โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์  มติชนรายวัน  วันที่ 24 กันยายน พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10789

สังเกตไหมครับว่า คดีทุจริตที่ได้ตรวจสอบพบของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ก็ตาม คตส.ก็ตาม หรือแม้แต่การทำงานของตำรวจ และอัยการก็ตาม หรือ กลต.ก็ตาม ล้วนเป็นคดีที่ไม่ได้เพิ่งพบใหม่ แต่เป็นกรณีที่มีผู้เคยแสดงความสงสัย หรือเคยถูกหยิบยกขึ้นมาแถลงในวุฒิสภา หรือบางกรณีก็ถึงกับมีผู้ร้องเรียนตามช่องทางมาก่อนแล้ว

ก่อนแล้วนานด้วยนะครับ บางเรื่องมีมาตั้งแต่ก่อนสมัยทักษิณเสียอีก

ไม่กี่วันมานี้ สื่อรายงานว่า คดีที่นักการเมืองและพรรคพวกรุกที่สาธารณะและเอกชนในจังหวัดบุรีรัมย์มีมูลความจริง ทางตำรวจจึงจะสอบสวนเพื่อทำคดี กรณีนี้ต้องมีตำรวจและเจ้าหน้าที่ที่ดินสมยอม ซึ่งจะต้องถูกดำเนินคดีเช่นกัน ฟังดูน่าชื่นใจนะครับ เว้นแต่ว่ากรณีนี้เกิดขึ้นเมื่อใน พ.ศ.2537 ต้องใช้เวลาถึง 13 ปี จนเมื่อนักการเมืองคนนั้นตกจากอำนาจเสียก่อน ความยุติธรรมจากระบบราชการจึงลุกขึ้นจากเตียงได้

ทำไมเรื่องมันจึงไม่เดินมาเป็นเวลานานได้อย่างนั้น

นักการเมืองคนเดียวหรือกลุ่มเดียวจะสามารถทำการทุจริตหรือก่อความเสียหายใหญ่ขนาดนี้ได้ ท่ามกลางระบบตรวจสอบที่เข้มงวด (ตามระเบียบ) ของราชการได้อย่างไร แม้จะเล็ดลอดทำไปจนได้ เหตุใดระบบยุติธรรมของเราจึงไร้ประสิทธิภาพที่จะจับและลงโทษอาชญากรได้ถึงเพียงนี้

เพื่อปฏิรูปการเมือง นักการเมืองที่ทำผิดควรถูกจับลงโทษตามกฎหมายอย่างแน่นอน แต่จะปรามการกระทำเช่นนี้ได้เพียงเอาผิดกับนักการเมือง คงไม่มีทางขจัดการฉ้อราษฎร์บังหลวงไปจากเมืองไทยได้ ซ้ำโอกาสที่จะเอาผิดนักการเมืองยังทำได้เฉพาะเมื่อเกิดการยึดอำนาจบ้านเมืองด้วยกำลังอาวุธ ก็หมายความว่าปราศจากอำนาจรัฐประหาร นักการเมืองที่ฉ้อฉลจะหลุดรอดไปเสมอ

นักการเมืองไม่ได้ก่ออาชญากรรมในความว่างเปล่า แต่กระทำท่ามกลางระบบที่เอื้อให้คดโกงโดยค่อนข้างปลอดภัยต่างหาก ฉะนั้นตราบเท่าที่ไม่สนใจอย่างจริงจังที่จะจัดการกับระบบดังกล่าว ก็พึงหวังได้ยากว่าจะขจัดการฉ้อราษฎร์บังหลวงจากเมืองไทยไปได้

ผมขอเว้นไม่กล่าวถึงระบบการเมือง, ระบบยุติธรรม, และระบบสังคมและวัฒนธรรม, ระบบการศึกษา ฯลฯ ซึ่งล้วนเอื้อต่อการทุจริตและเบียดเบียนสุจริตชน แต่จะกล่าวถึงเพียงระบบเดียวคือระบบราชการ

ความคิดเรื่องการปฏิรูปราชการเป็นเงื่อนไขสำคัญในการปฏิรูปการเมือง มีคนพูดกันมาก่อนรัฐธรรมนูญ 2540 เสียอีก และรัฐธรรมนูญฉบับนั้นก็ตั้งความหวังว่าจะนำไปสู่การปฏิรูประบบราชการอย่างจริงจัง

แต่ไม่เกิดผลจริงจัง จนกระทั่งคุณทักษิณ ชินวัตร นำเอาการบริหารแบบซีอีโอเข้ามา ซึ่งก็ไม่เกิดผลอะไรเป็นชิ้นเป็นอัน นอกจากให้อำนาจแก่ราชการในการทำความเสียหายแก่สังคมได้เร็วขึ้นและกว้างขึ้น คดีฉ้อราษฎร์บังหลวงที่สอบกันอยู่เวลานี้หลายคดี ก็เกิดขึ้นในการบริหารแบบซีอีโอนี่แหละ

เพราะซีอีโอคือการก๊อบปี้แต่เปลือกของฝรั่ง การบริหารของซีอีโอจะมีประสิทธิภาพได้ก็ขึ้นอยู่กับการที่ตัวซีอีโอ สามารถเข้าถึงข่าวสารข้อมูลได้อย่างรอบด้าน ในวัฒนธรรมนาย-บ่าวของระบบราชการไทย นายคือคนที่กีดกันตัวเองมิให้ข่าวสารข้อมูลจากเบื้องล่างหลั่งไหลมาถึงตนได้ ผลก็คือการตัดสินใจโดยไร้ข้อมูล อธิบายไม่ได้ และไม่รู้ว่าผลของการตัดสินใจนั้นๆ คืออะไร เมื่อเป็นเช่นนี้การตัดสินใจจึงต้องทำตามข้อมูลข่าวสารที่หลั่งไหลจากข้างบนลงมา อันเป็นข้อมูลข่าวสารช่องทางเดียวที่นายจะได้รับในวัฒนธรรมแบบนี้

เวลาพูดถึงปฏิรูประบบราชการ มักสรุปลงเหลือเพียงการเพิ่มประสิทธิภาพ ผมอยากเตือนว่าประสิทธิภาพเป็นคำกลางๆ คือทำตามเป้าหมายได้สำเร็จ เป้าหมายนั้นจะดีก็ได้ไม่ดีก็ได้ เป้าหมายของระบบราชการไทยคือตอบสนองความต้องการของนาย ในแง่นี้ระบบราชการไทยมีประสิทธิภาพ คือตอบสนองความต้องการของนายได้เก่ง ไม่ว่านายจะต้องการอะไรที่ชอบธรรมหรือไม่ ก็ตอบสนองได้ทั้งนั้น

ฉะนั้น ปฏิรูประบบราชการจึงไม่ได้อยู่ลอยๆ เสียทีเดียวจากระบบอื่นๆ ในสังคม เช่นความต้องการของนายจะต้องถูกควบคุมตรวจสอบโดยคนอื่นๆ นอกระบบราชการด้วย เช่นระบบการเมือง, ระบบข่าวสารข้อมูล, ระบบการศึกษา ฯลฯ เป็นต้น

ผมจึงคิดว่า เป้าหมายของระบบราชการต้องทำให้ราชการมี "ประสิทธิภาพ" เพื่อบรรลุจุดประสงค์ดังนี้

1) ราชการต้องมีความรู้ โดยเฉพาะความรู้สองอย่างที่สังคมต่างๆ มักอ่อนแอ ประการแรกคือความรู้ที่เป็นทางเลือก หรือทางออกให้แก่กลุ่มคนที่ถูกทอดทิ้ง ทั้งนี้เพราะความรู้ที่อาจเรียกรวมๆ ว่า "กระแสหลัก" นั้น มีองค์กรอื่นๆ ในสังคมมีหรือซื้อหาได้อยู่แล้ว และมักจะรู้ดีกว่าราชการเสียด้วย แต่ความรู้ที่ไม่มีใครลงทุนแสวงหาหรือสร้างสรรค์ขึ้นใช้ คือความรู้ที่เป็นทางเลือกหรือทางออกของกลุ่มคนบางกลุ่มซึ่งด้อยโอกาสกว่าในบางแง่

ผมขอยกตัวอย่างเช่น การหาตลาดต่างประเทศให้แก่อุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดเล็ก หรือวิธีขยับการผลิตของอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ไปสู่การผลิตที่ใช้ฐานความรู้มากขึ้น (ศึกษาอย่างรอบด้านถึงความเป็นไปได้ในเงื่อนไขของไทย) หรือทางออกของโชห่วย เป็นต้น ความรู้เหล่านี้มหาวิทยาลัยไม่สนใจผลิต ในขณะที่เจ้าของกิจการก็ไม่มีเงินซื้อความรู้เช่นนี้หรือไม่มีกำลังใจเสี่ยงทำเอง

ความรู้ประการที่สองซึ่งราชการต้องมี คือความรู้ที่ทำให้ราชการสามารถเป็นกรรมการกลาง ของประเด็นปัญหาความขัดแย้งระหว่างกลุ่มต่างๆ ได้อย่างเที่ยงธรรม นั่นคือราชการต้องมีความรู้ ที่ไม่ได้มาจากมุมมองของทุนหรือรัฐเพียงอย่างเดียว แต่ต้องมีความรู้ที่มาจากมุมมองของชีวิตจริงของชาวบ้านด้วย

2) ราชการยืนอยู่คนเดียว ก็ไม่อาจต่อสู้กับนักการเมืองฉ้อฉล หรือผลประโยชน์ของทุนใหญ่และทุนข้ามชาติได้ ฉะนั้นราชการต้องพยายามเชื่อมโยงกับสังคม ข้อมูลข่าวสารที่เปิดกว้างแก่ประชาชนนั้น ไม่ได้ช่วยประชาชนเพียงฝ่ายเดียว แต่ยังช่วยเสริมบารมีของราชการเองในการยืนอยู่ในจุดที่ถูกต้องและเป็นธรรมไปพร้อมกัน

เทคนิควิธีที่จะเชื่อมโยงกับสังคมนั้นมีหลากหลาย เรียนรู้ได้ไม่ยาก ที่สำคัญกว่าคือราชการต้องมีจิตใจที่อยากจะเชื่อมโยงอย่างเสมอภาคกับสังคม จะต้องปลูกฝังจิตใจนั้นให้งอกงามในราชการไทยขึ้นให้ได้

3) ต้องสร้างระบบรับผิด (accountability) ขึ้นในระบบราชการให้ได้ การกระทำหรือละเว้นการกระทำใดๆ ต้องมีเหตุผลอธิบายได้ ไม่ใช่เหตุผลความถูกต้องของกฎหมายและระเบียบเพียงอย่างเดียว เพราะไม่ใช่เรื่องถูก-ผิดเท่านั้น แต่หมายรวมถึงต้องสามารถขจัดความเคลือบแคลงใดๆ ของสาธารณชนได้ด้วย การเลื่อนขั้นจึงต้องเป็นระบบมีข้อมูลสนับสนุนอย่างพร้อมมูล อาจตรวจสอบได้จากทุกฝ่าย

เป้าประสงค์ดังกล่าวจะช่วยสร้างดุลการแทรกแซงของฝ่ายการเมืองได้

อย่างไรก็ตาม ไม่ควรปฏิเสธว่าการเมืองต้องมีอำนาจในการใช้ราชการเป็นเครื่องมือในการปฏิบัตินโยบายของตน ปัญหาจึงไม่ใช่การแทรกแซงเฉยๆ แต่อยู่ที่การแทรกแซงนั้นต้องเป็นที่เปิดเผย ภาระการอธิบายความชอบธรรม ของการแทรกแซงเป็นของนักการเมือง ไม่ใช่หน้าที่ของราชการจะออกมาปกป้องการแทรกแซงเสียเอง

แม้กระนั้นราชการก็มีพลังในการต่อรองเชิงนโยบายได้ระดับหนึ่ง นั่นคือความเคยชินกับแบบปฏิบัติที่ทำกันมาก่อน พร้อมทั้งการให้เหตุผลจนเป็นที่ยอมรับของประชาชนอยู่แล้ว

แน่นอนว่า ราชการไม่อาจออกมาขัดแย้งกับฝ่ายการเมืองโดยตรงได้ เพราะทำให้การบริหารบ้านเมืองเป็นไปไม่ได้ ราชการจึงต้องใช้วิธีที่ชาญฉลาด (tactful) ในการต่อรอง

จุดที่เป็นดุลยภาพอันพอดีของอำนาจทางการเมืองและอำนาจของฝ่ายปฏิบัติคือราชการเป็นเรื่องสำคัญ ที่ทั้งสองฝ่ายต้องจัดการด้วยความระมัดระวัง นักการเมืองต้อง "รับผิด" ทางการเมือง และข้าราชการต้อง "รับผิด" ในระบบของตนเอง (ถ้าระบบอื่นๆ ทำงานของมันไปได้อย่างดี)

เรามักเชื่อกันว่า "ถ้าหัวไม่ส่าย หางก็ไม่กระดิก"

คำกล่าวนี้จริง แต่ยิ่งจริงก็ยิ่งแสดงว่าระบบทั้งระบบเละไปหมดแล้ว การที่หัวส่ายได้ตามใจชอบ ขึ้นอยู่กับระดับศีลธรรมในใจของแต่ละคน ชี้ให้เห็นว่าระบบทั้งระบบไม่มีพลังในการตรวจสอบควบคุม ผู้บังคับบัญชาไม่ต้องการความเคารพนับถือด้วยใจจริงจากผู้ใต้บังคับบัญชา หน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องไม่รู้สึกเป็นภาระหน้าที่ต้องขจัดการทำงานที่ไร้ประสิทธิภาพของหัวที่ส่ายไปมา ฯลฯ

จะปฏิรูประบบราชการโดยหลับตาให้แก่ความฟอนเฟะของระบบ เอาแต่นั่งสอนศีลธรรมกันไปอย่างพร่ำเพรื่อ จะบังเกิดผลได้อย่างไร

ผมคิดว่าเราควรหวังให้ข้าราชการเป็นคนธรรมดาๆ ไม่ใช่พระอรหันต์ ถูกกิเลสยั่วยุเหมือนคนทั่วไป แต่ทำงานในระบบที่ไม่ปล่อยให้ใครทุจริตได้อย่างลอยนวล หรือเช้าชามเย็นชามตามสบาย เพราะการทุจริตหรือไร้สมรรถภาพของข้าราชการ ย่อมกระทบต่อระบบใหญ่ทั้งระบบ กีดขวางมิให้ระบบทำงานได้ตามเป้าหมาย

ยกเว้นก็แต่ระบบไม่มีเป้าหมายในการทำงาน หรือเละเทะไปหมดเสียจนการทุจริต และความไร้สมรรถภาพของคนไม่กระทบระบบเสียแล้ว

หน้า 6