มติชนรายวัน  วันที่ 14 กันยายน พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10779

หมายเหตุ - บทความชิ้นนี้เป็นผลงานของ ดร.วโรทัย โกศลพิศิษฐ์กุล ผู้อำนวยการกลุ่มงานดุลยภาพการเงิน การออม และการลงทุน สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กระทรวงการคลัง เพื่อชี้ให้เห็นถึงสถานะของประชากรผู้สูงอายุในประเทศไทย ที่มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งอาจกลายเป็นปัญหาการดำรงชีพของผู้สูงอายุ หากขาดการจัดการเพื่อเตรียมพร้อมรองรับไว้ "มติชน" เห็นว่ามีสาระที่น่าสนใจจึงนำเนื้อหามานำเสนอ

โครงสร้างประชากรของประเทศไทยที่กำลังก้าวสู่สังคมผู้สูงอายุมีนัยสำคัญต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคม ของประเทศอย่างลึกซึ้ง ความท้าทายของปัญหานี้จำเป็นต้องได้รับการดูอย่างจริงจังมากขึ้น ดังตัวอย่างของประเทศอุตสาหกรรมที่หยิบยกเรื่องการปฏิรูปบำเหน็จบำนาญและสวัสดิการรักษาพยาบาล (Pension and healthcare reforms) ของประชาชนขึ้นมาเป็นเรื่องใหญ่ที่รัฐบาลให้ความสำคัญเป็นอันดับต้นๆ ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา เนื่องจากประเทศเหล่านี้ได้ก้าวนำประเทศไทยไปแล้วในการเป็นสังคมผู้สูงอายุ

การก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุมีนัยสำคัญต่อประเทศ 3 ประการ คือ

1.ทางด้านเศรษฐกิจ สัดส่วนแรงงานต่อประชากรทั้งหมดจะลดลง สามารถบั่นทอนอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจได้ (นอกจากถูกทดแทนโดยการเพิ่มขึ้นของผลิตภาพของแรงงานที่มีอยู่ หรือโดยการเพิ่มทุนและผลิตภาพของทุน)

2.ด้านงบประมาณและการคลัง แน่นอนที่สุดจำนวนผู้เสียภาษีจะต้องลดลง ในขณะที่รายจ่ายด้านสวัสดิการสังคม และสุขภาพเพื่อสูงอายุ ต้องเพิ่มพูนขึ้นตามจำนวนของผู้สูงอายุ ที่นับวันจะมีมากขึ้นและมีอายุยืนยาวขึ้น งบประมาณด้านนี้จะต้องโตขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เด็กหนึ่งคนในวันข้างหน้าซึ่งจะเป็นคนทำงานเสียภาษี จะต้องจุนเจือผู้สูงอายุที่มีจำนวนเพิ่มมากขึ้น

3.ด้านสังคม ขึ้นกับค่านิยมและความตระหนักในสำนึกหน้าที่แห่งการอุปการะเลี้ยงดู ถ้ายังเข้มแข็งปัญหาคงไม่เกิดขึ้น แต่ถ้าเรื่องนี้หมดไปในสังคมไทย เราคงได้เห็นผู้ชราเดินเร่ร่อนเป็นวณิพกกันให้ทั่วแน่

ความพร้อมของประเทศไทยสำหรับการเข้าสู่สังคมชราภาพ

การเตรียมพร้อมทางด้านการเงินเพื่อเข้าสู่สังคมแห่งการชราภาพเป็นเรื่องที่ทุกประเทศกำลังดำเนินการ ประเทศไทยได้เข้าสู่สังคมผู้สูงอายุแล้วตั้งแต่ประมาณปี 2549 (ตามเกณฑ์ของสหประชาชาติที่ใช้สัดส่วนของคนอายุเกิน 65 ปี ต่อประชากรทั้งหมดเกินร้อยละ 10) วันนี้ประชาชนผู้สูงอายุของไทยพร้อมหรือยังที่จะเกษียณอายุโดยมีระดับรายได้ที่เพียงพอ มีระดับคุณภาพชีวิตที่ไม่ด้อยกว่าตอนทำงาน คำถามสำหรับประเทศไทย คือ

1.ระบบบำเหน็จบำนาญของไทยครอบคลุมประชากรมากน้อยเพียงใด ที่ใช้อยู่เป็นแบบ Multi-pillar system มีทั้ง (1) ภาคบังคับแบบกำหนดผลประโยชน์ ได้แก่ ประกันสังคมกรณีชราภาพ (2) ภาคบังคับแบบบัญชีรายบุคคล ซึ่งผลประโยชน์ขึ้นอยู่กับการสะสมของสมาชิก เช่น กบข. กองทุนสงเคราะห์ครูโรงเรียนเอกชน และ (3) ภาคสมัครใจ สำหรับผู้ที่ต้องการออมด้วยความสมัครใจเพิ่มเติมอีก เช่น กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และ RMF ปัจจุบันระบบบำเหน็จบำนาญ ที่มีอยู่ทั้งสามภาคครอบคลุมแรงงานได้เพียงร้อยละ 30 ของแรงงานทั้งประเทศ (ประมาณ 10.5 ล้านคน จาก 35 ล้านคน) ซึ่งส่วนมากอยู่ในภาคทางการ ดังนั้น แรงงานที่เหลือจึงมีความเสี่ยง ต่อสภาวะขาดรายได้หลังเกษียณอายุ

2.ภายใต้ระบบบำเหน็จบำนาญในปัจจุบัน ผู้เกษียณอายุมีรายได้เพียงพอต่อการดำรงชีพในระดับที่ใกล้เคียง กับระดับก่อนการเกษียณอายุหรือไม่ (Pension adequacy) จากผลงานวิชาการที่สถาบันการเงินระหว่างประเทศจัดทำขึ้น และงานวิจัยของไทยเอง บ่งบอกว่าแรงงานในระบบประกันสังคมจะมีรายได้โดยเฉลี่ยหลังเกษียณประมาณร้อยละ 27 ของรายได้เดือนสุดท้าย แล้วท่านคิดว่าเพียงพอหรือไม่ (ตามหลักสากลผู้เกษียณอายุควรมีรายได้ไม่ต่ำกว่าร้อยละ 50 ของรายได้เดือนสุดท้าย) สำหรับกรณีของไทยยังดีที่มีโครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า เข้ามาช่วยแบ่งเบาค่าใช้จ่ายรักษาพยาบาล นอกจากนี้รัฐยังจัดให้มีการจ่ายเงินสงเคราะห์เลี้ยงดูผู้สูงอายุ หรือที่เรียกกันว่า "เบี้ยยังชีพคนชรา" ที่ให้แก่คนชราที่มีรายได้ไม่พอแก่การยังชีพคนละ 500 บาทต่อเดือน โดยมีการคัดเลือกผ่านกระบวนการประชาคมท้องถิ่น ในปีนี้รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณอุดหนุนให้แก่ท้องถิ่น จำนวนหนึ่งหมื่นล้านบาท มีผู้สูงอายุที่ผ่านการคัดเลือกให้ได้รับเงินประมาณ 1.7 ล้านคนทั่วประเทศ หรือทุกๆ 1 ใน 4 ของผู้สูงอายุจะได้รับเบี้ยยังชีพนี้ ซึ่งก็หมายความว่าเรามีคนชราที่มีรายได้ไม่เพียงพอกับการยังชีพถึง 1 ใน 4 ถือเป็นจำนวนที่ไม่น้อยเลย และเป็นสัญญาณที่ชี้ว่าหากไม่มีการสร้างระบบการออมเพื่อการชราภาพให้ดี ภาระเหล่านี้จะกลับมาหาภาครัฐในที่สุด

3.ระบบที่มีอยู่มีความยั่งยืนเพียงใด มีงานวิจัยศึกษาหลายฉบับที่ได้คาดการณ์ว่าระบบแบบกำหนดผลประโยชน์ เช่น ประกันสังคมอาจจะประสบกับสภาวะไม่ยังยืนทางการเงินได้ในระยะยาว หากกองทุนไม่มีการปรับปรุงเงื่อนไขใดๆ เลย กล่าวคือในระยะยาว (ประมาณ 40-50 ปีนับจากนี้) กองทุนจะขาดดุล เนื่องจากต้องจ่ายเงินเลี้ยงดูผู้สูงอายุจำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ ในขณะที่สมาชิกรายใหม่ที่จ่ายเงินสะสมเข้ากองทุนกลับมีจำนวนลดลง การขาดดุลอย่างต่อเนื่อง สามารถกัดกร่อนเงินกองทุนได้ในที่สุด สำหรับระบบบำนาญแบบบัญชีรายบุคคลจะไม่มีปัญหาความไม่ยั่งยืนของกองทุนเช่นว่านี้

4.การเชื่อมโยงระหว่างกองทุนรูปแบบต่างๆ เช่น สมาชิก กบข.จะออกไปทำงานเอกชน ซึ่งจะต้องเปลี่ยนไปเป็นสมาชิก กองทุนประกันสังคมและกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ หรือกรณีกลับกัน พบว่ายังขาดการต่อเนื่องเชื่อมโยงกัน โดยเฉพาะเรื่องของสิทธิประโยชน์ทางภาษีอากรระหว่างกองทุนที่ยังไม่รองรับการเปลี่ยนแปลงอาชีพการงาน

5.การสนับสนุนจากภาครัฐในด้านรายจ่ายงบประมาณบำเหน็จบำนาญต่างๆ ให้แก่ประชาชนในช่วงที่ผ่านมา อยู่ในระดับต่ำเพียงร้อยละ 1 ของ GDP ในขณะที่ของประเทศพัฒนาแล้วใน OECD (องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจ และการพัฒนา (Organisation for Economic Co-operation and Development) ซึ่งเป็นองค์การระหว่างประเทศของกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว) สูงกว่าร้อยละ 10 ของ GDP นอกจากนี้รัฐบาลยังได้ให้สิทธิประโยชน์ยกเว้นภาษีเงินได้สำหรับการออมเพื่อการชราภาพทุกขั้นตอนในรูป EEE (การยกเว้นภาษีในทุกขั้นตอนของการสมทบเงินเข้ากองทุนและการได้รับผลตอบแทน) ข้อสังเกตของการใช้เครื่องมือทางภาษีในการส่งเสริมให้ประชาชนเข้าสู่ระบบการออมเพื่อการเกษียณอายุนั้น พบว่าผลของมาตรการจะตกอยู่กับเฉพาะกลุ่มผู้เสียภาษีเท่านั้น แต่กลุ่มผู้ออมอื่นๆ จะไม่ได้รับผลประโยชน์ด้วย

6.ความตั้งใจจริงจากภาคการเมือง ที่ผ่านมาส่วนราชการมีความพยายามเสนอการจัดตั้ง กองทุนบำเหน็จบำนาญภาคบังคับระดับประเทศ หรือที่มีการเรียกกันว่า "กองทุนบำหน็จบำนาญแห่งชาติ" แต่รัฐบาลที่มาจากพรรคเดียวก็ใช้เทคนิคการซื้อเวลาไปก่อน รัฐบาลต่อมาที่ดูเหมือนจะกล้าตัดสินใจอย่างเด็ดขาด แต่ถึงวันนี้ก็ยังไม่เห็นความคืบหน้าอะไร ผู้เขียนก็ได้แต่หวังว่ารัฐบาลที่กำลังจะเข้ามาทำหน้าที่ต่อไป จะหยิบยกเรื่องระบบบำนาญภาคบังคับ ซึ่งครอบคลุมประชาชนอย่างทั่วถึงและเพียงพอมาทำให้สำเร็จ อย่างน้อยก็ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ในมาตราที่ 83 ที่กำหนดให้รัฐต้องจัดให้มีการออมเพื่อการดำรงชีพในวัยชรา แก่ประชาชนอย่างทั่วถึง

กล่าวโดยสรุปหากไม่ดำเนินการใดๆ เพิ่มเติมเพื่อรองรับสังคมผู้สูงอายุของไทย เราก็มีแนวโน้มจะต้องเผชิญ กับปัญหาความยากจนในวัยชราอย่างแน่นอน ผู้เขียนเชื่อว่าวันนี้ประเทศไทยมีความพร้อมของตลาดเงินและตลาดทุน รวมทั้งระบบบริหารจัดการเงินทุนขนาดใหญ่ ตลาดเงินเราพัฒนาไปมากหลังวิกฤตเศรษฐกิจ ตลาดทุนของไทยก็มีขนาด และสภาพคล่องที่สูงกว่าค่าเฉลี่ย ของประเทศในเอเชีย เรามีความพร้อมของระบบเทคโนโลยีและโครงสร้างพื้นฐานอื่นๆ ที่จำเป็นต่อการรองรับการบริหารจัดการเงินทุนขนาดใหญ่นับแสนล้านคนของสมาชิกหลายสิบล้านคน แต่เราขาดเพียงอย่างเดียวคือ การตัดสินใจที่จะทำในสิ่งที่ควรทำเพื่อผลในระยะยาว มิใช่ผล (ทางการเมือง) ในระยะสั้น นั่นคือ Political Will นั่นเอง

หน้า 20