คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ  โดย สมบูรณ์ ศิริประชัย  มติชนรายวัน  วันที่ 10 ตุลาคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10805

แนวความคิดเรื่องธรรมาภิบาลกับโลกาภิวัตน์ นับว่าเป็นเรื่องที่เพิ่งมีการกล่าวขวัญกันอย่างจริงจังเมื่อเร็วๆ นี้ โดยเฉพาะหลังจากเกิดวิกฤตการณ์การเงินในเอเชีย เมื่อปี 1997

นั้นคือ การกล่าวอ้างขององค์กรระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ทั้งสององค์กร มีบทบาทสำคัญในการผลักดันวาระของธรรมาภิบาลให้เป็นวาระของโลก ในแง่ที่ว่า มูลเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดวิกฤตการณ์การเงินในเอเชียนั้น ก็เพราะประเทศในแถบนี้ไร้ซึ่งธรรมาภิบาล

ด้วยเหตุนี้ ทั้งธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ จึงได้เสนอแนวทาง "ธรรมาภิบาลระดับโลก" (global governance) ที่พยายามผลักดันให้ประเทศในแถบเอเชียและประเทศอื่นๆ พยายามเดินตามกรอบของธรรมาภิบาล

เพราะเชื่อว่า ด้วยหนทางนี้เท่านั้น ประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมากจะสามารถพัฒนาประเทศให้มีการพัฒนาที่ยั่งยืน

ธนาคารโลกดูเหมือนจะเป็นองค์กรโลกบาลที่เชื่อมั่นดังกล่าวอย่างจริงจัง เพราะก่อนหน้าวิกฤตการณ์ทางการเงินในปี 1997 นั้น ธนาคารโลกเองได้ตีพิมพ์เผยแพร่เอกสารจำนวนไม่น้อย ชี้ให้เห็นถึง "ธรรมาภิบาลกับการพัฒนา"

ถ้าเราสืบค้นความหมายของ "ธรรมาภิบาล" จะพบว่า จริงๆ แล้ว คำว่า "ธรรมาภิบาล" ที่ใช้กันแพร่หลายตั้งแต่ปี 1989 นั้น มีนัยแอบแฝงว่าเป็น "ธรรมาภิบาล" ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย (democratic good governance) ในความหมายของชาติตะวันตก เช่น ธนาคารโลกและองค์กรโลกบาลแห่งอื่นๆ ซึ่ง นักวิชาการอย่างศาสตราจารย์ Leftwich ชี้อย่างถูกต้องว่าหมายถึงระบบการเมืองที่อิงกับแบบจำลองของรัฐที่เน้นประชาธิปไตยเสรีนิยม (liberal democratic polity) ซึ่งมีหน้าที่ปกป้องสิทธิมนุษยชนและสิทธิของประชาชน บวกกับการบริหารราชการที่มีความเข้มแข็ง ปราศจากการฉ้อราษฎร์บังหลวงและมีระบบการบริการที่มีความรับผิด (accountable)

ในระบบการเมืองเช่นนี้มักเสนอแนะว่า ระบบเศรษฐกิจต้องมีการแข่งขันอย่างเต็มที่และมีระบบเศรษฐกิจแบบตลาด

ซึ่งความเชื่อเช่นนี้มิใช่เรื่องใหม่แต่ประการใด เพียงแต่ใช้ศัพท์ที่ต่างกัน เพราะในทศวรรษ 1960 ก็มีการอ้างอิงถึงสังคมที่ดีในตัวมันเอง ภายใต้แนวความคิดการพัฒนาแบบตะวันตกที่เป็นกระบวนการพัฒนาให้ทันสมัย

กำเนิดของคำว่า "ธรรมาภิบาล" ในวงการวิชาการมีความหมายในสองนัย

กล่าวคือ นัยแรก เป็นความหมายที่จำกัดที่ธนาคารโลกพยายามสื่อสารโดยตีความว่า หมายถึง ในด้านการบริหารหรือการจัดการของรัฐ

ส่วนนัยที่สอง เป็นนัยที่รัฐบาลตะวันตกนำมาอ้างอิงคือ เป็นเรื่องทางการเมืองมากกว่า ด้วยเหตุนี้จึงมักเกิดความสับสนในวงการวิชาการ ว่า จะหมายถึง นัยแรกหรือนัยที่สอง แท้ที่จริงแล้ว องค์กรระหว่างประเทศนั้นมิได้ยึดถือ "ธรรมาภิบาล" อย่างเคร่งครัดตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1980 เพราะทั้งธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ก็มักปล่อยกู้แก่ประเทศต่างๆ ที่มีลักษณะเป็น "bad governance" อย่างต่อเนื่อง

หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ไม่ว่าประเทศนั้นจะเป็นประชาธิปไตยหรืออยู่ภายใต้ระบบเผด็จการทางทหาร ธนาคารโลกก็พร้อมในการปล่อยกู้เสมอมา ไม่ว่าจะเป็นอาร์เจนตินา ชิลี สมัยปิโนเช่ อิหร่านหรือเกาหลีใต้ หรือกรณีของประเทศที่มีการฉ้อราษฎร์บังหลวงอย่างกว้างขวาง เช่น อิรัก แซร์ ไฮติ เป็นต้น

คำถามที่สำคัญที่เกี่ยวกับ "ธรรมาภิบาล" คือ เพราะเหตุใด รัฐบาลตะวันตก จึงเริ่มคิดถึงเรื่องนี้อย่างจริงจังในปลายทศวรรษ 1980 ในแง่ของการส่งเสริมสนับสนุนธรรมาภิบาล?

คำตอบต่อคำถามนี้อย่างน้อยมี 4 คำตอบ คือ

ประการแรก ประสบการณ์ของการปล่อยกู้ยืมเงินภายใต้โครงการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ ประการที่สอง การกลับมาอีกครั้งของทุนนิยมเสรีแบบใหม่ในตะวันตก (Neo-liberalism) ประการที่สาม การล่มสลายของระบบคอมมิวนิสต์ และประการที่สี่ กระแสการส่งเสริมประชาธิปไตยในประเทศกำลังพัฒนา

การปล่อยเงินกู้ภายใต้โครงการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ ทั้งธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ต่างมีประสบการณ์อย่างดีในการปล่อยเงินกู้ในการปรับโครงสร้างให้แก่ประเทศกำลังพัฒนา ในช่วงทศวรรษ 1980

การปรับโครงสร้างดังกล่าวนี้มักเป็นการลดบทบาทของรัฐ เพื่อลดการอุดหนุนหรือใช้จ่ายเกินตัวของรัฐบาลต่างๆ ในประเทศกำลังพัฒนา โดยต้องการให้มีการลดการบิดเบือนกลไกราคา เพื่อกระตุ้นให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพ เพื่อเน้นการส่งออกเป็นยุทธศาสตร์หลัก ในช่วงทศวรรษ 1980 นี้ ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ต่างก็พยายามทำให้รัฐในประเทศกำลังพัฒนามีขนาดเล็กลง แต่สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจนั้น มักมีผู้ได้ประโยชน์และผู้เสียประโยชน์ ยิ่งกว่านั้นการปรับโครงสร้างนั้น ไม่อาจทำได้ถ้าปราศจากความมุ่งมั่นทางการเมือง จากฝ่ายข้าราชการและประชาชน ดังนั้น ทั้งสององค์กรโลกบาลจึงเริ่มตระหนักว่า การปฏิรูปโดยการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจนั้น ไม่อาจทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ถ้าปราศจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของสถาบันธรรมาภิบาล ไม่ว่าจะเป็นการปลดปล่อยการเงินเสรีหรือการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

สิ่งที่สำคัญยิ่งในการปฏิรูปก็คือโครงสร้างของอภิบาลว่าจะมีประสิทธิผลเพียงใด

ดังนั้น ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศจึงมีความสนใจว่า การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ ที่ทำมาโดยตลอดในช่วงทศวรรษ 1980 ไม่อาจนำไปสู่ความสำเร็จได้ ทั้งนี้ ก็เพราะรัฐในประเทศต่างๆ ยังไม่มีลักษณะของโครงสร้างอภิบาลแบบตะวันตก

อิทธิพลของลัทธิเสรีนิยมแบบใหม่นั้นกลับมาเป็นที่นิยมในตะวันตก เมื่อปลายทศวรรษ 1970 ซึ่งเน้นให้รัฐดำเนินตามกลไกราคาอย่างเต็มที่ โดยให้มีการลดบทบาทของรัฐลง เน้นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และเน้นด้านอุปทานทางเศรษฐกิจที่ส่งเสริมบทบาทของปัจเจกชนและวิสาหกิจเอกชนในการพัฒนาเศรษฐกิจ

ซึ่งแนวความคิดเสรีนิยมใหม่นี้ซ่อนอยู่ในนโยบายการปฏิรูปเศรษฐกิจของธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ภายใต้โครงการปล่อยเงินกู้เพื่อปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ แต่สิ่งที่ควรพิจารณาควบคู่ไปด้วยก็คือ แนวความคิดเสรีนิยมแบบใหม่ไม่ใช่เป็นเรื่องทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เท่านั้น แต่มีนัยที่เข้มงวดของการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย ซึ่งเกี่ยวข้องกับบทบาทของการเมืองและของรัฐว่าควรมีบทบาทเช่นใด

ในแง่นี้ แนวคิดแบบเสรีนิยมแบบใหม่ที่เน้นให้รัฐมีบทบาทที่น้อยลง (minimal state) นั้นยังมีหน้าที่ทางการเมืองที่เชื่อมต่อระหว่างตลาดกับรัฐผ่านกลไกประชาธิปไตย

แนวความคิดนี้ ในทางสุดขั้ว เน้นว่าความล้มเหลวในการพัฒนาของประเทศด้อยพัฒนาจำนวนมาก มีมูลเหตุมาจากการแทรกแซงของรัฐมากเกินไป และขาดกลไกของประชาธิปไตย ที่ส่งเสริมให้มีกิจการค้าแบบเสรีนิยมอย่างแท้จริง การมีระบอบประชาธิปไตยที่มีประสิทธิภาพ จำเป็นต้องมีประชาสังคมที่มีความเป็นอิสระและมีความหลากหลาย

แนวความคิดเสรีนิยมสรุปว่า ความล้มเหลวของการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจนั้น มีผลที่เชื่อมโยงโดยตรงกับปัจจัยทางการเมืองที่ไม่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะระบบเผด็จการทางทหาร

สิ่งที่แนวความคิดเสรีนิยมเน้นมาโดยตลอดก็คือ ประชาธิปไตยนั้นต้องดำเนินควบคู่กับเศรษฐกิจเสรี ซึ่งมีรัฐบาลที่เข้มแข็งที่มีความรับผิดต่อประชาสังคม มีการฉ้อราษฎร์บังหลวงน้อย และเน้นการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ

หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง รัฐในระบบเศรษฐกิจเสรีนิยมนั้นสามารถจัดสรรสินค้าสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ

การล่มสลายของระบบเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์ในปลายทศวรรษ 1980 เป็นปรากฏการณ์ที่ช่วยหนุนเสริมให้แนวความคิดธรรมาภิบาล มีอิทธิพลมากยิ่งขึ้น เพราะเป็นการตอกย้ำว่า รัฐคอมมิวนิสต์ที่ไม่ใช่ประชาธิปไตยไม่สามารถสร้างเศรษฐกิจแบบยั่งยืนได้ โดยเฉพาะหากระบบเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์นั้นเต็มไปด้วยการฉ้อราษฎร์บังหลวง การจัดการที่ผิดพลาด ความไร้ประสิทธิภาพ และความล้าหลังทางเศรษฐกิจ

ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นผลโดยตรงจากการขาดประชาธิปไตย และการไม่มีส่วนร่วมของประชาสังคม

ด้วยเหตุนี้ จึงมีการเสนอว่า การมีเสรีภาพทางการเมืองเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นของเสรีภาพทางเศรษฐกิจ และความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

ดังนั้น การก่อตั้งธนาคารเพื่อการพัฒนาและบูรณาการแห่งยุโรปในปี 1991 จึงมีหน้าที่ในการช่วยบูรณะ และฟื้นฟูประเทศในยุโรปตะวันออก และประเทศในเครือสหภาพโซเวียตให้มีเสรีภาพทางการเมืองและเศรษฐกิจ

เพื่อส่งเสริมให้มีประชาธิปไตยที่มีหลายภาคการเมือง มีลักษณะพหุนิยม และมีระบบเศรษฐกิจแบบตลาด

ประเด็นสุดท้ายในเรื่องการกลับมาใหม่ของธรรมาภิบาลคือ ผลกระทบของกระบวนการเคลื่อนไหวและประชาธิปไตย ซึ่งเกิดขึ้นทั่วโลกในช่วงทศวรรษ 1980 ทั้งในละตินอเมริกาและในทวีปอื่นๆ ทั่วโลก ทั้งในกรณี จีน ฟิลิปปินส์ เกาหลีใต้ ไต้หวัน บังกลาเทศและเนปาล ล้วนเป็นกระแสให้ประเทศต่างๆ หันมาสนใจในเรื่องธรรมาภิบาลกันอย่างจริงจัง

ในแต่ละสังคมย่อมมีโครงสร้างของอภิบาลหรือธรรมาภิบาลของตนเอง ปัญหาก็คือโครงสร้างของธรรมาภิบาลนั้น มีคุณภาพหรือประสิทธิผลเพียงใด

ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา เราได้เรียนรู้ว่า การยึดถือแนวความคิดว่าการมีโครงสร้างของธรรมาภิบาลที่ดีเลิศ (best practice of good governance) หรือกล่าวให้เจาะจงคือ โครงสร้างของธรรมาภิบาลแบบตะวันตก ซึ่งมักหมายถึงแบบอเมริกันนั้นดีที่สุด หรือเป็นที่พึงปรารถนา จนกลายเป็นส่วนหนึ่ง ของระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศแบบใหม่

ในการศึกษานี้พยายามชี้ให้เห็นว่า ความจริงมิได้เป็นเช่นนั้นทั้งในกลุ่มประเทศ NICs และจีนต่างก็มีโครงสร้างของอภิบาล หรือธรรมาภิบาลแบบของตนเป็นการเฉพาะ

ดังนั้น การจะยึดโครงสร้างของธรรมาภิบาลแบบตะวันตกที่มีความเชื่อแอบแฝงในระบบคุณค่าประชาธิปไตย และพยายามที่จะทำให้เกิดขึ้นเป็นจริงได้นั้นอาจประสบความล้มเหลวมากกว่า เพราะโครงสร้างของสถาบันในแต่ละสังคมมีลักษณะที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง

โดยเฉพาะในแง่ประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม และคุณค่าต่างๆ ในสังคมนั้น ซึ่งยากที่จะลอกแบบ หรือโอนย้ายจากตะวันตก สู่ประเทศกำลังพัฒนาได้ง่ายๆ

ปัญหาของไทยก็คือ เราจะเดินตามกลุ่มประเทศ NICs ก็ไม่ได้ เพราะไม่มีรัฐที่เข้มแข็ง หรือจะเดินตามประชาธิปไตยแบบตะวันตก ก็ไม่ได้อีก เพราะประชาชนยังไม่มีจิตสำนึกแบบประชาธิปไตยมากพอ ด้วยเหตุนี้ เรากำลังยืนอยู่บนทางสองแพร่ง

เราได้เรียนรู้อีกว่า โครงสร้างของธรรมาภิบาลนั้นมิใช่เรื่องที่เกิดขึ้นง่ายๆ หรือเพียงการเปลี่ยนแปลงกฎหมายเพียงไม่กี่ฉบับ อย่างที่ทำในประเทศไทย แท้ที่จริงนั้นจักต้องอาศัยกระบวนการทางการเมืองอย่างเข้มข้นในการเปลี่ยนแปลงและมีรัฐที่เข้มแข็ง (strong state) มีข้าราชการที่เปี่ยมด้วยความสามารถและซื่อสัตย์สุจริตที่จะทำประโยชน์เพื่อส่วนรวมอย่างแท้จริง คำถามก็คือจะเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางใด แบบที่นิยมมากที่สุดภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์ก็คือ แบบตะวันตก (western best practice institutions) แต่อย่างที่กล่าวมาแล้ว การเปลี่ยนโครงสร้างของธรรมาภิบาล ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสถาบัน มิใช่เพียงการเปลี่ยนแปลงนโยบาย ดังนั้น จึงอาจต้องใช้เวลาค่อนข้างนานกว่าที่สังคมนั้นๆ จะสามารถปฏิรูประบบราชการหรือปฏิรูปวิธีการทำธุรกิจของภาคเอกชน เพราะสถาบันที่เลวมักดำรงอยู่ได้เป็นเวลาอันยาวนานและยังยากที่จะถูกทำลายหรือเปลี่ยนแปลง

ปัญหาใหญ่สุดของธรรมาภิบาลคือ ประเทศต่างๆ จำนวนมากยังมิได้ปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตย เช่น ประเทศไทย การฉ้อราษฎร์บังหลวงซึ่งเป็นศัตรูตัวฉกาจของธรรมาภิบาลยังปรากฏอยู่อย่างดาษดื่นในรัฐบาลในอดีตและรัฐบาลที่แล้ว ทำอย่างไรจึงจะสร้างสังคมที่มีธรรมาภิบาลที่มีคุณภาพใกล้เคียงกับตะวันตก ยังเป็นเรื่องที่ท้าทายอย่างหนึ่งของประเทศกำลังพัฒนาเช่น ประเทศไทย

ดังนั้น เวลาจะเป็นเครื่องพิสูจน์ว่า ภายใต้บริบทของสังคมไทยที่โครงสร้างของสถาบันที่ไม่เป็นทางการ โดยเฉพาะระบบอำนาจนิยม ยังมีอิทธิพลครอบงำอยู่มาก เราจะสร้างสรรค์ธรรมาภิบาลที่มีประสิทธิผลได้อย่างไร ในเมื่อสังคมไทยมีรัฐมีลักษณะอ่อนแอ (weak state) และในระบบข้าราชการไทยยังคงเต็มไปด้วยความไร้ประสิทธิภาพ และการฉ้อราษฎร์บังหลวง

เห็นที เราคงต้องฝากความหลังไว้ที่ชนรุ่นหลังกระมัง

หน้า 6