ร้อยแปดวิถีทัศน์ : พิรงรอง รามสูต รณะนันทน์  กรุงเทพธุรกิจ  วันศุกร์ที่ 22 มิถุนายน พ.ศ. 2550

คณะกรรมาธิการวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี สารสนเทศและการสื่อสาร (สนช.) ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้เสนอให้มีการรวมหน่วยงานกำกับดูแลด้านกิจการวิทยุและโทรทัศน์ (หรืออีกนัยหนึ่งคือ กสช.) และหน่วยงานกำกับดูแลด้านกิจการโทรคมนาคม (หรือ กทช.) เข้าด้วยกัน โดยอ้างเหตุผลสำคัญคือ การหลอมรวมสื่อ (CONVERGENCE) และข้อเสนอดังกล่าวได้ผ่านการพิจารณาจากสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) โดยมีการระบุไว้ในมาตรา 47 ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2550 ว่า

"ให้มีองค์กรอิสระของรัฐองค์กรหนึ่งทำหน้าที่จัดสรรคลื่น..." เพื่อวางฐานแบบไว้สำหรับการปรับกฎหมายลูก (ที่มีอยู่แล้วคือ พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับดูแลกิจการวิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2543) ให้ตอบสนองทิศทางการหลอมรวมเทคโนโลยีสื่อดังกล่าว

จริงอยู่ที่การหลอมรวมของเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารทั้งในมิติของการนำพาสัญญาณ (CARRIAGE) การเก็บรักษาข้อมูล (STORAGE) และการนำเสนอข้อมูล (CONTENT) 0Tส่งผลให้เกิดการหลอมรวมของตลาด (MARKET) และบริการ (SERVICE) นอกจากนี้ ในบางประเทศก็ได้มีการยุบรวมองค์กรหรือหน่วยงานในการกำกับดูแล (REGULATION) ตามไปแล้ว เพื่อความสะดวก แต่ทั้งหมดนี้ ไม่ได้แปลว่า การยุบรวมขององค์กรกำกับดูแล จะต้องเป็นผลอันหลีกเลี่ยงไม่ได้ (INEVITABLE CONSEQUENCE) ของการหลอมรวมเทคโนโลยีสื่อเสมอไป

บทความนี้จะได้นำเสนอมุมมองที่แตกต่างจากข้อเสนอให้มีการยุบรวม กสช. และ กทช. โดยจะแบ่งเป็น 2 ส่วนใหญ่ๆ ตามประเด็นดังนี้ คือ

1). ในสถานการณ์ใดที่การยุบรวมองค์กรกำกับดูแลด้านวิทยุโทรทัศน์และโทรคมนาคมเป็นสิ่งจำเป็นและควรกระทำ

2). เหตุใดประเทศไทยจึงน่าจะเป็นข้อยกเว้นต่อการยุบรวมองค์กรกำกับดูแลทั้ง 2 ด้านดังกล่าว

สำหรับคำถามแรก ผู้เขียนได้มีโอกาสอ่านบทความทางวิชาการที่น่าสนใจและตรงกับประเด็นปัญหานี้โดยตรงชื่อว่า "การดูแลสื่อในช่วงเชื่อมต่อสู่ศตวรรษที่ 21 : อะไรคือความจำเป็นพื้นฐานที่สำหรับการรวมการกำกับดูแลวิทยุ-โทรทัศน์และโทรคมนาคม?" เขียนโดย ALEXANDER SCHEUER และ PETER STROTHMANN ซึ่งเป็นนักวิจัยของสถาบันกฎหมายสื่อแห่งยุโรป ตั้งอยู่ที่กรุง BRUSSELS

บทความที่ว่านี้กล่าวไว้อย่างชัดเจนว่า ไม่มีรูปแบบอันเป็นสากล (หมายถึงว่า ใช้ได้กับทุกประเทศและทุกบริบททางสังคม วัฒนธรรม) สำหรับการกำกับดูแลสื่อวิทยุ-โทรทัศน์และโทรคมนาคม ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่ามีลักษณะหลอมรวมมากขึ้นเรื่อยๆ ในเชิงเทคโนโลยี และบทความนี้ยังนำเสนอด้วยว่า ไม่ว่าการกำกับดูแลจะอยู่ในรูปแบบใด สิ่งสำคัญที่สุดคือ การกำกับดูแลนั้นจะต้องเป็นไปเพื่อบรรลุประโยชน์แก่ประเทศชาติในด้านใดด้านหนึ่ง ตามที่ได้ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญของรัฐชาตินั้นๆ

นอกจากนี้ การกำกับดูแลที่ดีและเป็นประโยชน์จะต้องสามารถเป็นเครื่องมือในการนำพา กระบวนการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญของประเทศ เช่น การเปิดเสรีไปสู่ตลาดที่มีการแข่งขัน การปฏิรูปการเรียนรู้ของประชาชน และก็ต้องเป็นวิธีการในการให้หลักประกันสำหรับเงื่อนไขหรือสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนในเชิงสังคมและการเมืองด้วย

ส่วนในประเด็นของการยุบรวมการกำกับดูแลกิจการวิทยุ-โทรทัศน์และโทรคมนาคม บทความดังกล่าวได้นำเสนอไว้อย่างน่าสนใจว่า การยุบรวม (น่า) จะเกิดขึ้นได้ ก็ต่อเมื่อวัตถุประสงค์ในการกำกับดูแล เนื้อหาและแนวทางปฏิบัติในการกำกับดูแล ได้มีการประสานรวมให้เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันอย่างเพียงพอ มิฉะนั้นแล้ว การยุบรวมก็ไม่ควรจะเกิดขึ้น และควรจะใช้รูปแบบของการสร้างความร่วมมือให้เกิดขึ้นสูงสุด (OPTIMAL CO-OPERATION) ระหว่าง 2 องค์กร (เช่น กสช. และ กทช.) น่าจะเหมาะสมกว่า

หากนำกรอบแนวคิดดังกล่าวมาใช้วิเคราะห์สถานการณ์ในประเทศไทย จะเห็นได้ว่ามีทั้งความเหมือนและความต่างใน 3 มิติแห่งการกำกับดูแล ซึ่งในความเหมือนก็ยังมีความต่างและเหลื่อมเงาอันซับซ้อนยิ่งในการกำกับดูแลปรากฏอยู่ด้วยดังนี้

วัตถุประสงค์ในการกำกับดูแล

ในส่วนของวัตถุประสงค์ในการกำกับดูแล กสช. และ กทช. น่าจะมีสิ่งที่ร่วมกันในประเด็นดังต่อไปนี้

1. การแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม

2. การเข้าถึงเครือข่ายการสื่อสาร (ทั้งวิทยุ-โทรทัศน์และโทรคมนาคม) และการกระจายเครือข่ายผ่านเทคโนโลยีในรูปแบบต่างๆ ของผู้ประกอบการและผู้บริโภค

3. บริการที่ทั่วถ้วนและทั่วถึงทั้งในเชิงราคา คุณภาพของบริการ และพื้นที่ภูมิศาสตร์

4. การจัดสรรคลื่นความถี่เพื่อประโยชน์แห่งสาธารณะ (ตามเจตนารมณ์ของมาตรา 40 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540)

สำหรับส่วนที่แตกต่างจะเป็นประเด็นที่สะท้อนถึงลักษณะเฉพาะตัวของสื่อวิทยุ-โทรทัศน์ เช่น

5. การสร้างความหลากหลายในข้อมูล ข่าวสาร และความคิดเห็น

6. การให้พื้นที่และความคุ้มครองสำหรับเสรีภาพในการแสดงออก

7. การสร้างสรรค์เนื้อหาที่มีคุณภาพและอรรถประโยชน์

8. การปกป้องผู้เยาว์จากเนื้อหาที่เป็นอันตรายหรือมีความเสี่ยง

หลายคนที่สนับสนุนแนวคิดในการยุบรวม กสช. กับ กทช. ก็อาจจะมองว่า การยุบรวมไม่ได้กระทบวัตถุประสงค์ที่แตกต่างแต่อย่างใด เพราะในโครงสร้างของ กสทช. (ชื่อของหน่วยงานหลังการยุบรวมแล้ว) ก็จะมีทั้งสำนักกำกับดูแลเนื้อหา และคณะกรรมการกำกับดูแลเนื้อหา คอยดูแลในเรื่องของเนื้อหา แต่ถ้าพิจารณาในเบื้องลึกจะเห็นว่า การบรรลุวัตถุประสงค์ในข้อ 5-8 ได้ จำเป็นต้องอาศัยการปฏิรูปในระดับโครงสร้างใหญ่ มากกว่าการอาศัยเพียงการดำเนินการในภาคส่วนปลีกย่อย ของการกำกับดูแล

ตัวอย่างเช่น ในกรณีของการสร้างความหลากหลายในข้อมูลข่าวสารและความคิดเห็น มิติของความหลากหลาย มีทั้งในระดับของการแพร่ภาพและกระจายเสียงของสื่อ (เช่น ระดับท้องถิ่น ระดับภูมิภาค ระดับชาติ) รูปแบบของเนื้อหา (GENRE) (เช่น สารคดี ละคร ข่าว รายการปกิณกะ เป็นต้น) ความสนใจเฉพาะกลุ่มต่างๆ ในสังคมที่อาจถูกแบ่งแยกด้วยเพศ เชื้อชาติ ศาสนา ความฝักใฝ่ทางการเมือง

การจะสร้างความหลากหลายให้เกิดขึ้นจริงในมิติดังกล่าว ย่อมต้องอาศัยการปฏิรูปโครงสร้าง ผ่านนโยบายในการจัดสรรคลื่นความถี่ ให้กระจายไปสู่คนกลุ่มต่างๆ ในสังคมอย่างกว้างขวาง ซึ่งจากสภาวะที่เห็นอยู่ของการกระจายคลื่นความถี่ในปัจจุบัน จะเห็นว่าถูกผูกขาดอยู่ภายใต้การควบคุมของหน่วยงานของรัฐเพียงไม่กี่หน่วยงานดังปรากฏในตารางข้างล่าง

ตารางแสดงรายชื่อหน่วยงานที่เป็นเจ้าของสถานีวิทยุ

ลำดับ รายชื่อหน่วยงาน จำนวนสถานี

1 กรมประชาสัมพันธ์ 145

2 กองทัพบก 128

3 กองทัพเรือ 21

4 กองทัพอากาศ 36

5 สำนักงานตำรวจแห่งชาติ 44

6 องค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย 62

7 รัฐสภา 16

8 อื่นๆ 71

รวม 523

ตารางแสดงรายชื่อหน่วยงานที่เป็นเจ้าของสถานีโทรทัศน์

ลำดับ รายชื่อหน่วยงาน จำนวนสถานี

1 กรมประชาสัมพันธ์ 9

2 กองทัพบก 2

3 องค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย 5

4 สำนักนายกรัฐมนตรี 1

รวม 17

(บทความนี้จะมีบทจบในตอนหน้า)

ทำไมจึงไม่ควรยุบรวม กสช.กับกทช.(จบ)

ร้อยแปดวิถีทัศน์ : พิรงรอง รามสูต รณะนันทน์  กรุงเทพธุรกิจ  วันศุกร์ที่ 06 กรกฎาคม พ.ศ. 2550

หน่วยงานที่ครอบครองกรรมสิทธิ์ของคลื่นความถี่วิทยุ-โทรทัศน์มาแต่อดีต ต่างก็เป็นผู้ที่สะสมอำนาจมายาวนาน ในการผูกขาดการกระจายข้อมูลข่าวสารในสังคมไทย การจะเข้าไปยึดคลื่นจากการถือครองของหน่วยงานเหล่านี้ มาจัดสรรเสียใหม่ เพื่อวัตถุประสงค์ดังกล่าวไปแล้ว จำเป็นต้องอาศัยผู้ที่ไม่ได้มีเพียงความเชี่ยวชาญ แต่ต้องมีอุดมการณ์อันชัดเจน ในการปฏิรูปสื่อ ทว่าโครงสร้างที่คณะกรรมาธิการได้นำเสนอมานั้น กลับมีผู้เชี่ยวชาญด้านวิทยุและโทรทัศน์เพียง 2 คน ซึ่งไม่น่าจะเพียงพอสำหรับภาระอันใหญ่หลวงนี้

นอกจากนี้ในข้อเสนอของคณะกรรมาธิการ ยังเน้นย้ำถึงประเด็นเกี่ยวกับเทคโนโลยีและเศรษฐกิจเป็นสำคัญ โดยกล่าวถึงประโยชน์ที่พึงได้รับจากการหลอมรวมองค์กรกำกับดูแลว่าจะนำไปสู่การแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม และให้บริการแก่ผู้บริโภคได้ดีกว่า แต่วัตถุประสงค์อันเกี่ยวเนื่องกับบทบาททางสังคมของสื่อ เช่น การสร้างพลเมืองที่รู้เท่าทัน การมีส่วนร่วมของประชาชนผ่านการตรวจสอบของสื่อกลับถูกละเลยมองข้ามไป โดยไม่มีปรากฏในส่วนใดเลยของข้อเสนอดังกล่าว

หากพิจารณาตามตรรกะแห่งการหลอมรวมเทคโนโลยี เนื้อหาก็คือกระแสข้อมูลที่เก็บไว้ในรูปแบบดิจิทัล ซึ่งสามารถจะไหลเวียนไปมาในเครือข่ายที่มีการหลอมรวมแล้วโดยไม่จำกัดพรมแดนและเทคโนโลยีที่นำพาเนื้อหาไปสู่ผู้รับ แต่ในความเป็นจริง เนื้อหาที่นำเสนอผ่านบริการโทรคมนาคมและบริการแพร่ภาพกระจายเสียง มีลักษณะอันแตกต่างกันอย่างชัดเจนอย่างน้อย 2 เรื่อง คือ 1) อาณาเขตอำนาจในการกำกับดูแล และ 2) การต้องอาศัยตัวกลาง (mediator) ในการแพร่กระจายเนื้อหา

ในส่วนของการแพร่ภาพและกระจายเสียง อาณาเขตอำนาจในการกำกับดูแลจะเป็นในระดับประเทศ โดยจะมีหน่วยงานเฉพาะที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อหน้าที่ดังกล่าว ขณะที่ในส่วนของโทรคมนาคม จะไม่มีแนวคิดในการกำกับดูแลเนื้อหามาก่อน จนกระทั่งเกิดบริการเนื้อหาผ่านโครงข่ายอินเทอร์เน็ต ซึ่งเขตอำนาจในการกำกับดูแลในความเป็นจริงก็คือ สากลประเทศที่เครือข่ายแห่งเครือข่ายนี้ครอบคลุมถึง แม้หลายประเทศรวมถึงประเทศไทยจะพยายามออกมาตรการต่างๆ ในการกำกับดูแลเนื้อหาอินเทอร์เน็ต แต่ผลในทางปฏิบัติก็จะทำได้เฉพาะในปริมณฑลของประเทศตนเท่านั้น

อย่างไรก็ดี จากการศึกษาของหลายๆ สถาบันที่ศึกษาสื่อในต่างประเทศ ต่างก็ได้ข้อสรุปที่ใกล้เคียงกันว่า การกำกับดูแลเนื้อหาอินเทอร์เน็ตที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากที่สุดคือ การกำกับดูแลตนเอง (self-regulation) การเซ็นเซอร์อินเทอร์เน็ตเป็นสิ่งที่ขัดแย้งกับธรรมชาติของอินเทอร์เน็ตซึ่งมีพลวัตสูง และผู้ใช้คือผู้ควบคุมเนื้อหาตัวจริง

แนวทางปฏิบัติในการกำกับดูแล

เนื่องจากเรายังไม่เคยมี กสช.ปฏิบัติหน้าที่ ขณะที่ กทช. 7 คน ได้รับการสรรหาและเริ่มงานตั้งแต่ปี พ.ศ.2547 จึงทำให้ขาดข้อมูลที่จะวิเคราะห์ว่า กสช. และ กทช. จะมีแนวทางในทางการปฏิบัติงาน ที่สามารถบูรณาการเข้าด้วยกันได้หรือไม่เพียงใด

ในกรณีของ กทช. ซึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์จากหนึ่งในคณะกรรมาธิการ ที่เสนอให้มีการยุบรวม กสช./กทช. ว่า มักจะ “ใส่เกียร์ว่าง” ต่อประเด็นการกำกับดูแลต่างๆ ซึ่งก็รวมไปถึงปัญหาข้อพิพาทระหว่างบริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) กับดีแทคและทรูมูฟ เมื่อไม่นานมานี้ เกี่ยวกับการจ่ายค่าเชื่อมต่อโครงข่ายที่มีการเลือกปฏิบัติ โดยทีโอที ซึ่งเป็นเจ้าของสัมปทานโทรศัพท์มือถือมาดั้งเดิม ทำให้ดีแทค และทรูมูฟต้องจ่ายค่าเชื่อมต่อดังกล่าวแพงกว่าเอไอเอส ซึ่งเป็นคู่สัญญากับทีโอที

ในกรณีดังกล่าว กทช. ไม่สามารถไกล่เกลี่ยข้อพิพาทระหว่าง 2 ฝ่าย เพื่อจัดระเบียบสิทธิประโยชน์ และสถานภาพในการแข่งขันของผู้ให้บริการให้เกิดความเท่าเทียมได้ จนดีแทคและทรูมูฟต้องไปฟ้องต่อศาลปกครองในที่สุด

นอกจากนี้ ขอบเขตของการกำกับดูแลของ กทช. จะจำกัดอยู่เฉพาะโครงข่ายและเครือข่ายโทรคมนาคมต่างๆ จะไม่เข้าไปเกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ไหลเวียนอยู่ในเครือข่าย โดยจะเห็นได้ชัดเจนว่าบทบาทดังกล่าวเป็นของกระทรวงไอซีที ที่มีหน่วยงานเฉพาะดูแลในเรื่องของการบล็อกเวบไซต์

แม้แนวทางการปฏิบัติงานของ กทช. อาจจะไม่เข้าตากรรมการในคณะกรรมาธิการ และคงไม่เป็นรูปแบบที่พึงปรารถนานักสำหรับ กสช. (ซึ่งยังไม่เกิด) แต่เหตุดังกล่าวก็ไม่ควรจะเป็นเหตุผลอันชอบธรรมที่จะยุบ กทช. ไปโดยแอบอ้างว่าต้องยุบรวมเพื่อสนองต่อการหลอมรวมสื่อ (convergence) การยุบ กทช. ไปรวมกับ กสช. ไม่ได้ตอบโจทย์การใส่เกียร์ว่างของ กทช. ตามที่ถูกติติงไว้แต่อย่างใด

คำถามที่ 2 เหตุใดประเทศไทยจึงน่าจะเป็นข้อยกเว้นต่อการยุบรวมองค์กรกำกับดูแลวิทยุ-โทรทัศน์ และโทรคมนาคม

แม้แนวโน้มในหลายๆ ประเทศ จะเป็นไปในทิศทางของหน่วยงานกำกับดูแลแบบหลอมรวมสื่อ แต่หากพิจารณาอย่างละเอียดจะเห็นว่า ประเทศเหล่านี้หลายๆ ประเทศ มีลักษณะร่วมกันอีกหลายประการที่คณะกรรมาธิการไม่ได้พูดถึง กล่าวคือ ในภาคโทรคมนาคม มีการบรรลุถึงบริการที่ทั่วถึงและทั่วถ้วน (universal service) แล้วทั้งในเชิงราคา คุณภาพบริการ และพื้นที่ที่ครอบคลุม อีกทั้งมีการปฏิรูประบบโทรคมนาคม (telecommunication reform) ที่ทำให้มีการแข่งขันภายใต้กติกาที่เสรีและเป็นธรรม มีการกำกับดูแลให้ผู้ประกอบการดำเนินการอย่างโปร่งใส ตรวจสอบได้

ส่วนในภาควิทยุและโทรทัศน์ก็มีเสรีภาพในการแสดงออกสูง มีความหลากหลายทางข้อมูลข่าวสาร มีการนำเสนอเนื้อหาที่มีคุณภาพ ที่จรรโลงการเรียนรู้และรสนิยมอันดีของประชาชน มีการจัดเรทติ้งเนื้อหาที่มีการแบ่งช่วงเวลาในการนำเสนอชัดเจน เพื่อปกป้องผู้เยาว์ เพราะฉะนั้นการจะจัดองค์กรกำกับดูแลแบบหลอมรวมสื่อ จึงเป็นเรื่องที่ไม่ได้มีความสลักสำคัญอะไรนัก เพราะสภาวะในทั้งสองภาคส่วนค่อนข้างจะดำเนินไปอย่างราบรื่น มีประสิทธิภาพอยู่แล้ว การรวมกันจึงเป็นไปเพื่อความสะดวกมากกว่าอย่างอื่น

อย่างไรก็ดี ข้อเสนอของคณะกรรมาธิการ ก็ไม่ได้ยกตัวอย่างเพียงประเทศอุตสาหกรรมก้าวหน้าดังกล่าวไปข้างต้นเท่านั้น ยังได้ยกตัวอย่างของประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์มาประกอบด้วย ซึ่งจากทัศนะของผู้เขียนเห็นว่าเป็นตัวอย่างที่สุดขั้ว (extreme) จริงๆ เนื่องจากทั้ง 2 ประเทศนี้ แทบจะเรียกได้ว่าบทบาทของสื่อมวลชนในเชิงสังคมและการเมืองแทบจะไม่มีเลย

จะเห็นได้ว่าสถานการณ์และสถานภาพของเราแตกต่างจากทั้ง 2 กลุ่ม ตัวอย่างที่คณะกรรมาธิการยกมาให้เห็นอย่างมาก อาจจะไม่เป็นการกล่าวเกินจริงว่า ความขัดแย้งและวิกฤติทางการเมืองที่สังคมไทยกำลังประสบอยู่ในปัจจุบัน เป็นผลมาจากการที่ประชาชนขาดความรู้เท่าทันในเชิงข้อมูลข่าวสาร และการที่สื่อมวลชน โดยเฉพาะวิทยุ-โทรทัศน์ กระจุกตัวอยู่ภายใต้โครงสร้างทางอำนาจที่สืบทอดมายาวนาน จนหลงลืมไปว่าการผลิตเนื้อหาเพื่อประโยชน์สาธารณะ (public interest) เป็นอย่างไร

แม้ กสช. จะเป็นเพียงจิ๊กซอว์หนึ่งในการปฏิรูปสื่อ ซึ่งยังต้องอาศัยสาระ (substance) ในทางกฎหมายและการเคลื่อนไหว (movement) อื่นๆ อีกมากมายให้บรรลุผล แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า กสช. เป็นจิ๊กซอว์สำคัญ ของโครงสร้างสื่อสารมวลชนไทยหลังการปฏิรูปสื่อ หากต้องถูกยุบกลืนเข้าไปภายใต้วาทกรรมแห่งเศรษฐศาสตร์และเทคโนโลยี ก็คงเป็นที่แน่นอนว่า สิทธิในการสื่อสารของคนไทยคงจะเป็นเพียงภาพลวงตาต่อไป