คอลัมน์ มองซ้าย มองขวา  โดย ภาวิน ศิริประภานุกูล pawin@econ.fu.ac.th  ประชาชาติธุรกิจ  วันที่ 22 ตุลาคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 31 ฉบับที่ 3942 (3142)

หลังจากได้อ่านคอลัมน์ "คนเดินตรอก" ของ ดร.วีรพงษ์ รามางกูร ในประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ.2550 ที่มีชื่อว่า "สถาบันประกันเงินฝาก" แล้วผมรู้สึกสับสนครับ ความสับสนดังกล่าว ไม่ได้เกิดจากข้อมูลในบทความบางข้อมูล ยกตัวอย่างเช่น การช่วยเหลือที่ธนาคารกลางประเทศอังกฤษมีต่อธนาคาร Northern Rock ที่ไม่ตรงกัน แต่อยู่ที่คำถามที่ ดร.วีรพงษ์ตั้งเอาไว้ว่า "เราสมควรจะมีสถาบันประกันเงินฝากอย่างเป็นทางการหรือไม่ ?" ต่างหาก

ภาพของสถาบันประกันเงินฝากในบทความ ดังกล่าวดูเหมือนจะไม่มีประโยชน์เอาเสียเลย ซ้ำร้ายมันยังก่อให้เกิดความระส่ำระสายในระบบสถาบันการเงินเข้าไปเสียอีก ในความคิดของผมมันตรงกันข้ามกันโดยสิ้นเชิงครับ

ถูกต้องครับที่ความคิดแรกเริ่มในการจัดตั้งสถาบันประกันเงินฝากเกิดจากความต้องการ เสริมสร้างความมีเสถียรภาพ ให้กับระบบสถาบันการเงิน เนื่องจากเราเห็นว่าระบบสถาบันการเงิน มีประโยชน์ต่อระบบเศรษฐกิจ

การที่ผมจะเอาเงินเหลือเก็บ 1 หมื่นบาท ไปหาประโยชน์มันลำบากครับ ถ้าไม่มีสถาบัน การเงินกว่าจะใช้เวลาหาคนกู้ที่ต้องการกู้แค่ 1 หมื่น กว่าจะตกลงอัตราดอกเบี้ย กว่าจะเขียนสัญญาเงินกู้ และต้องมานั่งกลุ้มใจว่าจะได้เงินกู้คืนหรือเปล่า สุดท้ายได้ดอกเบี้ยราว 5 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งคิดเป็นเงิน 500 บาท แค่ค่าเขียนสัญญาเงินกู้ ก็ไม่รู้จะคุ้มหรือเปล่าครับ

สถาบันการเงินเข้ามาแก้ไขปัญหาตรงนี้ และทำให้เกิดการไหลเวียนของเงินทุนจากคนที่มีเงินเหลือเก็บไปสู่คนที่ต้องการกู้เงิน ไปลงทุนได้อย่างมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตามผมอาจไม่รู้ว่าสถาบันการเงินนำเงินฝากของผม ไปปล่อยกู้ในโครงการที่มีความเสี่ยงสูงเกินไปหรือเปล่า ถ้าสถาบันการเงินทำแบบนั้น ความเสี่ยงที่สถาบันการเงินจะไม่ได้รับการชำระคืนเงินกู้ก็มีอยู่สูง และในที่สุดสถาบันการเงินก็อาจไม่สามารถใช้คืนเงินฝากให้กับผมได้

สถาบันประกันเงินฝากจึงเข้ามามีบทบาทใน การสร้างความเชื่อมั่นให้กับระบบสถาบันการเงิน โดยผู้ฝากเงินที่ได้รับการคุ้มครอง ไม่ต้องกังวล เกี่ยวกับพฤติกรรมการปล่อยกู้ของสถาบันการเงิน อย่างไรก็ตามผู้ฝากก็ได้รับคืนเงินฝากแน่ๆ ไม่ว่าจะได้รับจากสถาบันการเงินหรือสถาบันประกันเงินฝาก

แน่นอนครับว่าการประกันเงินฝากที่จะสร้างความเชื่อมั่นให้กับระบบสถาบันการเงินได้มากที่สุดก็คือ การประกันเงินฝากเต็มจำนวน ฝากเท่าไรได้รับคืนเท่านั้น และถ้าหาก พ.ร.บ.สถาบันคุ้มครองเงินฝากของ ธปท.ออกมาในรูปแบบ ดังกล่าว ผมก็ไม่รู้ว่าเราจะตั้งสถาบันคุ้มครอง เงินฝากขึ้นมาอีกทำไม ในเมื่อแต่เดิมเราก็มี ธปท.ที่ทำหน้าที่ประกันเงินฝากเต็มจำนวนให้กับพวกเราอยู่แล้ว เพียงแต่ ธปท.ไม่ได้ประกาศหน้าที่ดังกล่าวออกมาอย่างเป็นทางการเท่านั้น

ปัญหาสำคัญของการประกันเงินฝากเต็มจำนวนก็คือ ปัญหาที่เราเรียกว่า Moral Hazard ครับ อย่างที่เรารู้กันว่าการลงทุนความเสี่ยงสูง ย่อมมีผลตอบแทนสูง ถ้าหากสถาบันประกัน เงินฝากรับประกันเงินฝากเต็มจำนวน สถาบัน การเงินก็น่าจะสนใจปล่อยกู้ให้กับโครงการลงทุน ที่มีความเสี่ยงสูงๆ ถ้าหากผู้กู้มาใช้หนี้คืนสถาบันการเงิน ก็ทำกำไรได้ในระดับสูง ถ้าหากผู้กู้ไม่มา ใช้หนี้คืนสถาบันประกันเงินฝากก็จะทำหน้าที่ใช้คืนเงินฝากให้กับผู้ฝากเงินอยู่แล้ว สถาบันการเงินก็ไม่เสียหายอะไรนัก

ทีนี้ถ้าสถาบันการเงินทุกแห่งทำแบบนี้เหมือนกันหมด ภาพรวมของสถาบันการเงินทั้งระบบ ก็มีปัญหาซิครับ เพราะมีแต่การปล่อยกู้ให้กับโครงการที่มีความเสี่ยงสูงๆ เพื่อหากำไรในระดับสูง ซึ่งโอกาสที่จะได้รับคืนเงินกู้ก็น้อยลง และโอกาสที่จะเกิดการล้มละลายในระบบก็เพิ่มสูงขึ้น

ฐานข้อมูลที่ธนาคารโลกจัดทำขึ้นในราว ค.ศ.1999 ทำให้นักเศรษฐศาสตร์สามารถหา หลักฐานมาสนับสนุนการเกิดปัญหา Moral Hazard รูปแบบนี้ได้อย่างมีน้ำหนักครับ งานแรกที่แสดงปัญหานี้ได้ชัดเจนคืองานของ Demirguc-Kunt และ Detragiache ใน Journal of Monetary Economics ในปี ค.ศ.2002 ที่ชื่อ Does deposit insurance increase banking system stability ? An empirical investigation งานอื่นๆ ที่อ้างอิงงานดังกล่าวให้ผลลัพธ์ที่สนับสนุนการเกิดปัญหา Moral Hazard ในระบบสถาบันการเงินภายหลังการประกัน เงินฝากเต็มจำนวนเช่นเดียวกัน

แต่เดิมถึงแม้ ธปท.จะไม่ได้ประกาศออกมาอย่างเป็นทางการ แต่ก็เป็นที่รู้กันครับว่า ธปท. รับประกันเงินฝากโดยนัย และการที่ไม่ได้ประกาศออกมาอย่างเป็นทางการก็เป็นผลเสียครับ เนื่องจาก ธปท.จะต้องรับประกันเงินฝากอย่าง เต็มจำนวนไปโดยปริยาย เพราะเมื่อเกิดปัญหา ธปท.ก็ไม่รู้ว่าจะเอากฎเกณฑ์อะไรมาจ่ายคืนให้ กับบางคนและไม่จ่ายคืนให้กับบางคน

การมีสถาบันประกันเงินฝากอย่างเป็นทางการมีข้อได้เปรียบตรงที่เราสามารถระบุกฎเกณฑ์ในการรับประกันเงินฝากได้ตั้งแต่ต้น และสิ่งนี้ก็ น่าจะส่งผลในการลดระดับปัญหา Moral Hazard ที่จะเกิดขึ้นกับระบบสถาบันการเงินได้

ถ้าหากผู้ฝากเงินไม่ได้รับประกันเงินฝาก เต็มจำนวน ผู้ฝากเงินก็จะมีแรงจูงใจในการเลือก ฝากเงินกับสถาบันการเงินที่มีการปล่อยกู้ให้กับโครงการที่น่าสนใจ มีผลตอบแทนสูงในระดับความเสี่ยงที่ยอมรับได้ และก็จะลดแรงจูงใจ ของสถาบันการเงินในการปล่อยกู้ให้กับโครงการ ที่มีความเสี่ยงสูงลงไป

นี่เป็นประโยชน์ที่ชัดเจนของสถาบันประกัน เงินฝากที่ไม่ได้รับประกันเงินฝากเต็มจำนวน ซึ่งเราอาจกล่าวได้ว่ามันเป็นประโยชน์ในเชิงการป้องกันวิกฤตการณ์ในระบบสถาบันการเงิน มากกว่าประโยชน์ในเชิงการแก้ไขปัญหาหลังเกิดวิกฤตที่ ดร.วีรพงษ์อ้างถึงในบทความของท่านครับ

ทีนี้มันก็เกิดตัวเลือกให้เราต้องเลือกนั่นคือ ถ้าเราต้องการส่งเสริมเสถียรภาพให้ระบบสถาบันการเงิน เราก็ต้องรับประกันเงินฝากให้เกือบเต็มจำนวน แต่ถ้าเราต้องการจะลดปัญหา Moral Hazard เราก็ต้องรับประกันเงินฝากในจำนวนที่น้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้

ในความเห็นส่วนตัว ผมคิดว่าจำนวนเงิน 1 ล้านบาทที่ ธปท.ตั้งขึ้นนั้นเป็นจำนวนเงินที่มีเหตุผลครับ จากข้อมูลล่าสุดในเว็บไซต์ของ ธปท. ณ สิ้นเดือนสิงหาคม พ.ศ.2550 สถาบันการเงินทั้งระบบมีบัญชีเงินฝากทั้งสิ้นอยู่ราว 71.5 ล้านบัญชี บัญชีที่มีเงินฝากเกิน 1 ล้านบาทมีอยู่ราว 1.23 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งถ้าสมมติคร่าวๆ ว่าผู้ฝาก 1 คนมีบัญชีเงินฝากคนละ 1 บัญชี การประกันเงินฝากให้กับบัญชีที่มีเงินไม่เกิน 1 ล้านบาทก็สามารถครอบคลุมผู้ฝากได้มากถึง 98.77 เปอร์เซ็นต์ ยิ่งถ้ามองว่าคนรวยน่า จะมีจำนวนบัญชีเงินฝากมากกว่าคนจน การประกันเงินฝากดังกล่าวก็น่าจะครอบคลุมผู้ฝากได้ในสัดส่วนที่สูงกว่า 98.77 เปอร์เซ็นต์ครับ

จำนวนเงิน 1 ล้านบาท ยังเป็นจำนวนเงินที่น่าจะสร้างแรงจูงใจให้กับผู้ฝากในการหาข้อมูล เกี่ยวกับสถาบันการเงินที่ตนเองฝากเงินอยู่ได้อีกด้วย โดยถ้าหากดอกเบี้ยเงินฝากอยู่ในระดับ 2 เปอร์เซ็นต์ ผู้ที่มีเงินฝาก 1 หมื่นบาทก็จะได้ดอกเบี้ยปีละ 200 บาท ถ้าต้องมานั่งหาข้อมูลเกี่ยวกับความเสี่ยงของสถาบันการเงินอีก ก็เอาเงิน 1 หมื่นบาทไป ใส่ตุ่มฝังดินดีกว่าครับ ในทางตรงกันข้ามเงินฝาก 1 ล้านสร้างดอกเบี้ยได้ปีละ 20,000 บาท จำนวน ผลตอบแทนดังกล่าวน่าจะสร้างแรงจูงใจในการ หาข้อมูลเกี่ยวกับสถาบันการเงินได้เป็นอย่างดี ไม่ต้องพูดถึงบัญชีที่มีเงินในบัญชีสูงกว่านั้น

บัญชีที่มีจำนวนเงินสูงกว่า 1 ล้านบาทยังน่าจะมีพลังในการต่อรองกับสถาบันการเงินในระดับสูง ซึ่งทำให้สถาบันการเงินต้องฟังข้อเรียกร้องของเจ้าของบัญชีรายดังกล่าว และลดทอนปัญหาการเกิด Moral Hazard ในการปล่อยกู้ที่สุ่มเสี่ยงให้น้อยลงไปได้

ทีนี้ก็มาถึงประเด็นในบทความของ ดร.วีรพงษ์ ที่ผมคิดว่ามีความน่าสนใจนั่นคือ ในทางปฏิบัติ ธปท.ไม่น่าจะปล่อยให้เกิดการล้มละลายในสถาบันการเงิน ซึ่งทำให้ดูเสมือนว่าการประกาศไม่รับประกันเงินฝากเต็มจำนวนดูจะเป็นเพียงการประกาศที่เลื่อนลอย

ถ้าหาก ธปท.ไม่ปล่อยให้สถาบันการเงินใดๆ ล้มละลาย สถาบันการเงินที่มีปัญหาก็ยังคงม ีภาระในการใช้คืนเงินฝากเต็มจำนวนให้กับผู้ฝากอยู่ดี ไม่ว่าผู้ฝากผู้นั้นจะมีเงินฝากในบัญชีเกินกว่า 1 ล้านบาทหรือไม่ ซึ่งทำให้การประกาศไม่คุ้มครองเงินฝากเต็มจำนวนไม่มีความหมายในทางปฏิบัติ

ประเด็นนี้มีความใกล้เคียงกับประเด็นของบทความเรื่อง Deposit insurance around the globe : Where does it work ? โดย Demirguc -Kunt และ Kane ใน Journal of Economic Perspectives ปี ค.ศ.2002 ครับ โดยทั้งคู่ให้ความเห็นว่าการตั้งสถาบันประกันเงินฝากเพียงอย่างเดียวคงไม่เพียงพอ ความสำเร็จในการลดทอนปัญหา Moral Hazard ในระบบสถาบันการเงินจำเป็นจะต้องอาศัยอำนาจการกำกับสถาบันการเงินที่ดีควบคู่กันไปด้วย

ผมว่าประเด็นนี้น่าจะนำมาซึ่งคำถามที่ว่า "ธปท.มีกฎเกณฑ์และมาตรการในการจัดการเกี่ยวกับการล้มละลาย ของสถาบันการเงินอย่างไร ?" มากกว่าคำถามที่ ดร.วีรพงษ์ตั้งขึ้นว่า "เราควรจะมีสถาบันประกันเงินฝากหรือไม่ ?" ครับ

ถ้าพูดถึงระบบการเปิดเผยข้อมูลและเครื่องมือที่ ธปท.มีอยู่ในปัจจุบัน ผมคิดว่า ธปท.สามารถตัดสินได้ครับว่า สถาบันการเงินที่มาขอความช่วยเหลือ (ยกตัวอย่างเช่น การร้องขอในรูปแบบของการอัดฉีดสภาพคล่องซึ่งธนาคาร Northern Rock ร้องขอต่อธนาคารกลางของประเทศอังกฤษ) อยู่ในสถานะที่ควรจะให้ความช่วยเหลือหรือไม่

ถ้าหากสถาบันการเงินที่ร้องขอความช่วยเหลืออยู่ในสถานะค่อนข้างดี แต่มีปัญหาที่อาจเกิดจากการตื่นตระหนกหรือข่าวลือ การให้ความช่วยเหลือในรูปแบบต่างๆ เพื่อประคองสถาบันการเงินดังกล่าวให้อยู่รอดก็น่าจะทำได้ แต่ถ้าหากสถาบันการเงินที่ร้องขอความช่วยเหลืออยู่ในสถานะใกล้เคียงการล้มละลาย การประกาศไม่ให้ความช่วยเหลือ ปล่อยให้สถาบันการเงินดังกล่าวล้มละลาย และปล่อยให้ระบบการประกันเงินฝากจัดการ แก้ปัญหาให้กับผู้ฝากเงิน ก็น่าจะเป็นนโยบาย ที่มีต้นทุนต่ำกว่าการประกาศรับประกันเงินฝากเต็มจำนวนให้กับผู้ฝากเงินทั้งระบบ

ดูเหมือนว่านี่จะเป็นประเด็นที่ ธปท.จะต้องสร้างความเข้าใจให้กับทุกคนภายหลังการประกาศใช้ พ.ร.บ.สถาบันคุ้มครองเงินฝาก โดย ธปท. จะต้องประกาศให้ชัดเจนว่าต่อไปนี้สถาบันการเงินต่างๆ มีโอกาสล้มละลายได้ กฎเกณฑ์ในการ ล้มละลายของสถาบันการเงินเป็นเช่นไร ธปท.มีมาตรการในการประคับประคองสถาบันการเงินที่มีฐานะดีอย่างไร และผลกระทบต่อผู้ฝากเงินภายหลังการล้มละลายของสถาบันการเงินจะเป็นเช่นไร

ซึ่งดูจากแผนการประกาศใช้ พ.ร.บ. สถาบันคุ้มครองเงินฝาก ธปท.ก็น่าจะมีเวลาเหลือเฟือ (อย่างน้อยก็ราวปีครึ่งที่ ธปท.เอง หรือสถาบันคุ้มครองเงินฝากจะยังคงคุ้มครอง เงินฝากเต็มจำนวน อยู่ภายหลังการประกาศใช้ ในราชกิจจานุเบกษา) ในการสร้างความชัดเจน เกี่ยวกับประเด็นดังกล่าว

โดยส่วนตัวผมขอเอาใจช่วย ธปท.ในการ ผลักดันร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้อย่างเต็มที่ครับ

หน้า 46