บทความ : ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์  กรุงเทพธุรกิจ  วันพุธที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2550

ระบบการเงินการธนาคาร อาจถือว่าเป็นนวัตกรรมชิ้นเยี่ยมทางประวัติศาสตร์เศรษฐกิจของมนุษยชาติ ระบบการเงินอาจเปรียบได้กับการเล่นกล จากธนบัตรและเหรียญกษาปณ์ที่รัฐผลิตขึ้นมา แปรเปลี่ยนเป็นมูลค่าของบัญชีเงินฝากที่มีมูลค่ามากกว่าเดิมหลายเท่า โดยผ่านระบบสถาบันการเงิน

การที่ธนาคารสามารถทำเช่นนั้นได้ เนื่องจากเมื่อมีผู้นำเงินมาฝากในธนาคารนั้น ธนาคารจะเก็บเงินไว้ส่วนหนึ่งตามกฎหมาย ส่วนที่เหลือจะนำไปปล่อยกู้เพื่อสร้างรายได้ให้แก่ธนาคาร และผู้ที่กู้เงินไปอาจนำเงินบางส่วนมาฝากธนาคารอีก ทำให้มูลค่าของบัญชีเงินฝากทั้งหมดสูงกว่ามูลค่าเงินที่มีอยู่เดิม และอาจกล่าวได้ว่า ธนาคารมีเงินที่ถืออยู่ในมือน้อยกว่าบัญชีเงินฝากที่ธนาคารจะต้องจ่ายคืนเมื่อผู้ฝากมาถอนเงินฝากออกไป

ด้วยเหตุผลนี้ สิ่งที่สำคัญที่สุดในการดำรงสถาบันการเงิน คือ ความเชื่อมั่น (credit) ของประชาชนต่อสถาบัน เราลองจินตนาการว่า หากมีข่าวลือว่าธนาคารแห่งหนึ่งกำลังจะล้มละลาย ผู้ฝากเงินที่เชื่อข่าวลือนั้น จะแห่ไปถอนเงินฝากออกมา เพราะกลัวว่าเงินของตนจะสูญหาย ทำให้ธนาคารนั้นล้มละลายจริงๆ เหตุการณ์ความตื่นตระหนกของผู้ฝาก (panic) นี้ เคยเกิดขึ้นมาแล้วในสหรัฐอเมริกาช่วงปี 1930 จนกลายเป็นวิกฤตการณ์เศรษฐกิจครั้งใหญ่ที่สุด (The great depression) และวิกฤติในประเทศไทยในปี 2540

ดังนั้น เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ผู้ฝากเงิน จึงมีการริเริ่มการประกันเงินฝาก (deposit insurance) ขึ้น โดยรัฐบาลสหรัฐเริ่มประกันเงินฝากในปี ค.ศ.1933 และได้ตั้ง The Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) เพื่อบริหารจัดการระบบประกันเงินฝาก

ประวัติศาสตร์หน้าแรกของการประกันเงินฝากในประเทศไทยนั้น เริ่มขึ้นท่ามกลางวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 เมื่อรัฐบาลในขณะนั้นมีมติให้ผู้ฝากและเจ้าหนี้ในสถาบันการเงินได้รับการคุ้มครองเต็มจำนวน (blanket guarantee) เมื่อเดือนสิงหาคม 2540 เพื่อเรียกความเชื่อมั่นต่อระบบสถาบันการเงินกลับคืนมาจากความตื่นตระหนกในช่วงเวลานั้น โดยให้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินเป็นหน่วยงานดำเนินการ

เมื่อวิกฤตการณ์คลี่คลายลง ทางการจึงยกเลิกการคุ้มครองเจ้าหนี้เพื่อให้เป็นไปตามครรลองของสากล อีกทั้งมีนโยบายที่จะจัดตั้งหน่วยงานประกันเงินฝากอย่างถาวร จึงได้มีการร่างพระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝากขึ้น

สาระสำคัญของ พ.ร.บ.คุ้มครองเงินฝาก คือการจัดตั้งสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ราชการ และรัฐวิสาหกิจ และมีคณะกรรมการคุ้มครองเงินฝาก ซึ่งมาจากกระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย และผู้ทรงคุณวุฒิด้านกฎหมายและการเงินการคลัง

โดยจำนวนเงินฝาก 1 ล้านบาทแรกเท่านั้นที่จะได้รับการคุ้มครอง และในระยะแรก ธนาคารต่างๆ จะต้องเข้าเป็นสมาชิก และส่งเงินเข้าสมทบให้กับสถาบันแทนการส่งเงินเข้ากองทุนฟื้นฟูฯ ในอัตราเดียวคือร้อยละ 0.4 ของมูลค่าเงินฝากแต่ละธนาคาร หลังจากนั้น เมื่อมีความพร้อมจะคิดอัตราเงินสมทบตามความเสี่ยง (risk premium rate) ซึ่งบริษัทจัดอันดับเครดิตจะเป็นผู้กำหนดตามความน่าเชื่อถือของแต่ละธนาคาร

ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองเงินฝากได้ผ่านความเห็นชอบจาก ครม.ในวันที่ 30 พฤศจิกายน 2547 และเข้าสู่ขั้นตอนการพิจารณาร่าง โดยคณะกรรมการกฤษฎีกา จากนั้นอีกเกือบ 3 ปี เมื่อวันที่ 28 สิงหาคม 2550 ครม.ได้มีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.สถาบันคุ้มครองเงินฝากตามการตรวจของคณะกรรมการกฤษฎีกา และส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พิจารณาต่อไปก่อนจะประกาศใช้

ผมเห็นด้วยกับหลักการทั่วไป พ.ร.บ. ฉบับนี้ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการจำกัดการประกันไว้เพียง 1 ล้านบาท ซึ่งเป็นการฝึกวินัยการเงินของประชาชนที่มีเงินมากในระดับหนึ่ง และควรที่จะกระจายความเสี่ยงส่วนหนึ่งให้ผู้ฝากเงินรายใหญ่เป็นผู้รับด้วยตนเอง

ผมยังเห็นด้วยในประเด็นให้มีกรรมการที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิจากหลายหน่วยงาน และการให้สถาบันการเงิน จะต้องจ่ายเงินสมทบตามความเสี่ยง ซึ่งจะทำให้สถาบันการเงินที่มีพฤติกรรมสุ่มเสี่ยงมาก จะต้องจ่ายเงินสมทบมากตามไปด้วย จึงเป็นการลดพฤติกรรมสุ่มเสี่ยงของสถาบันการเงินลงได้ การเตรียมความพร้อมสำหรับการจัดเก็บเงินสมทบตามความเสี่ยง จึงเป็นความสำคัญเร่งด่วน

อย่างไรก็ตาม การคุ้มครองเงินฝากอาจส่งผลกระทบทางลบเช่นกัน หากสถาบันการเงินต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุน สถาบันคุ้มครองเงินฝากมาก จะเป็นต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากการรับเงินฝาก ซึ่งอาจทำให้สถาบันการเงิน มีแรงจูงใจที่จะหาเงินทุนจากแหล่งอื่น นอกจากเงินฝากมากขึ้น และทำให้ช่องห่างระหว่างอัตราดอกเบี้ยเงินฝากและเงินกู้เพิ่มขึ้น ซึ่งทำให้ผู้ฝากเงินได้รับผลกระทบจากการที่อัตราดอกเบี้ยเงินฝากลดลง

ประเด็นที่สำคัญที่สุด คือการให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ค้ำประกันการกู้เงินของสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ผมเห็นว่าสิ่งนี้เป็นการส่งสัญญาณให้กับภาคการเงินว่า รัฐจะยังคง "อุ้ม" สถาบันการเงินต่อไป กล่าวคือ หากสถาบันการเงินใดล้ม ผู้ที่จะเป็นผู้รับภาระในการแก้ไขหนี้ยังคงเป็นรัฐบาลเช่นเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540

สิ่งนี้จะไม่ทำให้พฤติกรรมสุ่มเสี่ยงของสถาบันการเงินลดลง โดยเฉพาะธนาคารขนาดใหญ่ที่รู้สึกว่า ตัวเองใหญ่เกินไปที่จะล้ม (too big to fall) การค้ำประกันเงินกู้โดยรัฐบาลจึงขัดกับเจตนารมณ์เดิมในการร่างกฎหมายนี้ ที่มุ่งลดพฤติกรรมสุ่มเสี่ยงของสถาบันการเงิน ผมจึงมีความเห็นว่า ภาครัฐไม่ควรเข้าไปค้ำประกันการประกันเงินฝาก ควรให้ภาคเอกชนรับภาระเอง โดยที่รัฐทำหน้าที่กำกับดูแลให้สถาบันคุ้มครองเงินฝากมีความมั่นคง เพื่อให้ประชาชนเชื่อมั่นว่า จะสามารถจ่ายเงินคืนได้จริง หากสถาบันการเงินล้มละลาย

ผมมีความหวังว่า พ.ร.บ.ฉบับนี้จะสำเร็จในเจตนารมณ์ของการร่าง คือทำให้ภาคประชาชนมีความเชื่อมั่นต่อระบบสถาบันการเงิน และลดพฤติกรรมสุ่มเสี่ยงของทุกภาคส่วน โดยหวังว่าประเทศของเรา จะไม่ก้าวย้ำรอยเดิมเข้าสู่วิกฤตการณ์เศรษฐกิจอีกครั้งหนึ่ง