คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ  โดย นวพร เรืองสกุล  มติชนรายวัน  วันที่ 26 กันยายน พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10791

ข้อเสนอเรื่องโครงสร้างของสำนักงานประกันสังคม และโครงสร้างของงานประกันสังคม คงเป็นหัวข้อที่ไม่มีวันล้าสมัย จนกว่าจะมีการปรับโครงสร้าง และถึงจะปรับแล้ว ก็ยังมีข้อถกแถลงต่อไปได้อีกว่าที่ทำมาแล้วเหมาะหรือเปล่า บกพร่องตรงไหน ทำดีกว่านั้นได้ไหม

งานประกันสังคมมีหลายงาน ที่เป็นงานหลักๆ คืองานเรียกเก็บเงินจากนายจ้างและลูกจ้างงานเงินสวัสดิการ ที่จะจ่ายให้กับลูกจ้าง ตามสิทธิของลูกจ้าง งานจ่ายเงินบำนาญให้ในอนาคตจากเงินกองทุนเพื่อการชราภาพ และงานลงทุนเงินกองทุนเพื่อการชราภาพและเงินสวัสดิการอื่นๆ ในระหว่างที่ยังไม่ต้องจ่ายเงินให้กับสมาชิก

การปรับปรุงโครงสร้างงานประกันสังคมและสำนักงานประกันสังคมเป็นเรื่องใหญ่ เป็นภาพกว้างของระบบประกันสังคมทั้งระบบว่า ในส่วนของงานสวัสดิการจะมีโครงการให้อะไรบ้าง ให้กับคนกลุ่มไหนบ้าง ให้มากน้อยแค่ไหน และให้อย่างไรจึงจะยุติธรรม จึงจะมีประสิทธิภาพ ฯลฯ

ในเรื่องสวัสดิการเกี่ยวกับสุขภาพ เป็นเรื่องที่ควรทบทวนทั้งระบบ และคิดรวมถึงงานประกันสุขภาพของสำนักงานประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ด้วย

ในเรื่องการมีเงินออมให้พอเพียงสำหรับใช้ในวัยชรา ก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง ซึ่งอาจจะทบทวนในตัวเรื่องนี้เอง หรือทบทวนประกอบไปกับเรื่องการจะมีระบบบำนาญแห่งชาติ และเรื่องอื่นๆ ที่เกี่ยวโยงกับเงินออมเพื่อการชราภาพด้วย

แล้วยังมีเรื่องการสร้างความมั่นคงทางการเงิน และการดำรงชีวิตของประชาชนที่อยู่นอกระบบประกันสังคม หรือที่อยู่ในระบบประกันสังคมและระบบราชการ ที่อยู่ในช่วงรับบำนาญด้วย ซึ่งก็เป็นเรื่องใหญ่ต่างหากอีกเรื่องหนึ่ง ที่ยังไม่ได้รับความสนใจ หรือความใส่ใจทางภาครัฐอย่างเพียงพอเมื่อเทียบกับข้อเท็จจริงที่นักวิจัยด้านประชากรออกมาเตือนว่า เรากำลังผ่านจากยุคทองของประชากร (มีประชากรในวัยทำงานสูงที่สุดเมื่อเทียบกับประชากรกลุ่มอื่นๆ) ไปสู่ยุคของสังคมผู้สูงวัย

การผ่าโครงสร้างของสำนักงานประกันสังคม เป็นเรื่องที่เล็กกว่าเรื่องการคิดระบบประกันสังคมทั้งระบบ แต่กลับมีความสำคัญมากในด้านการบริหารจัดการระบบให้มีประสิทธิภาพ และให้ความมั่นคงทางการเงินให้กับผู้ประกันตนได้อย่างยั่งยืน

เรื่องโครงสร้างของสำนักงาน เป็นเรื่องที่ใคร่ขอนำเสนออีกครั้งไว้ในที่นี้

สำนักงานประกันสังคมมีงานหลายลักษณะดังที่ได้กล่าวไปแล้ว แต่ถ้าแยกจากมุมมองของผู้รับบริการและที่มาของเงิน อาจจะแยกออกได้เป็น 2 ด้านหลักๆ ได้แก่ งานด้านสวัสดิการเฉพาะหน้า กับงานด้านการจ่ายบำนาญในอนาคต

งานด้านสวัสดิการ เป็นการให้ในปัจจุบัน โดยใช้เงินที่เรียกเก็บมาจากนายจ้าง ลูกจ้าง และเงินที่รัฐบาลจ่ายสมทบ ผู้ประกันตนทั้งจ่ายและรับในเวลาที่ใกล้เคียงกัน ผู้จ่ายอาจจะไม่ได้รับ เช่น ไม่ป่วย ไม่ตกงาน หรือผู้รับได้รับเกินที่จ่าย เช่น ประสบอุบัติเหตุ ป่วยหนัก หรือตกงาน เป็นต้น

งานสวัสดิการเป็นเรื่องที่มองเห็นง่าย จับต้องได้ เห็นผลชัดเจน คือ

ถ้ามีเงินมาก ก็ให้สวัสดิการได้มาก

ถ้าบริการไม่ดีพอ หรือแพงเกินสมควร ก็ต้องทบทวนและปรับปรุงประสิทธิภาพในการทำงาน

ถ้าต้องการสวัสดิการเพิ่ม ก็ต้องเพิ่มเงินเรียกเก็บจากฝ่ายต่างๆ

งานสวัสดิการต้องการการวางระบบงานให้ดี แล้วก็ดำเนินงานตามระบบนั้น เป็นงานที่กระจายไปยังท้องถิ่น หรือกระจายออกจากส่วนกลางได้ ส่วนมากของงานเป็นงานที่ไม่ต้องการความชำนาญเฉพาะ เว้นแต่เมื่อต้องการพัฒนาระบบการทำงาน หรือระบบการให้สวัสดิการ

บางงานเช่นงานประเมินระบบการรักษาพยาบาลหรือผลงานของโรงพยาบาล ก็อาจจะร่วมมือกับ สปสช.ได้

งานแบบนี้ผู้ประกันตนจะประเมินประสิทธิภาพการให้บริการได้ง่าย เพราะตนเป็นผู้รับบริการโดยตรง

งานแบบนี้ทำในระบบราชการก็ได้

งานอีกด้านหนึ่งของประกันสังคม คืองานจ่ายบำนาญในอนาคตของกองทุนเพื่อการชราภาพ งานนี้ผู้ประกันตนจ่ายเงินวันนี้ เพื่อรับในอนาคต เมื่อผู้ประกันตนพ้นวัยทำงานแล้ว

กองทุนเพื่อการชราภาพเป็นกองทุนแบบ Defined Benefits คือมีการกำหนดไว้แน่นอนว่าผู้ประกันตนแต่ละคนจะได้รับเงินเท่าใดในอนาคต เหมือนกับบำนาญของราชการ เพียงแต่ว่าบำนาญของราชการจ่ายจากงบประมาณ ส่วนำบนาญของผู้ประกันตนจ่ายจากเงินสะสมส่วนของลูกจ้าง กับเงินสมทบของนายจ้าง บวกกับผลประโยชน์ที่จะหาได้จากการนำเงินของกองทุนไปลงทุน

งานนี้ไม่เห็นผลทันที และไม่เห็นผลชัดเจน แต่ต้องการการบริหารจัดการในปัจจุบันให้รอบคอบ และดีพอ เพื่อผลในระยะยาว

ถ้าหาผลประโยชน์จากกองทุนได้ไม่ดีพอ สิ่งที่จะเกิดขึ้นจะเป็นอย่างใดอย่างหนึ่งในหลายอย่างดังต่อไปนี้

(1) ทุกฝ่ายต้องจ่ายเงินเพิ่มขึ้น

(2) ลดประโยชน์ที่สมาชิกจะได้รับลง

(3) ยือเวลาที่จะเริ่มต้นได้รับบำนาญออกไป

ถ้าไม่ทำ 3 ประการนี้ก็เหลือเพียง 2 ทางเลือกคือ ไม่ได้รับบำนาญตามจำนวนเงินที่กำหนดไว้ เพราะกองทุนเงินหมดเสียก่อน หรือต้องหันไปพึ่งเงินงบประมาณ ซึ่งไม่มีใครคาดได้ว่าถึงเวลานั้นรัฐบาลจะมีเงินให้หรือไม่

ผลการดำเนินงานของกองทุนเป็นเรื่องที่ผู้ประกันตนต้องรู้วิธีติดตาม คือติดตามเพื่อดูผลของการบริหารจัดการ และผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อการรับบำนาญของตนในอนาคต ความเสี่ยงที่สำคัญที่สุดของงานนี้คือ ความเสี่ยงที่จะไม่มีเงินจ่ายบำนาญให้ตามที่สัญญาไว้

งานด้านการหาผลประโยชน์เพื่อกองทุนต้องการผู้มีความรู้ความชำนาญด้านการลงทุน ซึ่งเป็นวิชาชีพเฉพาะทาง และต้องการความคล่องตัวในการบริหารงาน ซึ่งไม่ใช่ลักษณะที่ระบบราชการจะเอื้อให้เกิดขึ้นได้

งานบริหารกองทุนเพื่อการชราภาพเป็นงานที่ควรผ่าออกมาจากสำนักงานประกันสังคม แล้วตั้งเป็นองค์กรต่างหาก โดยมีกฎหมายรองรับ โดยองค์กรที่ตั้งใหม่ทำงานด้านบริหารจัดการกองทุน และจ่ายเงินให้กับสมาชิกตามสิทธิที่ได้สัญญาไว้

ด้วยการดำเนินงานเช่นนี้ กองทุนก็จะเป็นนิติบุคคล มีการบริหารจัดการที่เป็นอิสระจากระบบราชการ อยู่ในการกำกับดูแลของกลุ่มคนสามฝ่ายที่ประกอบกันเป็นคณะกรรมการ ได้แก่ฝ่ายรัฐบาล เพื่อดูแลให้ความมั่นใจในความมั่นคงของระบบ ฝ่ายนายจ้าง ผู้จ่ายเงินสมทบ และฝ่ายลูกจ้างซึ่งเป็นทั้งผู้จ่ายเงินและผู้จะได้รับผลประโยชน์จากกองทุน

โครงสร้างระดับบนที่สำคัญที่สุดคือองค์ประกอบของคณะกรรมการ ซึ่งต้องออกแบบให้รอบคอบ มีตัวแทนให้ครบทุกส่วน ซึ่งก็มีแบบอย่างที่ลอกเลียนมาปรับปรุงได้ ทั้งจากพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และอาจจะพิจารณาจากองค์กรประเภทคล้ายคลึงกันในต่างประเทศ เช่น CalPERS ซึ่งถึงแม้จะเป็นเงินกองทุนของข้ารัฐการ ไม่ใช่ของคนกินเงินเดือนในภาคเอกชนก็จริง แต่ก็เป็นกองทุนที่จ่ายบำนาญ ไม่ได้จ่ายเงินก้อนแบบ กบข.

สิ่งที่น่าสนใจจะนำมาพิจารณาประกอบก็คือ คณะกรรมการมีบุคคลครบทุกส่วน คือทั้งผู้จ่ายเงิน ผู้กำกับดูแล ฝ่ายการเมือง ฝ่ายผู้จ่ายเงิน และฝ่ายผู้รับประโยชน์ (คือคนที่เกษียณแล้ว และกำลังรับประโยชน์จากบำนาญ)

การแต่งตั้งทางการเมืองควรกำหนดให้ชัดเจนว่า ผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งมาต้องเป็นผู้ทรงคุณวุฒิในด้านใด ซึ่งทำให้ผู้ได้รับการแต่งตั้งต้องรับผิดชอบตามหน้าที่ คนหนึ่งก็คือผู้ชำนาญการด้านการประกัน (เพราะระบบบำนาญที่ดี ย่อมต้องคำนึงถึงความเพียงพอของเงินที่จะจ่ายในอนาคตอยู่เสมอ ซึ่งผู้รู้ด้านการประกันจะชำนาญเรื่องการคำนวณหา Actuarial นี้)

นอกจากนี้ยังอาจนำวิธีการบริหารเงินขององค์กรลักษณะเดียวกันนี้ในต่างประเทศมาพิจารณา ประกอบการวางนโยบายการลงทุนของเงินกองทุนเพื่อการชราภาพได้ด้วย

หากบริหารจัดการได้ดี เงินก้อนนี้คือเงินก้อนสำคัญที่จะใช้ในการพัฒนาประเทศ ซึ่งสร้างได้ทั้งความมั่นคงทางเศรษฐกิจให้กับประเทศ การมีส่วนช่วยพัฒนาให้ระบบเศรษฐกิจ และตลาดทุนของประเทศ เติบโตอย่างมั่นคงและแข็งแรง ให้ความมั่นคงทางการเงินแก่ผู้ประกันตนที่รับบำนาญ ซึ่งก็เป็นส่วนสำคัญของความมั่นคงทางสังคมของประเทศเป็นส่วนรวมด้วย

หน้า 6