คอลัมน์ หอคอยงาช้าง  โดย ดร.วิมุต วาณิชยเจริญ  ประชาชาติธุรกิจ  วันที่ 21 มิถุนายน พ.ศ. 2550 ปีที่ 31 ฉบับที่ 3907 (3107)

ดเริ่มของเรื่องราวในบทความนี้ ตั้งต้นเมื่อ ดร.ฉลองภพ สุสังกร์กาญจน์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ขอแก้ไขรายละเอียดบางส่วน ของร่างพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย ทั้งๆ ที่ร่างดังกล่าวได้ผ่านความเห็นชอบ ของคณะรัฐมนตรีไปแล้วตั้งแต่สมัยที่ ม.ร.ว.ปรีดียาธร เทวกุล ยังดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังอยู่

เนื้อหาในร่างพระราชบัญญัติที่เป็นต้นเหตุของเรื่องนี้คือส่วนที่ว่าด้วยการแต่งตั้ง และถอดถอนผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย โดยฝ่ายรัฐมนตรีอยากให้ดำรงอำนาจในการเสนอชื่อแต่งตั้ง และปลดผู้ว่าการไว้กับรัฐมนตรีกระทรวการคลัง ดังที่ปฏิบัติอยู่ในปัจจุบัน

ตามร่างที่ผ่านความเห็นชอบไปแล้วนั้น กำหนดให้มีคณะกรรมการคัดเลือกผู้ว่าการซึ่งประกอบด้วย "อดีต" ข้าราชการในกระทรวงและหน่วยงานด้านเศรษฐกิจต่างๆ อันได้แก่ อดีตปลัดกระทรวงการคลัง อดีตปลัดกระทรวงพาณิชย์ อดีตเลขาฯสภาพัฒน์ รวมทั้งอดีตเลขฯ ก.ล.ต. และอดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย โดยร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวระบุให้วุฒิสภาเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการชุดนี้เพื่อทำหน้าที่ในการคัดเลือกผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย

เรียกได้ว่าในกระบวนการคัดเลือกนี้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง หรือแม้กระทั่งนายกรัฐมนตรี ก็ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องเลยแม้แต่น้อย ซึ่งจะส่งผลให้ฝ่ายการเมืองไม่มีช่องทางที่จะใช้อิทธิพลกำหนด หรือชี้นำการดำเนินงานของธนาคารแห่งประเทศไทยในภายหลังด้วย

อาการชักกลับร่าง พ.ร.บ.ของ รมต.ฉลองภพ ก่อให้เกิดโจทย์ตามมาว่า ธนาคารแห่งประเทศไทย จะรักษาความเป็นอิสระ มากน้อยเพียงใด หากอำนาจแต่งตั้ง หรือถอดถอน ตกอยู่ในมือของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังที่เป็นฝ่ายการเมือง

ในเบื้องต้น ดร.ฉลองภพเพียงให้เหตุผลถึงการดึงร่างพระราชบัญญัตินี้ กลับมาแก้ไขว่าเป็นเพราะ ธรรมเนียมปฏิบัติที่ดำเนินสืบเนื่องกันมายาวนาน มิได้มีปัญหาอะไรจึงไม่จำเป็นต้องเสี่ยงทดลองของใหม่ในทำนองว่า "ของเก่าที่ใช้อยู่ก็มิได้เสียหาย เรื่องอะไรจะต้องไปซ่อมแซมแก้ไข"

แน่นอนคำตอบเช่นนี้มิได้ไขข้อข้องใจหรืออธิบายถึงเหตุผลในเชิงวิชาการของการตัดสินใจดังกล่าวเลยแม้แต่น้อย

เหตุผลที่อยู่เบื้องหลังเริ่มมีความชัดเจนมากขึ้น เมื่อ ศ.ดร.ปรานี ทินกร หนึ่งในทีมที่ปรึกษาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้ออกมาให้ข่าวเมื่อช่วงต้นอาทิตย์สุดท้ายของเดือนพฤษภาคม (กรุงเทพธุรกิจ และ The Nation วันที่ 28 พฤษภาคม 2550)

ที่ปรึกษารัฐมนตรีนั้นมีความเห็นว่า ฝ่ายการเมืองได้รับความไว้วางใจมาจากประชาชน โดยผ่านการเลือกตั้งเข้ามาทำหน้าที่บริหารประเทศ ดังนั้นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง จึงมีความชอบธรรมในการทำหน้าที่กำหนดเป้าหมาย ของการบริหารเศรษฐกิจมหภาค

ซึ่งในมุมมองของ "ปรานี-ฉลองภพ" นั้นนโยบายการเงิน คือส่วนหนึ่งของนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง ดังนั้นนโยบายการเงิน และเป้าหมายในการดำเนินการ ของธนาคารกลาง จำเป็นต้องสอดรับกับนโยบายและเป้าหมายทางเศรษฐกิจมหภาคอื่นๆ และสมควรที่จะให้รัฐมนตรีกระทรวงการคลังมีส่วนสำคัญในการกำหนดเป้าหมายนโยบายการเงิน มิใช่มอบให้ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยที่มาจากการแต่งตั้งของคณะกรรมการคัดเลือก (หรือผู้ทรงคุณวุฒิ) ไม่กี่รายมีอำนาจในการตัดสินใจในเรื่องดังกล่าวโดยเบ็ดเสร็จ

เพื่อให้รัฐมนตรีกระทรวงการคลังได้มีส่วนในการวางเป้าหมายและนโยบายทางการเงินในทางปฏิบัติ "ปรานี-ฉลองภพ" จึงเห็นว่าต้องคงอำนาจในการให้คุณให้โทษกับผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยไว้กับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ซึ่งนั่นหมายถึงอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนผู้ว่าการของรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง ที่ทั้งสองต้องการให้คงอยู่ในพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยฉบับใหม่นั่นเอง

จะเห็นได้ว่าในทรรศนะของ "ปรานี-ฉลองภพ" นั้น ความเป็นอิสระของธนาคารกลางควรจำกัดวงเพียงแค่ "อิสระในการเลือกใช้เครื่องมือในการดำเนินนโยบายการเงิน" (instrument independent) เท่านั้น ไม่สมควรอย่างยิ่ง ที่จะให้ธนาคารกลางมี "อิสระในการกำหนดเป้าหมายของนโยบายการเงิน" (goal independent) โดยสมบูรณ์

แต่ "ปรานี-ฉลองภพ" ไม่เห็นด้วยที่ธนาคารกลางจะมีอิสระกำหนดเป้าหมายทางนโยบายอย่างเป็นเอกเทศ ปราศจากการปรึกษาหรือความยินยอมจากฝ่ายกระทรวงการคลัง

ซึ่งผู้สังเกตการณ์อย่างผมขออนุมานต่อไปอีกว่า การดำเนินนโยบายการเงินที่มีเป้าหมายเงินเฟ้อ (inflation targeting) ของ ธปท.ในปัจจุบันนี้คงไม่ "โดนใจ" ทั้งสองเท่าใดนัก

เพราะการดำเนินนโยบายการเงินในปัจจุบันนี้มุ่งรักษาเสถียรภาพทางด้านราคาเป็นสำคัญ (ควบคุมมิให้อัตราเงินเฟ้อหลุดออกไปนอกกรอบที่กำหนดไว้) ซึ่งทั้งสองมองว่าส่งผลให้ธนาคารแห่งประเทศไทย ละเลยเป้าหมายเศรษฐกิจมหภาคในด้านอื่นๆ

"ปรานี-ฉลองภพ" เชื่อว่า หากรัฐมนตรีกระทรวงการคลังมีอำนาจในการร่วมกำหนดเป้าหมายเศรษฐกิจมากกว่าที่เป็นอยู่นี้ ธนาคารแห่งประเทศไทยคงจะตัดสินใจลดดอกเบี้ยเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจได้รวดเร็วทันใจกว่าที่เป็นอย่างนี้แน่แท้

ปัญหาที่ผมมีกับแนวคิด "ปรานี-ฉลองภพ" มีอยู่ 2-3 ประการด้วยกันคือ 1.มุมมองต่อนโยบายการเงินของทั้งสองนี้ ดูจะตกยุคไปไม่น้อยกว่า 30 ปีเลยทีเดียว

นักเศรษฐศาสตร์และผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจในสมัย 30 กว่าปีก่อนเชื่อเหมือนกับ "ปรานี-ฉลองภพ" ว่า นโยบายการเงินมีความสามารถที่จะ "กระตุ้น" เศรษฐกิจให้อยู่ในภาวะ "การจ้างงานเต็มที่" (full employment) หรือใกล้เคียงได้เสมอหากระบบเศรษฐกิจมีการว่างงานเกินกว่าระดับที่ต้องการแล้วไซร้ เพียงแค่ปรับใช้นโยบายการเงินกระตุ้นการใช้จ่ายมวลรวม (เช่น ลดดอกเบี้ยหรือเพิ่มปริมาณเงิน) เท่านั้นก็จะช่วยลดการว่างงานลงได้อย่างถาวร ถึงแม้ว่าผลข้างเคียงของการใช้ยาขนานนี้ จะเป็นอัตราเงินเฟ้อที่ปรับตัวสูงขึ้นกว่าเดิมก็ตาม กล่าวได้ว่าในยุคสมัยดังกล่าวผู้กำหนดนโยบายเชื่อว่าพวกเขาสามารถ "ซื้อ" การจ้างงานเต็มที่ได้ด้วยการจ่ายต้นทุนเป็นอัตราเงินเฟ้อที่ปรับสูงขึ้น "trade-off" นี้นักเศรษฐศาสตร์สมัยนั้นเชื่อว่าเป็นไปตามความสัมพันธ์บนเส้น phillips curve

ประสบการณ์ในนานาประเทศในช่วงทศวรรษที่ 70 และ 80 ชี้ให้เห็นว่า trade-off นี้ ไม่มีอยู่ให้รัฐบาล หรือธนาคารกลางได้ใช้ประโยชน์ สำหรับการบริหารเศรษฐกิจมหภาค เพราะการกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยนโยบายการเงิน ในที่สุดแล้วไม่สามารถลดการว่างงานลงได้ถาวร การจ้างงานอาจดีขึ้นบ้างเพียงชั่วคราว แต่จะกลับปรับตัวลดลงสู่ระดับก่อนที่มีการกระตุ้นเศรษฐกิจในเวลาเพียงไม่กี่ไตรมาส ผลที่ตกค้างอยู่กลับมีเพียงผลเสียของความพยายามนั้นกล่าวคือ อัตราเงินเฟ้อ และระดับราคาจะปรับเพิ่มขึ้นอย่างถาวร

ความล้มเหลวของการกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยนโยบายการเงิน มีปรากฏให้เห็นในทุกระบบเศรษฐกิจที่พยายามใช้แนวทางดังกล่าว บริหารเศรษฐกิจมหภาค จนในปัจจุบันธนาคารกลางทั่วโลกมีฉันทามติร่วมกันแล้วถึงข้อจำกัดของการดำเนินนโยบายการเงิน และข้อสรุปที่ทุกคนเห็นพ้องต้องกันในเวลานี้คือสิ่งเดียวที่ธนาคารกลางทำได้ และทำได้ดีคือการรักษาเสถียรภาพทางด้านราคา หรือการควบคุมอัตราเงินเฟ้อเท่านั้น

อย่างไรก็ดี แม้หลักฐานทางวิชาการจะชี้ชัดแล้วว่า ผลของการกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยนโยบายการเงินจะมีเพียงในระยะสั้นเท่านั้น แต่ในสายตาฝ่ายการเมืองแล้วนั้นถือเป็นเครื่องมือและโอกาสที่ไม่อาจละเลยได้ ประสบการณ์ในหลายประเทศชี้ให้เห็นว่า ฝ่ายการเมืองยินดีแลกผลได้ในระยะสั้นนี้ กับอัตราเงินเฟ้อที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างถาวร ดังนั้นหากธนาคารกลางขาดความเป็นอิสระในด้านการกำหนดเป้าหมายแล้ว ฝ่ายการเมืองอาจพยายามที่จะฉกฉวยโอกาส แสวงหาผลได้ทางการเมือง จากการดำเนินนโยบายการเงินที่อาจส่งผลดีในระยะสั้น แต่ให้ผลเสียในระยะยาวได้ ดังนั้นความเป็นอิสระในด้านการกำหนดเป้าหมายของนโยบายจึงเป็นอีกหนึ่งมิติของความเป็นอิสระที่ธนาคารกลางจำต้องมี

ปัญหาประการที่ 2 คือ การที่ที่ปรึกษารัฐมนตรีได้อ้างอิงในบทสัมภาษณ์ว่าไม่มีธนาคารกลางในประเทศใดในโลก ที่สามารถมีอิสระในการกำหนดนโยบายการเงินแบบเบ็ดเสร็จ ปราศจากความเห็นชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง พร้อมกันนั้นเธอยังได้หยิบยกการปฏิบัติในประเทศสหรัฐ อังกฤษ และออสเตรเลีย ที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้เสนอชื่อแต่งตั้งผู้ว่าการธนาคารกลางมาเป็นตัวอย่าง

การอ้างอิงข้อเท็จจริงเช่นนี้มิได้ให้ภาพครบถ้วนถูกต้องไปเสียทั้งหมด

เพราะแม้กระบวนการแต่งตั้งผู้ว่าการธนาคารกลางในบรรดาประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ จะเป็นดังที่ "ปรานี-ฉลองภพ" มองเห็น แต่ในทางปฏิบัตินั้นรัฐมนตรีกระทรวงการคลังในประเทศเหล่านั้นกลับให้อิสระกับธนาคารกลางในการตัดสินใจว่า ในบรรดาเป้าหมายทางเศรษฐกิจมหภาคหลักๆ อันได้แก่ เสถียรภาพทางการเงิน การขยายตัวทางเศรษฐกิจ และการจ้างงาน นั้นจะเลือกให้ความสำคัญกับเป้าหมายต่างๆ มากน้อยแค่ไหน

ในประเทศสหรัฐเป็นที่ทราบกันดีว่า ธนาคารกลางหรือเฟดนั้นให้น้ำหนักเกือบร้อยเปอร์เซ็นต์ กับเป้าหมายด้านเสถียรภาพของราคา โดยที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง หรือแม้กระทั่งประธานาธิบดีก็ไม่มีอำนาจใดๆ ที่จะมาขอเพิ่มน้ำหนักให้กับเป้าหมายอื่นๆ

ในกรณีของธนาคารกลางแห่งยุโรป (European Central Bank หรือ ECB) ซึ่งทำหน้าที่ดูแลนโยบายการเงิน สำหรับกลุ่มประเทศที่ใช้เงินสกุลยูโร เป้าหมายในการดำเนินนโยบายการเงินของ ECB ได้ถูกตราไว้ในสนธิสัญญาสหภาพยุโรปเลยว่า เป้าหมายหลักในการดำเนินนโยบายการเงินของ ECB คือการสร้างเสถียรภาพทางด้านราคา ไม่มีเป้าหมายทางเศรษฐกิจอื่นใดถูกระบุไว้อีก

สำหรับในกรณีของประเทศที่ใช้นโยบายการเงินแบบ inflation targeting (IT) เหมือนกับประเทศไทยเรา ไม่ว่าจะเป็นอังกฤษ แคนาดา และนิวซีแลนด์ ต่างล้วนมีการตราไว้ในพระราชบัญญัติอย่างชัดเจนว่า การรักษาเสถียรภาพด้านราคานั้นเป็นเป้าหมายหลักของการดำเนินนโยบายการเงิน แม้จะเปิดช่องไว้ให้รัฐบาลได้มีส่วนร่วมกำหนดค่าตัวเลขของเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อไว้ด้วยก็ตาม

จะเห็นได้ว่าในทุกกรณีที่ยกเป็นตัวอย่างข้างต้น ฝ่ายการเมืองแม้จะมีอำนาจในการแต่งตั้ง/ถอดถอนผู้ว่าการธนาคารกลาง ต่างล้วนยินยอมให้ธนาคารกลางดำเนินนโยบายการเงินเพื่อการรักษาเสถียรภาพของระดับราคาเป็นสำคัญ (เรียกได้ว่าในแต่ละกรณีธนาคารกลางมี goal independent ค่อนข้างสูง) ไม่เคยมีหลักฐานใดๆ ปรากฏให้เห็นว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในประเทศเหล่านี้ กระทำการชี้นำ หรือกดดันให้ธนาคารกลางลดดอกเบี้ยเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ

โลกของการดำเนินกิจกรรมธนาคารกลาง (central banking) ในปัจจุบันมิได้เป็นไปดั่งมโนภาพของ "ปรานี-ฉลองภพ" แต่อย่างใด

ปัญหาประการสุดท้ายนั้นสืบเนื่องมาจากบางส่วนของการให้ข่าวของที่ปรึกษารัฐมนตรี ซึ่งมีหลายข้อความที่บ่งชี้ถึง ทรรศนะที่ดูไม่ไว้เนื้อเชื่อใจในการทำงานของธนาคารแห่งประเทศไทยเข้าขั้นเป็นอคติเลยทีเดียว เพราะมีการพูดกันถึงการจัดตั้งหน่วยงานที่คอยติดตามการดำเนินงานของ ธปท.ว่าเป็นไปตามนโยบายที่วางไว้หรือไม่ และคอยตรวจสอบว่าสร้างความเสียหายอะไรบ้างกับประเทศชาติ

นักวิชาการที่เข้าใจถึงการดำเนินนโยบายการเงินแบบ IT เป็นอย่างดีคงตกใจพอสมควรกับแนวคิดแบบนี้ เพราะโดยระบบของ IT นั้นธนาคารกลางจะต้องออกรายงานภาวะเงินเฟ้อเป็นประจำ เพื่อให้สาธารณะได้เข้าใจถึงภาวะเศรษฐกิจ และสามารถติดตามการทำงานของธนาคารกลางได้อย่างใกล้ชิด นอกจากนี้อัตราเงินเฟ้อที่ปรากฏในระบบ เป็นตัวบ่งชี้ที่ดีว่าธนาคารกลางดำเนินงานได้ตามที่ได้รับมอบหมายหรือไม่

นอกจากนี้ ในงานวิจัยที่เผยแพร่ในโลกวิชาการ ยังไม่พบว่าธนาคารกลางใดในโลกที่ดำเนินนโยบายการเงินแบบ IT แล้วสร้างความเสียหายให้กับระบบเศรษฐกิจโดยรวม ตรงกันข้ามสิ่งที่เราพบ มีแต่ผลดีที่ตามมาจากการที่ระบบเศรษฐกิจมีอัตราเงินเฟ้อในระดับต่ำ

ดังนั้น ผมจึงไม่เห็นถึงความจำเป็นแต่อย่างใดที่จะต้องมีการจัดตั้งหน่วยงานเพิ่มเติมขึ้นมาทำงานเหมือนตามไล่เช็กบิล ธปท.ในระบบของ IT เอง มีกลไกที่จะทำให้ ธปท.มีความรับชอบและรับผิดต่อสาธารณะ (accountability) อยู่แล้ว (ลองกลับไปอ่านเรื่องธนาคารกลางของอังกฤษในบทความของคุณ ณ พัฒน์เรื่อง "ความเป็นอิสระ กับความรับผิดชอบของธนาคารกลาง" ที่เคยตีพิมพ์ในคอลัมน์มองซ้ายมองขวาในประชาชาติธุรกิจเมื่อวันที่ 23 เมษายนที่ผ่านมา ดูซิครับ)

ว่าแต่ว่า ท่านที่ปรึกษารัฐมนตรีครับ แล้ว accountability ของท่านจะอยู่ที่ไหนละครับ ถ้าหากร่าง พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย ที่ท่านชักกลับมาแก้ไขก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจไทยในภายหลัง มีใครตามไปเช็กบิลท่านได้บ้างหรือไม่ครับ

หน้า 46