โดย "ดร.บิ๊ก"  มติชนรายวัน  วันที่ 08 มิถุนายน พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10681

เมื่อคราวที่แล้วได้พูดถึงประเด็นร้อนประเด็นหนึ่งในกิจการโทรคมนาคมไทย คือ เรื่องการจัดตั้ง บริษัทโครงข่ายโทรคมนาคมแห่งชาติ (Telecom Pool) วันนี้จะขอยกประเด็นที่ร้อนไม่แพ้กัน ทั้งยังมีท่าทีว่าจะเป็นประเด็นที่ต้องถกเถียงกันในอนาคตอันใกล้ ซึ่งก็คือเรื่องของการควบรวม องค์กรกำกับดูแลสำหรับกิจการโทรคมนาคมนั่นเอง

คิดว่าท่านส่วนใหญ่คงรู้จักหรืออย่างน้อยต้องเคยได้ยินคำว่า "กทช." หรือคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ กันมาบ้าง

และก็คงทราบอีกด้วยว่าพวกเขาเป็นองค์กรอิสระ (Independent Requlatory Body) ที่มีหน้าที่ในการกำกับ ดูแลกิจการโทรคมนาคมของประเทศไทย

แต่การเข้าใจเพียงเท่านี้ถือว่าถูกเพียงครึ่งเดียว องค์กรกำกับดูแลอิสระที่ทำหน้าที่ดูแลกิจการโทรคมนาคมจริงๆ แล้ว มี 2 องค์กร ซึ่งต้องทำหน้าที่ร่วมกันอย่างใกล้ชิดและจะขาดกันไม่ได้ โดยอีกองค์กรหนึ่งก็คือคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ หรือ "กสช."

แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปี 2540 มาตรา 40 บัญญัติให้มี "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ และกำกับดูแลการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม" และเราใช้เวลาอีกเกือบ 7 ปี หลังจากนั้นในการจัดตั้ง กทช.ขึ้น ซึ่งอาจจะมองดูว่านานเสียเหลือเกิน แต่สำหรับ กสช.แล้ว จวบจนปัจจุบันการตั้ง กสช.ก็ยังคงไม่มีแม้แต่วี่แววว่าจะสำเร็จเสร็จสิ้น

ตอนนี้จะยังไม่พูดเรื่องของปัญหาในการจัดตั้งองค์กรทั้งสอง เนื่องจากคงจะยาวเหยียดเปรียบดังมหากาพย์อันแสนสนุก

แต่อยากจะเล่าถึงอำนาจหน้าที่ขององค์กรทั้งสองซึ่งดูจะเป็นประโยชน์ต่อผู้อ่านมากกว่า ในการที่จะเข้าใจ และสามารถมีความเห็นเมื่อมีการถามความเห็นสังคมว่าควรหรือไม่ควร ที่เราจะควบรวม กทช. และ กสช.เข้าเป็นองค์กรเดียว

ซึ่งตามมาตรา 47 ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ปี 2550 ที่กำลังถามหาความคิดเห็นจากประชาชนอยู่ในปัจจุบัน ได้รวมองค์กรสององค์กรนี้เข้าเป็นองค์กรเดียว และมีหน้าที่ควบคุมดูแลทั้งกิจการโทรคมนาคม และกิจการวิทยุโทรทัศน์กระจายเสียง

ในรูปแบบเดิมนั้น พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2543 ซึ่งเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญปี 2540 มาตรา 40 เป็นตัวกำหนดให้ประเทศไทย ต้องมีองค์กรกำกับดูแลที่แยกกัน ระหว่างกิจการโทรคมนาคม และกิจการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์

แม้ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ จะกำหนดให้มีคณะกรรมการร่วม ระหว่าง กทช.และกสช. แต่คณะกรรมการร่วมดังกล่าว ก็มีหน้าที่เพียงจัดทำแผนแม่บทคลื่นความถี่ แต่ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมดูแลความเป็นไป ในอุตสาหกรรมสื่อสารโทรคมนาคมแต่อย่างใด หากแต่เป็นเพียงการเพิ่มชั้น (Layer) ในการทำงานให้มากขึ้น

รูปแบบการกำกับดูแลโดยการแยกองค์กรกำกับเป็นการเฉพาะระหว่างกิจการโทรคมนาคม กิจการวิทยุกระจายเสียง และกิจการวิทยุโทรทัศน์ อาจจะดูเหมาะสมดีในสถานการณ์และสภาพแวดล้อมเมื่อซัก 10-20 ปีที่แล้ว เนื่องจากขอบเขต (Boundary) ของบริการสองประเภทนี้ยังคงแบ่งแยกกันอย่างชัดเจนอยู่ โทรศัพท์ก็โทรศัพท์ วิทยุก็วิทยุ โทรทัศน์ก็โทรทัศน์ ไม่มีบริการอะไรที่ก้าวก่ายหรือเป็นลูกผสมระหว่างกัน

แต่อย่างที่ทราบกันอยู่ว่าวิทยาการด้านไอทีได้ก้าวไกลไปมากในช่วงที่ผ่านมา ทำให้ขอบเขตการให้บริการเริ่มเบลอ และเกิดการหลอมรวมกันของบริการ หรือที่เรียกกันเป็นภาษาอังกฤษว่า "Convergence"

บริการที่ว่าก็อย่างเช่น การฟังวิทยุหรือดูโทรทัศน์บนโทรศัพท์มือถือ การรับเคเบิลทีวีหรืออินเตอร์เน็ตความเร็วสูง ผ่านโครงข่ายโทรศัพท์บ้าน การใช้บริการวิดีโอโฟน เป็นต้น ซึ่งในหลายๆ ประเทศได้เริ่มให้บริการ Convergence กันอย่างเป็นล่ำเป็นสันแล้ว

ซึ่งสำหรับประเทศไทยเองนั้น เราก็เริ่มเห็นบางบริษัทที่เริ่มทำตลาด Convergence อย่างจริงจังมากขึ้น

ทีนี้คำถามก็คือ ถ้าตลาด Convergence ของเราเริ่มจะเป็นตัวเป็นตนมากขึ้นแล้ว และดูว่าเทคโนโลยี จะทวีความซับซ้อนมากขึ้นเรื่อยๆ (กล่าวคือมีทั้งการหลอมรวม 2 ชั้น 3 ชั้น และ 4 ชั้น) ใครจะเป็นผู้กำกับดูแล?

กทช.มีหน้าที่กำกับกิจการโทรคมนาคม กสช.มีหน้าที่กำกับกิจการวิทยุโทรทัศน์ แล้วบริการที่เป็นลูกผสมล่ะ?

ได้มีโอกาสแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในเรื่องนี้กับอาจารย์ของผู้เขียน ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านการกำกับดูแล กิจการโทรคมนาคมจากประเทศอังกฤษ

ท่านได้ให้ความเห็นในเรื่องนี้สรุปได้ว่า การที่ประเทศไทย ยังคงแยกผู้กำกับดูแลออกเป็น 2 องค์กรนั้นแสดงให้เห็นถึงความ "อนุรักษ์นิยม หรือ Conservative" (ซึ่งเข้าใจว่าเป็นคำสุภาพของท่านที่หมายถึง "ความเชย") เป็นอย่างยิ่งของรัฐบาลไทย

หลายๆ ประเทศในโลก ทั้งที่พัฒนาแล้วและกำลังพัฒนาในปัจจุบันต่างก็มีองค์กรกำกับเพียงแห่งเดียว สำหรับกิจการโทรคมนาคม และวิทยุโทรทัศน์

ตัวอย่างที่ชัดเจนก็น่าจะเป็นประเทศอังกฤษ เพราะในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมานี้ กระแสการควบรวมองค์กรกำกับดูแลกำลังเป็นประเด็นร้อนและกำลังดำเนินการกันอย่างจริงจัง ปัจจุบัน "OFTEL" (Office of Telecommunications) ซึ่งเป็นองค์กรกำกับที่คุ้นหูกันดีและโดนใช้เป็นองค์กรอ้างอิงอยู่บ่อยครั้ง "ตอนนี้ไม่มีแล้ว"

เนื่องจาก OFTEL ได้ถูกยุบรวมกลายเป็นองค์กรใหม่ที่ชื่อ "OFCOM" (Office of Communicaitons) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ที่ครอบคลุมกว้างขวางเบ็ดเสร็จมากขึ้นตั้งแต่วิทยุ โทรทัศน์ โทรคมนาคมสื่อสารไร้สายทั้งหมด

นอกจากการควบรวมองค์กรกำกับดูแลแล้ว ประเทศอังกฤษเค้ายังรื้อและปรับปรุง (Streamline) ขั้นตอนการกำกับดูแลกันเป็นการใหญ่ เพื่อให้มีความกระชับ และลดภาระทั้งต่อองค์กรกำกับดูแลเอง และต่อผู้ประกอบการในการดำเนินการต่างๆ ให้เป็นไปตามข้อกำหนดขององค์กรกำกับดูแล (หรือที่รู้จักกันในชื่อ "Hampton Review")

ซึ่งดูแล้วน่าจะเป็นตัวอย่างที่ดีสำหรับการปรับปรุงระบบการกำกับดูแลอุตสาหกรรมสำหรับบ้านเรา คือ ไหนๆ จะมีการเปลี่ยนแปลงกันแล้วก็น่าจะเปลี่ยนแปลงกันทั้งในหลักการ (ให้มีความครอบคลุมและรองรับการเปลี่ยนแปลงใหม่ๆ) และแนวทางการดำเนินการ (ให้มีความสะดวก เพรียวบาง และไม่ก่อให้เกิดภาระต่อทั้งผู้กำกับดูแล และผู้ถูกกำกับดูแลมากเกินไป) ในคราวเดียวไปเลย

ด้วยเนื้อที่ที่จำกัด เราคงพอมองเห็นว่าภายใต้สภาพการณ์ปัจจุบันนั้น การแยก กทช.และ กสช.นั้นมีข้อจำกัดอยู่หลายประการ

ในขณะที่การรวม กทช.และ กสช.เป็น "กสทช." กลับดูเหมือนจะมีข้อเสียที่น้อยและเหมาะสมกว่า

ปัญหาที่พอจะเดาได้ว่าจะต้องเกิดตามมาก็คงเป็นการจัดตั้ง "กสทช." ซึ่งคงใช้เวลาที่นานพอดู จากประสบการณ์ที่ผ่านมา เราใช้เวลา 3 ปี ในการร่างและประกาศใช้ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ และใช้เวลาอีกถึง 4 ปี ในการตั้ง กทช.ให้เป็นตัวเป็นตน (มิได้รวมถึง กสช. ซึ่งปัจจุบันก็ยังไม่เกิด)

ดังนั้น ระยะเวลาเพียง 1 ปี ที่ร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 295 (1) ได้กำหนดให้ไว้สำหรับการจัดตั้ง กสทช. จึงดูเป็นสิ่งที่ท้าทายยิ่งนัก

หน้า 7