได้แก่ การเพิ่มรายได้ให้ อปท.โดยการปรับและปฏิรูปโครงสร้างภาษีของ อปท.

ประเด็นสองประการสุดท้ายนี้แหละครับ ที่ผมคิดว่าจะทำให้ท่านผู้อ่านทั้งหลายที่ไม่เคยสนใจ อปท.ต้องกลับมาให้ความสำคัญ และสนใจการปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นครับ หากปัจจุบันท่านผู้อ่านไม่เคยเสียภาษีให้กับ อปท.ที่ท่านอยู่อาศัยมาตั้งแต่อ้อนแต่ออก ก็คงจะต้องเตรียมเนื้อเตรียมตัวที่จะต้องเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่คาดว่า จะนำมาบังคับใช้ในอนาคตอันใกล้นี้ด้วยน่ะครับ ทั้งนี้ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มรายได้ให้กับ อปท.ในส่วนที่ อปท.จัดเก็บเอง ซึ่งจะส่งผลให้การพึ่งพาเงินอุดหนุนของ อปท.จากรัฐบาลลดลง

เมื่อท่านผู้อ่านทราบเช่นนี้แล้ว ท่านผู้อ่านก็อย่าเพิ่งตื่นตูมลุกขึ้นมาคัดค้านภาษีชนิดนี้ก่อนน่ะครับ เพราะเดี๋ยวจะเข้าทางนักการเมืองน้ำเน่าที่จ้องจะขัดขวางภาษีนี้อยู่แล้ว เนื่องจากภาษีชนิดนี้มีแนวโน้มที่จะลงโทษผู้ที่กว้านซื้อที่ดินและสิ่งปลูกสร้างต่างๆ ไว้เก็งกำไรครับ ไว้ถ้ามีเวลาฉบับต่อๆ ไป ผมจะมาสาธยายสาระและประโยชน์ของภาษีที่ดิน และสิ่งปลูกสร้างให้ทราบครับ ผมสัญญา

สามวิธีในการเพิ่มรายได้ให้กับ อปท.ข้างต้นถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจด้านการคลังให้กับ อปท. ผมมีความเห็นว่า การกระจายอำนาจต่างๆ ให้กับ อปท.จะไม่สามารถดำเนินการสำเร็จได้ หากปราศจากการกระจายอำนาจด้านการคลัง การกระจายอำนาจด้านการคลัง เป็นปัจจัยชี้ขาดความสำเร็จของการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.

การกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่ อปท.ที่สมบูรณ์ จะต้องประกอบไปด้วยการกระจาย 3 ส่วน ได้แก่ การกระจายอำนาจด้านการจัดเก็บภาษี การกระจายอำนาจด้านการจัดทำงบประมาณและการเบิกจ่าย และการกระจายอำนาจด้านการก่อหนี้และการบริหารหนี้ ทั้งนี้ การกระจายทั้ง 3 ส่วนต้องอยู่ในกรอบการมีวินัยด้านการคลังกว้างๆ ที่รัฐบาลกำหนดเป็นกรอบไว้

ในส่วนของการกระจายอำนาจด้านการจัดเก็บภาษี นั้น หมายถึง การทำให้ อปท.มีรายได้หลักมาจากความพยายาม และความสามารถของ อปท.เอง โดยสามารถจัดเก็บรายได้ด้วยตนเองในสัดส่วนที่สูง และพึ่งพิงรายได้ และเงินอุดหนุนจากรัฐบาลในจำนวนที่น้อยที่สุด ซึ่งปัจจุบันนี้ อปท.มีความสามารถด้านนี้ต่ำ คือมีรายได้ที่ อปท.จัดเก็บเองเป็นสัดส่วนเพียงไม่เกินร้อยละ 8 ของรายได้ อปท.ทั้งหมด สำหรับมาตรการหนึ่ง ที่รัฐบาลจะดำเนินการเกี่ยวกับเรื่องนี้ ได้แก่ การเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีให้แก่ อปท. และการปฏิรูปโครงสร้างภาษีของ อปท.ทั้งระบบ

ซึ่งส่วนหนึ่งของการปฏิรูปดังกล่าว ได้แก่ การนำภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาใช้แทนภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบำรุงท้องที่ นอกจากนี้ เพื่อเพิ่มรายได้ให้ อปท.ในส่วนอื่นอีก รัฐบาลสมควรที่จะต้องเข้าไปปฏิรูปการบริหารจัดการเงินสะสม (เงินเหลือจ่าย) ของ อปท.ใหม่หมดทั้งระบบด้วยครับ ทั้งนี้ เนื่องจากปัจจุบันระเบียบต่างๆ ที่ออกมาควบคุมเรื่องเงินสะสมของท้องถิ่น ไม่เอื้อประโยชน์สูงสุดต่อการหารายได้จากการบริหารเงินสะสม

เมื่อ อปท.พึ่งพิงรายได้ที่ตนเองเก็บได้เองเป็นหลัก และพึ่งพิงรายได้และเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเป็นส่วนน้อย อปท.ก็สมควรมีสิทธิที่จะจัดทำงบประมาณของตนเองได้อย่างอิสระตามความต้องการของคนในพื้นที่ กระทรวงมหาดไทยและกระทรวงการคลัง ก็ไม่ควรที่จะต้องไปออกระเบียบต่างๆ ที่ไปกวนอกกวนใจ อปท.มากนัก และปล่อยให้ประชาชนในท้องถิ่นเป็นหัวหอกหลักในการแสดงความต้องการ และดำเนินการตรวจสอบ อปท.ของเขาเอง น่าจะเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพมากกว่าการที่ให้ส่วนกลางกำหนดความต้องการของท้องถิ่น และปล่อยให้กลไกการตรวจสอบการใช้จ่ายของ อปท.มาจากสำนักงานการตรวจเงินเป็นหลัก

ในส่วนของการกระจายอำนาจด้านการก่อหนี้และการบริหารหนี้ให้กับ อปท.นั้น ผู้อ่านบางท่านอาจจะไม่เห็นด้วยแต่ต้นแล้ว แต่ขอความกรุณาให้ผมชี้แจงก่อนครับ ผมมั่นใจว่า คงไม่มีผู้อ่านท่านใดที่ไม่เห็นด้วยกับผมว่า อปท.มีความต้องการในการลงทุนในโครงการที่ต้องใช้เม็ดเงินในการลงทุนสูง และโครงการลงทุนนั้น เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาท้องถิ่น คงไม่มีใครค้านผมว่า ถ้า อปท.ขนาดใหญ่ หรือ อปท.ที่มีศักยภาพ เช่น กทม. เทศบาลนครเชียงใหม่ ขอนแก่น หรือภูเก็ตสามารถออกพันธบัตรระดมทุนมาใช้จ่ายในโครงการต่างๆ ได้เองแล้ว รัฐบาลจะสามารถลดภาระเงินอุดหนุนจากงบประมาณที่ให้แก่ อปท.ลงได้

แต่อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจด้านนี้คงจะต้องมีความระมัดระวังซึ่งผมไม่เถียง โดยรัฐบาลต้องกำหนดชัดเจนว่า รัฐบาลจะไม่มีการค้ำประกันหนี้ให้แก่ อปท. ดังนั้น อปท.ที่สามารถระดมทุนผ่านการออกพันธบัตรได้เองและมีผู้ซื้อพันธบัตร จะเป็น อปท.ที่แข็งแกร่ง และถูกคัดสรรจากตลาดการเงินเอง ซึ่งโครงการที่เป็นที่สนใจของนักลงทุนที่จะเข้ามาซื้อพันธบัตร ก็จะต้องเป็นโครงการที่มีความเป็นไปได้ในเชิงวิศวกรรมและเป็นไปได้ในเชิงพาณิชย์ด้วย มิฉะนั้น ก็จะไม่มีใครซื้อพันธบัตรที่ออกโดย อปท. เนื่องจากรัฐบาลได้กำหนดชัดเจนแล้วว่า พันธบัตรของ อปท.นั้น รัฐบาลจะไม่มีการค้ำประกันครับ

ผมเป็นคนหนึ่งที่อยู่ฝ่ายสนับสนุนการกระจายอำนาจให้กับ อปท. ผมไม่ค่อยสนใจกับภาพลบของ อปท.ปัจจุบันมากนัก ทั้งนี้ เนื่องจากหากคนไทยทุกคนสนใจการเมืองท้องถิ่นในระดับเดียวกับที่เราสนใจการเมืองระดับชาติ ภาพลบของ อปท.เหล่านั้น ก็จะไม่เกิดหรือไม่รุนแรงขนาดนี้ ผมจึงขอวิงวอนให้ท่านผู้อ่านเริ่มหันมาให้ความสำคัญกับเรื่องใกล้ตัวคือ อปท.เพิ่มขึ้น ทั้งนี้ เพื่อความกินดีอยู่ดีและคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของเราเองในอนาคต ท่ามกลางความแข็งแกร่งของชุมชน อปท.และท้องถิ่นครับ