กรุงเทพธุรกิจ  วันศุกร์ที่ 22 มิถุนายน พ.ศ. 2550

ธนาคารแห่งประเทศไทยได้เสนอร่าง พ.ร.บ.การเงิน 4 ฉบับต่อ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เพื่อออกเป็นกฎหมายโดย พ.ร.บ.ทั้ง 4 ฉบับ ประกอบด้วย ร่างพ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย (พ.ร.บ. ธปท.) ร่างพ.ร.บ.เงินตรา ร่างพ.ร.บ. ธุรกิจสถาบันการเงิน (พ.ร.บ. สง.) และร่างพ.ร.บ. สถาบันคุ้มครองเงินฝาก ที่จริงแล้ว แบงก์ชาติเริ่มเสนอร่างกฎหมายเหล่านี้ มาตั้งแต่ปี 2543 โดยผู้ว่าการ แบงก์ชาติ 3 คน เสนอต่อ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมาแล้ว 5 คน (ถ้าไม่นับรายที่เคยเป็นอดีตผู้ว่าการแบงก์ชาติ) ทุกรายเห็นพ้องต้องกันว่าจำเป็นต้องนำ พ.ร.บ.การเงินเหล่านี้ออกใช้เป็นกฎหมาย เราจึงน่าจะมาลองไล่เลียงเหตุผลกันดูบ้าง ว่าที่จริงแล้วมีความจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงกฎหมายพวกนี้หรือไม่ ทั้งๆที่ กฎหมายการเงินเดิมก็ใช้กันมาได้ตั้งนานแล้ว และถ้าจำเป็นต้องปรับปรุงจริง เราในฐานะประชาชนทั่วไปจะได้อะไรจากการออก พ.ร.บ.การเงิน 4 ฉบับ

ผู้ใช้บริการจากสถาบันการเงินได้รับบริการดีขึ้น

เมื่อการดำเนินธุรกิจของสถาบันการเงินเปลี่ยนแปลงไป จากที่เคยทำเฉพาะธุรกิจธนาคารแบบพื้นฐานแค่รับฝากและให้สินเชื่อ ก็เปลี่ยนมาเป็นให้บริการแบบครอบจักรวาลโดยทำธุรกิจการเงินอื่นๆ เพิ่มขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการซื้อประกันภัย ซื้อ-ขายหน่วยลงทุน การให้บริการทางการเงินใหม่ๆ ที่มีความซับซ้อนเพิ่มขึ้นให้ตรงกับความต้องการของลูกค้าให้มากที่สุดแล้ว บางแห่งก็ยังมีการให้บริการเสริมต่างๆ ที่อำนวยความสะดวกลูกค้าของตนเอง เช่น การให้บริการเลขาส่วนตัวด้านการเงิน

แบงก์ชาติเห็นว่าจำเป็นที่จะปรับปรุงกฎหมายเพื่อให้สถาบันการเงินสามารถทำธุรกิจได้กว้างขึ้นตามที่ลูกค้าต้องการ โดยอาจให้บริการผ่านสถาบันการเงินแห่งนั้น หรือตั้งบริษัทลูกขึ้นมาให้บริการก็ได้ อย่างที่เรียกกันว่ากลุ่มธุรกิจการเงิน แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น การให้บริการหลากหลายนั้น ก็ยังต้องเป็นบริการที่เกี่ยวข้องกับเรื่องเงินๆ ทองๆ เป็นหลัก

ผู้ใช้บริการจากสถาบันการเงินได้รับความเป็นธรรม ไม่ถูกเอาเปรียบ

ระยะนี้มีผู้บริโภคจำนวนมากร้องเรียนเรื่องการให้บริการของสถาบันการเงินมาที่แบงก์ชาติ แม้ว่าแบงก์ชาติจะดูแลเรื่องร้องเรียนเหล่านั้นอยู่ตลอด และกำหนดกฎเกณฑ์ทั่วๆ ไปไว้หลายเรื่องแล้ว เช่น ไม่ให้มีการหลบซ่อนค่าธรรมเนียมต่างๆ ไว้ ไม่ให้ผู้กู้ยืมรู้อย่างชัดเจนก่อนที่จะตัดสินใจกู้ หรือกำหนดให้สถาบันการเงินมีกระบวนการรับเรื่องร้องเรียนจากลูกค้า แต่เนื่องจากกฎหมายปัจจุบัน ยังไม่ได้มีการกำหนดเรื่องเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภคไว้ให้ชัดเจน แบงก์ชาติจึงยังต้องยืมอำนาจจากกฎหมายอื่น มาใช้ดูแลไปพลางๆ ก่อนแม้ว่าจะทำได้ไม่สมบูรณ์นัก

พ.ร.บ. สง. ฉบับใหม่นี้ จึงมีข้อกำหนดที่ใช้ดูแลผู้บริโภคไว้อย่างเป็นระบบ และครอบคลุมไม่ว่าจะเป็น การกำหนดรูปแบบของสัญญามาตรฐานเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมต่อผู้บริโภค การป้องกันไม่ให้มีการแก้ไขสัญญาโดยสถาบันการเงินฝ่ายเดียว ห้ามการค้ำประกันที่ไม่กำหนดเพดานของเงินค้ำประกัน นอกจากนี้ ที่สำคัญก็คือ การกำหนดให้เปิดเผยข้อมูลให้ผู้บริโภคได้รับรู้ ไม่ให้มีการปิดบังซ่อนเร้น เช่น ค่าธรรมเนียมเงินกู้ประเภทต่างๆ ฐานะและผลการดำเนินงานของสถาบันการเงินนั้นๆ เป็นต้น

ผู้ฝากเงินมีสถาบันการเงินที่มั่นคงสำหรับเก็บรักษาเงินออม

ผู้ฝากเงินจำนวนมากในประเทศไทย ยังเลือกที่จะฝากเงินไว้กับธนาคารพาณิชย์มากกว่าที่จะออมเงินด้วยวิธีอื่น แบงก์ชาติจึงต้องให้ความมั่นใจให้แก่ผู้ฝากเงินว่าได้เก็บเงินออมของตนไว้ในสถาบันการเงินที่มีความมั่นคง โดยกำหนดหลักเกณฑ์ในการกำกับดูแลสถาบันการเงินไว้เป็นพิเศษ สิ่งแรกที่จะกำหนดว่าสถาบันการเงินนั้นมั่นคงเพียงพอหรือไม่ต้องดูจากทุนของสถาบันการเงินเป็นหลัก

พ.ร.บ. สง. จึงขยายกฎเกณฑ์ให้สามารถใช้มาตรฐานที่เป็นสากล ในการกำหนดให้สถาบันการเงิน มีทุนของตัวเองให้มากพอที่จะรับกับความเสี่ยงที่เกิดขึ้น จากการทำธุรกิจได้ รวมทั้งให้สถาบันการเงินที่มีความเสี่ยงสูงหรือมีการควบคุมภายในที่ยังไม่ดีพอต้องมีทุนสูงกว่าสถาบันการเงินอื่นๆ

เกณฑ์ที่สำคัญอีกเรื่องหนึ่งคือการให้สถาบันการเงิน เปิดเผยรายละเอียดเกี่ยวกับทุน และความเสี่ยงของตนเองให้ประชาชนได้รู้ข้อมูล เพื่อใช้ในการตัดสินใจเลือกใช้บริการของสถาบันการเงิน

นอกจากนั้นยังมีการกำหนดเกณฑ์อื่นในการกำกับดูแลความมั่นคงของสถาบันการเงิน เช่น เกณฑ์ในการให้สินเชื่อและการลงทุนต่างๆ โดยเฉพาะการให้สินเชื่อแก่พวกพ้อง บริษัทในเครือ ต้องไม่สูงเกินไปนัก เพื่อป้องกันไม่ให้มีการถ่ายเทผลประโยชน์จากสถาบันการเงินไปยังพวกพ้อง ซึ่งจะสร้างความเสียหายต่อผู้ฝากเงินและผู้ถือหุ้นของสถาบันการเงินนั้นได้ ดังที่เคยเป็นมาแล้วในอดีต

ผู้ฝากเงินรายย่อยได้รับความคุ้มครอง โดยไม่ต้องเบียดเบียนภาษีประชาชน

การคุ้มครองผู้ฝากเงินในปัจจุบันเป็นการให้ความคุ้มครองแบบเต็มที่ คือเต็มจำนวนที่ฝากเงินไว้ ไม่ว่าจะเป็นผู้ที่ฝากเงินรายย่อยๆ หรือ ผู้ที่ฝากเงินไว้มากมายสักเท่าไร การคุ้มครองเต็มที่อย่างนี้ แม้ว่าจะเป็นประโยชน์กับผู้ฝากเงิน แต่หากสถาบันการเงินถูกปิดกิจการ การจ่ายเงินคืนผู้ฝากเงินจำนวนมหาศาลนั้น กลับเป็นภาระแก่เงินภาษีของประชาชนอย่างไม่มีขอบเขต

จึงได้มีการร่าง พ.ร.บ. สถาบันคุ้มครองเงินฝาก เพื่อให้ความคุ้มครองแก่เงินฝากของผู้ฝากเงินรายย่อยในสถาบันการเงิน โดยจำกัดวงเงินคุ้มครองต่อผู้ฝากแต่ละรายต่อสถาบันการเงินแต่ละแห่งไว้ และส่งเสริมให้ผู้ฝากเงิน กระจายความเสี่ยงโดยมีบัญชีเงินฝากกับหลายๆ สถาบันการเงิน ซึ่งจะทำให้มีการเปรียบเทียบระหว่างสถาบันการเงินด้วยกันว่าควรฝากเงินไว้กับสถาบันการเงินใด แต่การคุ้มครองผู้ฝากรายย่อยที่ พ.ร.บ. สถาบันคุ้มครองเงินฝากเสนอไปนั้น ยังคงดูแลผู้ฝากเงินของประเทศไทยไม่น้อยกว่าร้อยละ 98.5

ในขณะเดียวกัน ก็กำหนดว่าแบงก์ชาติมีหน้าที่ต้องเข้าไปแก้ไขปัญหาทันทีที่ทุนของสถาบันการเงินลดลงจนเริ่มน่าเป็นห่วง หรือต้องปิดกิจการไป โดยที่สถาบันการเงินนั้นยังมีทุนเหลืออยู่บ้าง ไม่ใช่รอให้ทุนลดลงจนไม่เหลืออะไร การที่แบงก์ชาติจะไม่ดำเนินการนั้น จะต้องชี้แจงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ให้ชัดเจน ดังนั้น การแก้กฎหมายในครั้งนี้ เราพูดได้ว่าแบงก์ชาติเสนอข้อกำหนดที่บังคับให้ตัวเองทำหน้าที่อย่างเข้มแข็ง และต้องชี้แจงต่อสังคม ไม่เช่นนั้นแบงก์ชาติเองก็จะต้องผิดกฎหมาย

ระบบสถาบันการเงินมีจริยธรรมเป็นรากฐาน

วิกฤติเศรษฐกิจที่ผ่านมาในปี 2540 เป็นบทเรียนสำคัญให้ทั้งแบงก์ชาติ และผู้เกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็นกรรมการ ผู้บริหารสถาบันการเงิน ผู้ถือหุ้น ผู้ฝากเงิน หรือเจ้าหนี้ ได้เรียนรู้ว่าระบบสถาบันการเงินที่เอื้อให้ผู้ที่เกี่ยวข้องกับสถาบันการเงิน ไม่ว่าจะเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ กรรมการ หรือผู้บริหาร สามารถนำเงินฝากของประชาชนไปใช้เพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวนั้น จะสร้างความเสียหายให้กับประเทศได้มากขนาดไหน พ.ร.บ. สง. จึงกำหนดกฎเกณฑ์ไว้ว่าการแต่งตั้งบุคลากรเหล่านี้ต้องเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล และต้องผ่านความเห็นชอบของแบงก์ชาติด้วย

นอกจากนี้ ยังกำหนดโครงสร้างการถือหุ้นในสถาบันการเงิน เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้ถือหุ้นรายใหญ่ ใช้อำนาจควบคุมการบริหารงานของสถาบันการเงินไปในทางที่ไม่เหมาะสม และยังกำหนดโครงสร้างเกี่ยวกับคณะกรรมการชุดต่างๆ ไว้เพื่อสร้างระบบการกำกับดูแลกิจการที่ดี

ยิ่งกว่านั้นใน พ.ร.บ. สง. ยังกำหนดให้ กรรมการ และผู้บริหาร ร่วมรับผิดชอบกับสถาบันการเงินในกรณีที่มีการทำความผิด โดยมีบทลงโทษที่เหมาะสมมากขึ้นเพื่อให้สถาบันการเงิน กรรมการ และผู้จัดการ ทำหน้าที่บริหารงานอย่างสุจริต ระมัดระวัง และมีประสิทธิภาพ

ผู้กำกับดูแลสถาบันการเงินทำงานของตัวเองเป็นอย่างดี และมีความรับผิดชอบต่อสังคม

พ.ร.บ. สง. กำหนดหน้าที่ของหน่วยงานทางการที่ดูแลสถาบันการเงินให้ชัดเจนมากขึ้น โดยแบงก์ชาติมีหน้าที่ดูแลการดำเนินงานและความมั่นคงของสถาบันการเงิน แต่เรื่องนโยบายสำคัญๆ เช่น การให้ใบอนุญาตสถาบันการเงินรายใหม่ๆ หรือการอนุญาตเรื่องผู้ถือหุ้นต่างชาติ การถอนใบอนุญาตสถาบันการเงิน ยังคงเป็นเรื่องที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ดูแลร่วมกับแบงก์ชาติ

การดำเนินงานของแบงก์ชาติเอง ก็จะเปลี่ยนไปจากเดิม โดย พ.ร.บ. ธปท. กำหนดให้มีคณะ กรรมการชุดต่างๆ เข้ามาดูแลงานของแบงก์ชาติ โดยคณะกรรมการประกอบด้วยกรรมการอิสระจากภายนอกเป็นส่วนใหญ่ ทำให้มีผู้เข้ามีตรวจสอบแบงก์ชาติได้มากขึ้น และยังได้ความรู้ความสามารถของผู้ทรงคุณวุฒิในด้านต่างๆ ไปพร้อมกัน ในขณะเดียวกันแบงก์ชาติก็ต้องมีความชัดเจน โปร่งใส และตรวจสอบได้ โดยต้องมีการรายงานต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ในทุกๆ เรื่องที่มีความสำคัญ

ดังนั้น เราคงเห็นแล้วว่า พ.ร.บ. การเงินที่กล่าวถึงนั้น เป็นการปรับปรุงกฎหมายที่เคยมีมานาน ฉบับที่เก่าแก่ที่สุดก็ตั้งแต่ปี 2485 ให้ทันสมัย เข้ากับยุคใหม่ที่โลกเปลี่ยนแปลงไป โดยให้เครื่องมือที่จะทำให้ทางการ สามารถทำหน้าที่ในการดูแลสถาบันการเงินให้ดียิ่งขึ้น ให้รับผิดชอบต่อสังคมมากขึ้น เป็นการแก้ไขจุดอ่อนที่เคยเกิดขึ้นมาแล้ว ป้องกันจุดอ่อนที่จะเกิดขึ้นใหม่ และยังปรับปรุงให้ยืดหยุ่นขึ้นเพื่อให้สถาบันการเงินสามารถให้บริการแก่ลูกค้าได้ตามที่ต้องการ

โดยยังคงระมัดระวังในการประกอบธุรกิจ ดังนั้น ถ้าจะถามว่าเราจะคาดหวังอะไรจาก พ.ร.บ.การเงินนี้ ก็คงตอบได้ว่าเราหวังว่า เมื่อพ.ร.บ.การเงิน ออกเป็นกฎหมายแล้วก็จะช่วยให้สถาบันการเงินทำหน้าที่ได้อย่างดี เอื้อให้เศรษฐกิจและสังคมไทยยั่งยืนต่อไป