บทความ : ทรงธรรม ปิ่นโต,บุณยวรรณ หมั่นวิชาชัย, ฐิติมา ชูเชิด  กรุงเทพธุรกิจ  วันพุธที่ 26 กันยายน พ.ศ. 2550

ในช่วงกว่าทศวรรษที่ผ่านมา ความเสี่ยงทางการคลัง (Fiscal Risks) ได้กลายเป็นประเด็นหนึ่ง ที่ผู้วางนโยบายหันมาให้ความสนใจกันอย่างแพร่หลาย โดยเฉพาะในองค์กรที่กำกับดูแลด้านเสถียรภาพเศรษฐกิจ และการเงินของโลก เนื่องจากการไม่ทันระวัง และไม่ตระหนักถึงความเสี่ยงทางการคลัง ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบายการคลัง ที่ขยายตัวเกินไป (Over-expansionary Fiscal Policy) หรือการที่รัฐไม่ทันรับมือกับภาระทางการคลัง

ทั้งในรูปภาระชัดเจนและภาระผูกพันที่ซ่อนเร้นอยู่ ได้กลายเป็นชนวนเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดวิกฤติการคลัง (สภาพที่รัฐบาลถูกตั้งข้อสงสัยถึงความสามารถในการจ่ายคืนหนี้สาธารณะ) ขึ้นในหลายประเทศ และนำมาซึ่งการเกิดวิกฤติเศรษฐกิจได้ในที่สุด เช่น วิกฤติเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในเม็กซิโก (ปี 1994-1995) อาร์เจนตินา (ปี 1995) สาธารณรัฐเช็ก (ปี 1997) บราซิล (ปี 1998-1999) และเอกวาดอร์ (ปี 1999)

สำหรับประเทศไทยนั้น วิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 ไม่ได้ก่อตัวขึ้นจากความอ่อนแอของภาคการคลังแต่อย่างใด แต่กลายเป็นว่าความอ่อนแอของภาคการเงิน และภาคธุรกิจที่เกิดขึ้น เป็นชนวนเหตุสำคัญที่ทำให้ภาคการคลัง เกิดความเสี่ยงขึ้นในเวลาต่อมา เพราะเมื่อประเทศเข้าสู่ภาวะถดถอย รัฐบาลจำต้องดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุล เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจต่อเนื่องหลายปี เห็นได้จากขนาดการขาดดุลงบประมาณในเวลานั้นที่อยู่ในช่วงร้อยละ 0.9 - 2.9 ต่อ GDP นอกจากนี้ ภาครัฐยังต้องรับผิดชอบความเสียหายที่เกิดขึ้นในภาคการเงินตั้งแต่ปี 2541 ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้นจากช่วงก่อนเกิดวิกฤติที่ร้อยละ 11.9 ในปี 2539 เป็นร้อยละ 57.2 ในปี 2544 ในจำนวนนี้มีภาระของกองทุนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินที่เพิ่มเข้ามาคิดเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 13.6 ของ GDP

ด้วยเหตุนี้ ในปี 2545 ธปท. จึงได้ทำการศึกษาถึงความยั่งยืนทางการคลัง และการวิเคราะห์ความอ่อนไหว (Sensitivity Analysis) เพื่อตรวจสอบว่าหนี้สาธารณะจะเพิ่มไปจนถึงระดับวิกฤติหรือไม่ และจะทำอย่างไรจึงจะผสมผสานนโยบายการเงิน และนโยบายการคลัง เพื่อฟื้นฟูฐานะทางการคลังที่อ่อนแอจากการกระตุ้นเศรษฐกิจ และการชดใช้ความเสียหายภาคสถาบันการเงินได้

ในช่วงเวลา 5 ปีต่อมา ที่สภาพแวดล้อมทางการคลังได้เปลี่ยนไปนับจากที่ได้มีการศึกษาความยั่งยืนทางการคลังไว้นั้น นอกเหนือจากการรวบรวมความเสี่ยงจากภาระทางการคลังเช่นเดียวกับงานศึกษาที่ผ่านมา

บทความนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะนำเสนอประเด็นความเสี่ยงทางการคลังในอีกแง่มุมหนึ่ง ด้วยการประเมินความอ่อนแอทางการคลังที่ครอบคลุมการวิเคราะห์ความเสี่ยงด้านโครงสร้างทางการคลัง ซึ่งนับว่าเป็นตัวแปรสำคัญต่อความยั่งยืนทางการคลังในอนาคต

โดยจะวิเคราะห์ความเสี่ยงทางการคลังจากโครงสร้างรายได้ที่มีแนวโน้มว่าจะจัดเก็บภาษีได้ลดลง ด้วยผลของการทำข้อตกลงการค้าเสรี การพึ่งพาภาษีที่มีความผันผวนต่อเศรษฐกิจสูง และการลดหย่อนภาษีในรูปแบบต่างๆ ทำให้องค์ประกอบของโครงสร้างรายได้ไม่เอื้อต่อโครงสร้างรายจ่ายของรัฐ ที่มีความเสี่ยงว่าจะต้องขยายขึ้นอีก ตามระดับการพัฒนาเศรษฐกิจที่ให้ความสำคัญกับรายจ่าย เพื่อการบริการสังคม และเศรษฐกิจมากขึ้น ซึ่งสามารถทำได้บนข้อบัญญัติด้านกฎหมายต่างๆ ที่เปิดช่องให้

สำหรับในส่วนสุดท้ายของบทความ จะนำเสนอแนวทางการบริหารจัดการความเสี่ยงทางการคลัง เพื่อให้รัฐสามารถปรับตัวให้พร้อมต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาวะแวดล้อมทางเศรษฐกิจ การเงินและการคลังในอนาคต ด้วยบทบาทของภาคการคลังที่ช่วยรักษาเสถียรภาพและการขยายตัวทางเศรษฐกิจได้อย่างเหมาะสม ซึ่งจะช่วยลดปัจจัยเสี่ยงให้เศรษฐกิจที่อาจเกิดขึ้นจากความเปราะบางของภาครัฐลงได้ และพร้อมที่จะเผชิญต่อกับการเปลี่ยนแปลงจากปัจจัยภายนอกด้านต่างๆ ที่จะมากระทบได้ในอนาคต

บทวิจัยนี้เป็นส่วนหนึ่งของบทความในการสัมมนาทางวิชาการประจำปี 2550 ของธนาคารแห่งประเทศไทย โดยจะจัดขึ้นที่ โรงแรมแชงกรี-ลา, กรุงเทพฯ ในวันที่ 3-4 ตุลาคม 2550 ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัว ของคณะผู้เขียนโดยเฉพาะ ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับนโยบายของธนาคารแห่งประเทศไทย