คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย นวพร เรืองสกุล  มติชนรายวัน  วันที่ 06 มิถุนายน พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10679

ได้มีโอกาสอ่านร่างพระราชบัญญัติหลายฉบับ เห็นว่าเรื่องที่มาของกรรมการ เป็นความกังวลห่วงใยที่คล้ายๆ กันของผู้เขียนกฎหมายทุกฉบับ

มีความพยายามจะเขียนให้การเลือก และแต่งตั้งคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจและองค์กรต่างๆ มีที่มาปลอด "การเมือง" โดยกัน "นักการเมือง" เช่น รัฐมนตรี ออกไปจากการมีอำนาจคัดเลือกและแต่งตั้งกรรมการโดยตรง

ทางเลือกที่เสนอคือให้แต่งตั้งกรรมการสรรหา แต่แล้วก็มีข้อติดขัดว่า ใครเลือกกรรมการสรรหา ถ้ากรรมการสรรหา แต่งตั้งโดยรัฐมนตรี ก็ยังมีการเมือง และนักการเมืองมาแทรกอยู่นั่นเอง บางกฎหมายระบุผู้จะเป็นกรรมการสรรหา เช่น นายกสมาคมต่างๆ หรืออดีตผู้บริหารสูงสุดขององค์กรนั้นๆ โดยมีสมมติฐานว่า คนเหล่านี้คงจะรู้ดีที่สุดว่า องค์กรควรมีกรรมการเช่นใด และคนเหล่านี้คงจะไม่มีความเอนเอียงเลือกพวกพ้องเข้าไปเป็นกรรมการ

ซึ่งก็ยังเป็นเรื่องที่ถกเถียงกันได้

แล้วจะได้ชื่อกรรมการมาสู่กรรมการสรรหาได้อย่างไร

มีข้อเสนอให้ผู้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดคนปัจจุบันเป็นผู้เสนอชื่อ และให้เสนอชื่อเป็นสองเท่า ส่วนกรรมการสรรหา กลายเป็นกรรมการตรวจสอบคุณสมบัติ และเลือกแบบปรนัย คือเลือกเข้าเลือกออกเท่านั้นเอง

ข้อเสนอแบบนี้ก็ยังถกเถียงกันได้อีกว่าเหมาะสมหรือไม่ จุดอ่อนที่สำคัญที่สุดของทางเลือกนี้ก็คือ รายชื่อทั้งหมด ต้องผ่านลายเซ็นของคนคนเดียว ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์มักไม่ค่อยชอบ เพราะว่าเท่ากับกองรวมอำนาจการคัดสรรไว้กับคนคนเดียว เป็นช่องทางการเสนอพวกพ้อง เข้าสู่ตำแหน่งอย่างถูกต้องและง่ายดาย

ผู้เขียนมีความเห็นว่า ในการออกแบบกระบวนการคัดเลือกเราต้องคำนึงถึง 2 เรื่องคือ

1.อย่ากลัวการเมือง ตรงกันข้ามให้ยอมรับอย่างเปิดเผยว่าการเมืองต้องมีส่วนร่วมด้วยซึ่งในทำนองเดียวกันก็คือ อย่ากลัวการเลือกพวกพ้องเข้าไปดูแลผลประโยชน์กลุ่ม ถ้ามีผลประโยชน์ให้ยอมรับอย่างเปิดเผย ดีกว่าแอบแฝงโดยทำทีว่าเป็นการเสียสละเพื่อส่วนรวม

2.อย่าให้การเสนอชื่อหรือการแต่งตั้งใดๆ มีขั้นตอนใดขั้นตอนหนึ่งที่ผ่านมือคนคนเดียวเพื่อป้องกันการผูกขาดอำนาจ และการพึ่งพิงตัวบุคคล

หลักแห่งการเปิดเผย

เราต้องยอมรับว่าการเมืองไม่ใช่เรื่องน่ารังเกียจ อันที่จริงเราทุกคนก็เล่นการเมืองกันมากบ้างน้อยบ้างอยู่เสมอ

เราต้องยอมรับด้วยว่าคนเราแต่ละคนย่อมคิดถึงประโยชน์ของตนเอง และประโยชน์ของกลุ่ม มากบ้างน้อยบ้างเสมอ คงจะเป็นการมองโลกอย่างไร้เดียงสาหรืออยู่ในโลกของความฝันเกินไป

ถ้าจะบอกว่ากรรมการทุกคนต้องไม่มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องเป็นไปได้ว่าไม่ให้กรรมการที่เป็นตัวแทน มีตำแหน่งหน้าที่ หรือมีผลประโยชน์โดยตรงอย่างสำคัญที่จะขัดแย้งกับประโยชน์ขององค์กรที่ตนจะเข้ามาเป็นกรรมการ เช่น ไม่ควรให้ผู้บริหารบริษัทหลักทรัพย์ เป็นกรรมการ ก.ล.ต. แต่ถ้าจะไม่ให้มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องเลย ทั้งในอดีตและปัจจุบัน เช่น ไม่เคยอยู่ในวงการธุรกิจตลาดทุนมาก่อน หรือไม่ได้อยู่ในวงการแล้ว ก็คงจะเหลือแต่นักวิชาการ หรือบุคคลที่ไม่มีความรู้ในวงการนั้นๆ เป็นส่วนมาก ซึ่งก็อาจจะมีข้อเสียคือเป็นกรรมการที่ทำงานไม่ได้ผล เพราะไม่มีความรอบรู้ หรือไม่เคยทำอะไรที่เป็นการตัดสินใจเชิงธุรกิจมาก่อน

การหาช่องทางพูดจากัน เข้าใจกัน ยอมรับในความแตกต่างของจุดยืนของกันและกัน ของบุคคลที่มีที่มาและภูมิหลังที่แตกต่างกัน แต่มีความรู้ความชำนาญที่เพียงพอ เมื่อตกลงกันได้ องค์กรนั้นน่าจะได้ประโยชน์ และนี่เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการทางการเมือง เพื่อการอยู่ร่วมกัน

ทางเลือกที่ขอเสนอไว้ ณ ที่นี้ คือ จัดจำนวนกรรมการโดยเปิดเผยไปเลยว่า ใครมาโดยผลประโยชน์ของใคร และใครเป็นตัวแทนของการเมืองกลุ่มใด อย่างละกี่คน

ข้อเสนอนี้เคยเสนอไปครั้งหนึ่งแล้ว ในบทความเมื่อปีที่แล้ว แต่ขอนำมาขยายความซ้ำอีกครั้งในที่นี้

ถ้าจะมีกรรมการชุดหนึ่งในรัฐวิสาหกิจแห่งหนึ่ง ควรมีตัวแทนฝ่ายการเมืองกี่คน (เป็นฝ่ายบริหาร ฝ่ายค้าน ฝ่ายวุฒิสมาชิก ฯลฯ อย่างละกี่คน) ตัวแทนข้าราชการกี่คน (มาจากสังกัดใดบ้างเพื่อให้ชัดเจนว่ามีหน้าที่มาทำอะไร) ตัวแทนฝ่ายผลประโยชน์อื่น กี่คน อะไรบ้าง โดยที่แต่ละคนไม่จำเป็นต้องมาเอง เช่น นักการเมืองหรือรัฐมนตรีไม่ต้องมาเอง นายกสมาคมก็ไม่ต้องมาเอง แต่คัดสรรคนมาให้เหมาะสมกับงานและเป็นตัวแทนที่ตนเองพอใจ

ผู้สรรหาหรือผู้อนุมัติ เพียงตรวจสอบคุณสมบัติให้ถูกต้อง เหมือนเป็นตาคู่ที่ 2 หรืออาจจะให้มีหน้าที่คัดเลือกด้วยก็ได้ ในกรณีที่กำหนดให้ผู้มีสิทธิเสนอชื่อกรรมการ มีจำนวนมากกว่าจำนวนกรรมการในขั้นสุดท้าย

การกระทำใดๆ ของกรรมการคนนั้น เช่น ไม่มาประชุม ไม่รู้เรื่อง ไม่ทำหน้าที่อย่างเหมาะสม เป็นความรับผิดชอบของกรรมการ และผู้แต่งตั้ง เท่ากับว่าได้ Accountability ที่แน่นอนตรงตัว และจะดียิ่งขึ้นถ้าการประชุมทำอย่างเปิดเผย หรือผลการประชุมต้องระบุชัดเจนว่าใครเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วย ต่อวาระแต่ละวาระ

กรรมการคนที่ค้านทุกเรื่องจนงานไม่เดิน กับกรรมการที่เสนอเรื่องที่ผู้อยู่วงนอกเห็นว่าไม่เข้าท่า ก็จะเผยตัวออกมาเอง ไม่ต้องรอฟังข่าวลือ

กรรมการแต่ละคนมีเทอมของตนตามตัวผู้แต่งตั้ง เช่น ถ้ารัฐมนตรีกระทรวงใดเป็นผู้แต่งตั้งกรรมการ 1 คน กรรมการคนนั้นก็พ้นวาระไปภายใน 60 วัน เมื่อรัฐมนตรีถูกเปลี่ยน เปิดทางให้รัฐมนตรีใหม่ มีโอกาสแต่งตั้งคนของตนเข้าไปอย่างเปิดเผย ไม่ต้องหาเหตุปลดกรรมการ ไม่ต้องหาทางกดดันให้กรรมการยื่นใบลาออก ฯลฯ ดังที่ต้องทำกันอยู่ตลอดมา

ให้ที่มาของการเสนอชื่อและแต่งตั้งกรรมการมีหลายช่องทาง

การเสนอชื่อกรรมการทั้งคณะผ่านบุคคลคนเดียว สร้างโอกาสต่อรอง โอกาสการใช้อิทธิพล ให้กับบุคคลผู้มีลายเซ็น ท้ายบัญชีรายชื่อ ดังนั้นจึงไม่ควรปิดกั้นการเมือง ด้วยการยกอำนาจนั้นไปให้กับบุคคลอื่นใดเพียงคนเดียว หรือกระทั่งคณะบุคคลที่ตั้งมาโดยบุคคลคนเดียว ฐานที่มาที่แตกต่าง และหลากหลายจะลดทอนอิทธิพลการครอบงำองค์กร โดยบุคคลคนเดียว ลงไปได้มากพอสมควร

เมื่อต่างคนต่างมา ต่างคนต่างมีความชำนาญคนละด้าน ต่างคนต่างมีความสนใจคนละอย่าง แต่มีจุดร่วมกันในองค์กรที่ตนเข้ามาเป็นกรรมการ การรวมหัวกันทำในสิ่งที่ชอบมาพากลก็น่าจะลดลง หรือมีโอกาสถูกเปิดเผยได้เร็วขึ้น

แม้กระทั่งตำแหน่งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิก็ควรมีช่องทางการเลือกที่หลากหลาย ไม่เช่นนั้นเราจะเห็นผู้ทรงคุณวุฒิ จำกัดอยู่ในวงแคบๆ เช่น ถ้ารัฐมนตรีกระทรวงใดหรือข้าราชการทรวงใด มีเสียงข้างมากอยู่ในกรรมการชุดใด ผู้ทรงคุณวุฒิก็คืออดีตข้าราชการกระทรวงนั้น หรือคนที่รัฐมนตรีคนนั้นรู้จัก โดยที่มี "วุฒิ" ถูกต้อง เช่น เรียนจบมาด้านนั้น หรือเคยเกี่ยวข้องกับงานด้านนั้นๆ มาบ้าง แต่อาจจะไม่ได้ "ทรงคุณวุฒิ" ในความหมายที่ทุกคนคาดหวัง

ตัวแทนที่มาจากการเสนอชื่อของสมาคมและองค์กรต่างๆ ก็มีส่วนทำให้ได้ผู้เชี่ยวชาญเพิ่มขึ้น แทนที่จะระบุให้ตัวนายกสมาคมมาเอง เพราะนายกสมาคมกับผู้แทนที่เป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจ อาจจะต้องการบุคคลที่คุณสมบัติต่างกัน และไม่จำเป็นที่ว่าเมื่อเป็นนายกสมาคมแล้ว จะได้รับตำแหน่งอื่นๆ พ่วงมาด้วย จนกระทั่งทำงานใดๆ ไม่ได้ผลเลย เพราะไม่มีเวลาทำ

มีผู้สงสัยว่า ถ้าผู้ต้องเสนอชื่อตกลงกันไม่ได้ จะทำอย่างไร เช่นให้หลายองค์กรที่ไม่แสวงหาผลกำไรตกลงกันส่งผู้แทนหนึ่งคน ทางออกมีหลายทาง ตั้งแต่ให้สิทธิทุกองค์กรเสมอกัน (เช่น ให้แต่ละองค์กรเสนอชื่อมา 1 คน แล้วให้กรรมการสรรหาเป็นผู้เลือก) ไปจนกระทั่งตัดสิทธิทุกองค์กร (คือถ้ารวมกันเสนอชื่อมาไม่ได้ ก็ให้สิทธิกระทรวงหรือรัฐบาลเลือกแต่งตั้งไปเลย)

การให้ความสำคัญกับสมาคมในฐานะตัวแทนของธุรกิจผู้เกี่ยวข้อง ยังมีประโยชน์ทางอ้อมอีกอย่างหนึ่ง สร้างให้ระบบการรวมตัวกันเป็นสมาคมมีความน่าสนใจมากขึ้น

การเลือกกรรมการโดยฐานที่มาที่กว้างขึ้น ไม่ใช่ว่าจะไม่มีใช้ในบ้านเรา เพียงแต่ยังไม่ได้ใช้กันอย่างกว้างขวางเท่านั้น ในที่นี้จะขอยกตัวอย่างส่วนที่ดีของ 2 แห่ง คือ กรรมการสายสมาชิกของ กบข. กับ กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของมหาวิทยาลัย

กบข.มีคณะกรรมการที่ปลอดการเมือง (คือปลอดการแทรกแซงแต่งตั้งโดยบุคคลคนเดียว) มากที่สุด กรรมการสายผู้แทนรัฐบาล เป็นข้าราชการประจำ มาตามตำแหน่งทั้งหมด จึงเปลี่ยนแปลงไปตามผู้ดำรงตำแหน่งในราชการ ส่วนกรรมการสายสมาชิกมีหลากหลายที่มาน่าสนใจกล่าวคือ ตัวแทนข้าราชการแต่ละสังกัด เช่น ครู ทหาร ตำรวจ หรือข้าราชการพลเรือน ต่างก็หาวิธีคัดเลือกผู้แทนตามแบบของตนๆ แล้วเสนอชื่อมาเป็นกรรมการ วิธีการได้มาของผู้แทนแต่ละสังกัดจึงแตกต่างกัน บางแห่งเลือกจากคณะกรรมการกลางของสังกัด บางแห่งเลือกจากหน่วยงานขึ้นมาแล้วค่อยๆ คัดออกจนเหลือคนเดียว เป็นต้น

มหาวิทยาลัยต่างๆ ที่ให้กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิมาจากการเสนอชื่อของคณบดีคณะต่างๆ เป็นตัวอย่างของการมีฐานการคัดเลือกที่กว้างขวางมาก นับเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งที่น่าสนใจ

จึงขอนำเสนอข้อเสนอนี้มาเพื่อประกอบการพิจารณาของผู้กำลังร่างและพิจารณากฎหมายต่างๆ ในมาตราที่ว่าด้วยที่มาของกรรมการ

หน้า 6