คอลัมน์ คนเดินตรอก  โดย วีรพงษ์ รามางกูร  ประชาชาติธุรกิจ  วันที่ 01 ตุลาคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 31 ฉบับที่ 3936 (3136)

เมื่อสัปดาห์กลางเดือนกันยายน มีข่าวเล็กๆ อยู่ข่าวหนึ่งในหน้า หนังสือพิมพ์ที่ใครๆ อาจจะไม่ค่อยได้ให้ความสนใจ

ข่าวที่ว่าก็คือ ธนาคารขนาดเล็กแห่งหนึ่ง ที่ประเทศอังกฤษ ชื่อ ธนาคารนอร์เธิร์น ร็อค เป็นธนาคารที่ทำธุรกิจให้สินเชื่อทางด้านอสังหา ริมทรัพย์ ได้รับผลจากเหตุการณ์ "สินเชื่ออสังหาริมทรัพย์ด้อยคุณภาพ" หรือ sub-prime mortgage loan มีข่าวว่าธนาคารแห่งนี้จะล้ม ผู้คนเลยแห่กันไปถอนเงิน ทั้งๆ ที่ธนาคารแห่งนี้เป็นสมาชิกของสถาบันประกันเงินฝากของอังกฤษ ผู้ฝากเงินจะได้รับการประกันเงินฝากไม่ต่ำกว่า 30,000 ปอนด์ ผู้เงินฝากที่ต่ำกว่า 30,000 ปอนด์ก็ตื่นตระหนก แห่กันไปถอนเงินจนธนาคารทำท่าจะล้มเอาจริงๆ

เหตุการณ์ทำท่าจะลุกลามไปธนาคารอื่นๆ ที่ใหญ่กว่า ในที่สุดธนาคารแห่งประเทศอังกฤษ ซึ่งเป็นธนาคารกลางต้องประกาศว่า ผู้ฝากเงิน จะได้รับเงินทั้งหมด 100 เปอร์เซ็นต์ ผู้ฝากเงิน จึงหยุดแห่กันมาถอนเงิน เหตุการณ์จึงสงบลง เพราะไม่ว่าจะเป็นธนาคารแห่งใดและมั่นคง แค่ไหน หากมีคนแห่กันมาถอนเงินตามศัพท์ภาษาฝรั่งที่เรียกว่า "bankrun" ธนาคารแห่งนั้นก็จะ อยู่ไม่ได้ เพราะเงินฝากของธนาคารต้องเอาไปปล่อยเป็นเงินกู้เป็นส่วนใหญ่ ไม่มีเงินสดมากพอ ที่จะให้ถอนได้ทั้งหมด

เหตุการณ์เช่นนี้เคยเกิดขึ้นที่สหรัฐอเมริกา เมื่อประมาณทศวรรษที่ 1970 "สมาคมเงินออมและเงินกู้" หรือ "Saving and Loan Societies" ซึ่งเป็นสถาบันการเงินขนาดเล็กแห่งหนึ่งและ ทุกแห่งก็เป็นสมาชิก "สถาบันประกันเงินฝากของสหรัฐ" หรือ FDIC ผู้ฝากเงินได้รับประกันเงินฝากเหมือนธนาคารพาณิชย์ เกิดมี 2-3 แห่งล้ม ผู้คนก็เลยแห่กันไปถอนเงิน และลุกลามเป็นลูกโซ่ไปตามธนาคารพาณิชย์ต่างๆ ในที่สุดธนาคารกลางสหรัฐก็ต้องประกาศรับประกันเงินฝาก ในธนาคารพาณิชย์ทั้งหมด 100 เปอร์เซ็นต์ การแห่กันไปถอนเงินจากธนาคารพาณิชย์จึงยุติลง ทั้งๆ ที่ธนาคารพาณิชย์ทุกแห่งเป็นสมาชิกของ "สถาบันประกันเงินฝากสหรัฐ"

เหตุการณ์ทั้งสองกรณีที่จำเอามาเล่าก็ เพื่อชี้ให้เห็นว่า การมีสถาบันประกันเงินฝากนั้น ในที่สุดทางการก็ต้องกลับมารับประกันเงินฝากเสียเอง เมื่อเกิดสถานการณ์วิกฤต

การจัดตั้งสถาบันประกันเงินฝากนั้นเป็นการ ให้สัญญาณจากทางการว่า สถาบันการเงินไม่ว่าจะเป็นธนาคารพาณิชย์ ทั้งของเอกชนและของรัฐบาลนั้นสามารถล้มได้และเมื่อล้มแล้วทางการจะไม่เข้าไปอุ้ม ผู้ฝากเงินจะได้รับเงินคืนบางส่วน ไม่ใช่ทั้งหมด เช่น รับได้ไม่เกิน 1 ล้านบาทต่อบัญชีต่อธนาคาร หรือต่อสถาบันการเงิน เป็นต้น

ประเด็นที่ต้องคิดเบื้องต้นก็คือ พิจารณา ความเป็นจริงในทางปฏิบัติที่เมื่อเกิดปัญหา หรือวิกฤตการณ์ทางการเงินแล้วปล่อยให้ธนาคาร หรือสถาบันการเงินแห่งใดแห่งหนึ่งล้มคงจะ เป็นไปไม่ได้ เพราะจะเกิดปฏิกิริยาลูกโซ่ ลุกลามทำให้ธนาคารอื่นๆ ถูกผู้ฝากเงินแห่ไปถอนเงินจนไม่มีธนาคารใดยืนอยู่ได้

เหตุผลที่ให้ว่าถ้าผู้ฝากเงินที่เป็นบุคคลธรรมดาไม่อยากเสี่ยงก็สามารถกระจายบัญชีเงินฝากของตนไปฝากธนาคาร หรือสถาบันการเงินทั้งของรัฐและเอกชน ซึ่งมีถึง 38 แห่ง ในความเป็นจริง ใครจะทำอย่างนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งนิติบุคคล บริษัท ห้างร้าน บริษัทประกันชีวิต บริษัท ประกันภัย โรงพยาบาล สถานศึกษา มหาวิทยาลัย วิทยาลัย มูลนิธิต่างๆ กองทุนต่างๆ จะให้กระจายบัญชีเงินฝากไปยังสถาบันการเงิน ทั้ง 38 แห่ง แล้วจะใช้บริการของธนาคารในการบริหารการเงินอย่างไร

ในสมัยนี้สถาบันการเงินไม่ได้มีแต่บริการ รับฝากเงินและให้สินเชื่อเท่านั้น ยังมีบริการอื่นๆ ที่หน่วยงานทางเศรษฐกิจและการค้าต้องใช้ เช่น การจ่ายเงินเดือน การนำเข้าส่งออกและอื่นๆ ทางการจึงไม่มีใครกล้าปล่อยให้ สถาบันการเงินล้มได้ บทเรียนที่เจ็บปวดของเราคือกรณีการถอน ใบอนุญาตของบริษัทเงินทุน 56 แห่ง ในคราว เกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินในปี 2540

เมื่อเกิดสถาบันประกันเงินฝาก ที่คุ้มครอง ผู้ฝากเงินไม่เต็มตามจำนวนเงินที่ฝาก ก็จะเกิดปรากฏการณ์ทั้งไม่พึงปรารถนาหลายอย่าง เช่น ผู้ฝากเงินก็จะเลือกฝากเฉพาะสถาบันการเงินที่รู้แน่ชัดว่า ทางการคงไม่กล้าปล่อยให้ล้ม เช่น สถาบันการเงินของรัฐบาล เช่น ธนาคารออมสิน หรือ ธ.ก.ส.หรือธนาคารพาณิชย์ใหม่ๆ เช่น ธนาคารกรุงไทย ธนาคารกรุงเทพ ธนาคาร กสิกรไทย หรือธนาคารไทยพาณิชย์ เพราะย่อมเป็นที่รู้จักกันโดยความเป็นจริงว่า แม้จะเกิดเรื่องอย่างไร ธปท. ก็คงไม่กล้าปล่อยให้ล้ม ถ้าทางการไม่กล้าปล่อยให้ล้ม ก็เท่ากับเป็นการประกันเงินฝากอยู่ในตัวเต็มทั้งจำนวนอยู่แล้ว โดยไม่ต้องมีสถาบันประกันเงินฝาก ผู้คนก็จะถอนเงินจากธนาคารขนาดเล็ก หรือธนาคารที่ไม่แน่ใจว่าถ้ามีปัญหา ทางการจะยอมปล่อยให้ล้มได้ ธนาคารขนาดเล็กก็จะประสบปัญหาการหาเงินฝากได้ยากขึ้น หรือถ้าจะได้ก็ต้องเสนอให้ดอกเบี้ยที่สูงกว่า ยิ่งทำให้ต้นทุนของธนาคารขนาดเล็กมีสูงกว่าธนาคารขนาดใหญ่มากขึ้น

ธนาคารขนาดเล็กถ้าเกิดมีข่าวไปในทางไม่ดีนิดเดียว ทั้งๆ ที่ไม่เป็นความจริง คนก็จะแห่มาถอนเงิน แม้แต่ผู้ฝากเงินรายย่อย แล้วก็จะลุกลามไปถึงธนาคารขนาดใหญ่ได้

ในสมัยนี้จึงไม่มีธนาคารกลางของประเทศ กล้าปิดธนาคาร หรือสถาบันการเงินอีก แต่ถ้ามีปัญหาก็ให้มีการเพิ่มทุนจากในประเทศหรือจากสถาบันการเงินจากต่างประเทศ หรือให้มีการควบรวมกัน เมื่อเป็นเช่นนี้ก็เท่ากับผู้ฝากเงินได้รับการประกันเต็มจำนวนอยู่แล้ว ไม่จำเป็นต้องมีสถาบันคุ้มครองผู้ฝากเงิน

การจัดตั้งสถาบันประกันเงินฝาก หรือจะเรียกใหม่ว่าสถาบันคุ้มครองเงินฝาก แทนที่จะเป็นการเสริมสร้างความมั่นคงของสถาบันจากความเชื่อมั่นของประชาชนผู้ฝากเงิน กลับจะเป็นการทำลายความเชื่อมั่นและความมั่นคงของสถาบันการเงินไปโดยปริยาย ไม่มีประโยชน์อะไรเลย นอกเสียจากที่เคยตั้งไว้ก่อนแล้ว

การออก พ.ร.บ.สถาบันคุ้มครองผู้ฝากเงิน จึงถือเป็นข้อเสียเพราะเท่ากับเป็นการให้ สัญญาณว่าธนาคารหรือสถาบันการเงินสามารถล้มได้ ความเชื่อมั่นของสถาบันการเงินต่างประเทศ ที่จะต้องให้บริการร่วมกับธนาคารไทยขนาดเล็ก หรือขนาดกลาง เช่น การค้ำประกัน การออกแอล/ซี ทีอาร์ และธุรกรรมอื่นๆ ก็จะหมดไป จะเหลือความเชื่อมั่นที่จะทำธุรกรรมกับธนาคารขนาดใหญ่ หรือธนาคารต่างชาติที่เข้ามาซื้อหรือเข้ามาลงทุนทำธุรกิจในประเทศไทยเท่านั้น ทำให้ระบบธนาคารของเรามีโครงสร้างในทาง "ผูกขาด" มากยิ่งขึ้น ซึ่งในสถานการณ์อย่างนั้น ผู้ที่จะต้องรับผลเสีย ก็คือ ลูกค้าของธนาคารที่จะต้องมีต้นทุนที่แพงขึ้น ดังจะเห็นได้จากพอมีข่าวว่าทางการมีคำสั่งจะจัดตั้งสถาบันประกันเงินฝากขึ้นในประเทศไทย ก็มีปฏิกิริยาในทางลบจากสถาบันการเงินต่างประเทศต่อธนาคารขนาดกลางและธนาคารขนาดเล็กทันที โอกาสที่จะทำให้มีข่าวลือแล้วเกิดอาการตื่นตระหนก แห่กันมาถอนเงินฝากก็จะยิ่งมีมากยิ่งขึ้น

ความจริงเรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ เป็นความฝันของ ธปท.มานานเกือบ 25 ปี แล้วที่อยากจะมีสถาบันประกันเงินฝาก ถ้าจำไม่ผิดตั้งแต่คราว ที่จะเกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินเมื่อปี พ.ศ.2525-2526 สมัยที่ท่านสมหมาย ฮุนตระกูล เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ธปท.ในยุคนั้นก็ได้เสนอให้มีการจัดตั้งสถาบันประกันเงินฝาก และได้มีการยกร่าง พ.ร.บ.สถาบันประกันเงินฝาก เรื่องได้ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ไปรอเข้าสู่การพิจารณาของ สภาผู้แทนราษฎรแล้ว แต่ในที่สุด รัฐมนตรีคลังในสมัยนั้นก็ตัดสินใจ ขอถอนร่าง พ.ร.บ.สถาบันประกันเงินฝากออกจากการพิจารณา ของสภาผู้แทนราษฎรแต่ได้แก้ไข พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย เพื่อให้มีการจัดตั้ง "กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาสถาบันการเงิน" ขึ้นแทน

เรื่องมีอยู่ว่าในสมัยนั้น หลังจากวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งที่สอง เศรษฐกิจเข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ อัตราเงินเฟ้อสูง การส่งออกไม่ขยายตัว ภาวะเศรษฐกิจดังกล่าวมีผลทำให้สถาบันการเงินเริ่มมีปัญหา ตอนแรกทางรัฐมนครีคลังก็ยอมให้ ธปท.สั่งปิดบริษัทเงินทุนไป 3 แห่ง หลังจากบริษัทเงินทุนถูกปิดไป 3 แห่ง ก็เริ่มมีแนวความคิดจะจัดตั้งสถาบันประกันเงินฝาก แต่ต่อมาปัญหาเริ่มลุกลามไปที่บริษัทเงินทุนและ หลักทรัพย์ 26 แห่ง และธนาคารพาณิชย์อีก 5-6 แห่ง ในที่สุดเมื่อรัฐมนตรีคลังสมัยนั้นไม่เห็นด้วยกับการจัดตั้งสถาบันประกันเงินฝาก โดยการถอนร่าง พ.ร.บ.สถาบันประกันเงินฝากออกจากการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และประกาศไม่มีนโยบายปิดสถาบันการเงิน โดยการจัดตั้ง "กองทุนฟื้นฟูสถาบันการเงิน" และประกาศให้สถาบันการเงินที่มีปัญหาเข้าฟื้นฟูตามโครงการ 4 เมษา โดยผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ได้รับการคุ้มครองจากกองทุนฟื้นฟู สถาบันการเงินทุกแห่ง ต้องจ่ายเงินเข้ากองทุนฟื้นฟูในอัตราร้อยละหนึ่งของเงินฝาก

เหตุการณ์สงบลงหลังจากนั้นมาประมาณ 10 ปี สถาบันการเงินที่เข้าโครงการ 4 เมษา ทางการก็สามารถประมูลขายให้เอกชนมารับไป เข้าใจว่ากองทุนฟื้นฟูนอกจากไม่ขาดทุนแล้วยังมีกำไรกว่าหมื่นล้านบาท

ที่มาแย่อีกทีก็ตอนเกิดวิกฤตการณ์ต้มยำกุ้ง เมื่อมีการปิดบริษัทเงินทุน 56 แห่ง แล้วนำ ทรัพย์สินออกมาประมูลขายโดยไม่มีการแยกหนี้ดีหนี้เสีย ห้ามไม่ให้ลูกหนี้มาประมูล และทำเป็น กองใหญ่ เพื่อไม่ให้โอกาสคนไทยเข้าประมูล ทำให้ประมูลได้ราคาต่ำมาก กองทุนฟื้นฟูฯจึงประสบกับการขาดทุนเป็นจำนวนมาก และเป็นปัญหามาจนทุกวันนี้

ถ้าหากการจัดตั้งสถาบันประกันเงินฝากไม่ได้เป็นหลักประกันว่า ทางการจะสามารถปล่อยให้สถาบันการเงินล้มได้ เมื่อถึงเวลาเกิดวิกฤตการตั้งสถาบันประกันเงินฝากจึงไม่น่าจะมีประโยชน์อะไร นอกจากจะทำให้เกิดวิกฤตการณ์สถาบันการเงินได้ง่ายขึ้น ทำให้สถาบันการเงินขนาดใหญ่และสถาบันการเงินต่างประเทศ ที่คนมั่นใจว่าทางการ หรือบริษัทแม่ในต่างประเทศไม่กล้าให้ล้มจะมีความได้เปรียบมากขึ้น อีกทั้งค่าใช้จ่ายในการบริหารสถาบันใหม่นี้ก็จะมีมากขึ้น ความมั่นใจ ต่อระบบสถาบันการเงินทั้งระบบ อาจจะลดน้อยลงแทนที่จะมากขึ้น สถาบันการเงินนั้นจะอยู่ได้ก็ด้วยความมั่นใจของผู้ฝากเงิน และสถาบันการเงิน ต่างประเทศที่ติดต่อทำธุรกรรมด้วย

ขอให้คิดให้ดีก่อนที่จะตัดสินใจออกกฎหมาย จัดตั้งสถาบันคุ้มครองเงินฝาก

โลกการเงินสมัยใหม่นี้เปลี่ยนไปมากแล้ว จะคิดแบบเก่าๆ คงไม่ได้

หน้า 45