เศรษฐศาสตร์พเนจร : ดร.วิรไท สันติประภพ  กรุงเทพธุรกิจ  วันพุธที่ 06 มิถุนายน พ.ศ. 2550

เมื่อตุลาการรัฐธรรมนูญมีคำตัดสินคดียุบพรรคออกมาแล้ว การเมืองไทยในช่วง 1-2 เดือนข้างหน้า คงจะมีจุดสนใจรวมอยู่ที่ การปรับปรุงร่างรัฐธรรมนูญใหม่ และการลงประชามติ ว่าจะรับร่างรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ ในเดือนสิงหาคม ตั้งแต่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้ถูกเปิดเผยให้ประชาชนรับทราบ มีท่านผู้รู้หลายท่านได้แสดงความคิดเห็น และข้อเสนอแนะในประเด็นสำคัญๆ ในร่างรัฐธรรมนูญใหม่หลายประเด็น แต่เกือบทั้งหมดจะเป็นประเด็นทางการเมือง กระบวนการยุติธรรมและการมีส่วนร่วมของประชาชน ไม่ค่อยมีผู้ใดพูดถึงประเด็นเกี่ยวกับเรื่องเศรษฐกิจ ทั้งๆ ที่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้กำหนดแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นเป็นพิเศษ และวางกรอบสำคัญ เกี่ยวกับการเงินการคลังไว้หลายข้อ เพิ่มเติมไปจากรัฐธรรมนูญที่เราเคยมีมาในอดีต ในบทความนี้ ผมขอยกประเด็นสำคัญทางเศรษฐกิจ 3 ประเด็น ที่อยากจะให้ท่านผู้อ่านและท่านผู้รู้ ได้พิจารณาถกเถียงกันไม่น้อยไปกว่าประเด็นทางการเมือง

ประเด็นแรก ผมขอชื่นชมคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ที่ได้เพิ่มหมวดการเงิน การคลัง และงบประมาณขึ้นมาเป็นหมวดพิเศษ (หมวด 8) เพื่อให้การจัดทำงบประมาณประจำปี และการใช้จ่ายของรัฐบาลมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน และตรวจสอบได้ รักษาวินัยทางการคลัง และป้องกันไม่ให้ผู้มีอำนาจในรัฐบาลใช้จ่ายได้ตามอำเภอใจ จนเศรษฐกิจขาดเสถียรภาพ เหมือนกับที่เกิดขึ้นในประเทศแถบละตินอเมริกา ในหมวดนี้ได้กำหนดให้การจัดสรรงบกลาง และการตั้งงบประมาณผูกพันข้ามปี ต้องแสดงเหตุผลและความจำเป็นไว้อย่างชัดเจน ไม่เหมือนกับบางช่วงที่ผ่านมาที่ตั้งงบกลาง ไว้ให้ผู้นำรัฐบาลจับจ่ายได้ตามที่ตนต้องการ โดยรายละเอียดไม่ได้ผ่านการพิจารณาของสภา

หลักการที่สำคัญอีกประการหนึ่งในหมวดนี้คือ กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่มีรายได้พิเศษไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ต้องจัดทำรายงานรายรับและรายจ่ายเสนอรัฐบาลและสภาทุกปี เพื่อให้ทั้งรัฐบาลและประชาชนทราบว่า ขุมสมบัติของประชาชนที่หลบซ่อนอยู่ตามที่ต่างๆ นั้นมีมากน้อยเพียงใด และถูกผู้กำกับดูแลใช้จ่ายไปอย่างไรบ้าง

การกำหนดกรอบในเรื่องการคลัง และงบประมาณให้โปร่งใส และตรวจสอบได้ รวมทั้งที่กำหนดให้ต้องตรากฎหมายการเงินการคลัง เป็นกฎหมายลูกของรัฐธรรมนูญ เพื่อให้มีรายละเอียดหลักเกณฑ์ การทำงบประมาณ และการใช้จ่ายของรัฐบาลนั้นเป็นเรื่องที่ดียิ่ง แต่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ อาจจะมองข้ามประเด็นที่สำคัญอีกประเด็นหนึ่ง ที่เคยเป็นปัญหาในอดีตคือ การสร้างภาระผูกพันทางรายจ่ายของรัฐบาล โดยไม่ทราบถึงภาระในอนาคตอย่างชัดเจน ซึ่งในช่วงที่ผ่านมามีการดำเนินนโยบายประชานิยม ผ่านกองทุนนอกงบประมาณ หลายกองทุน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค หรือการแทรกแซงราคาน้ำมันผ่านกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง เมื่อตอนออกนโยบายนั้น รัฐบาลไม่รู้ว่าจะมีภาระเท่าไร แต่ในภายหลังต้องจัดหางบประมาณชดเชยรายจ่ายที่บานปลาย ถ้ามีการกำหนดแนวทางปฏิบัติในเรื่องเหล่านี้ไว้คล้ายๆ กับที่พยายามจะตีกรอบเรื่องงบกลาง หรือเรื่องการใช้จ่ายของหน่วยงานของรัฐที่มีรายได้พิเศษ ก็จะช่วยอุดช่องโหว่กระบวนการงบประมาณได้ครบถ้วนมากขึ้น

ประเด็นที่สอง เป็นประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกับภารกิจของรัฐบาลตามร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ที่จะมีผลต่อการจัดสรรงบประมาณในแต่ละปี ซึ่งจะมีผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศต่อไปในระยะยาว ในขณะนี้งบประมาณของรัฐบาล เป็นงบรายจ่ายประจำกว่าร้อยละ 70 งบชำระหนี้ประมาณร้อยละ 5 เหลืองบลงทุนเพียงประมาณร้อยละ 25 ที่จะนำไปลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน หรือโครงการใหม่ๆ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศได้ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้กำหนดให้รัฐบาลมีหน้าที่ และภารกิจเพิ่มขึ้นอีกหลายด้าน จะมีก็แต่เพียงการลดจำนวน ส.ส. และ ส.ว.ลงเท่านั้นที่จะช่วยลดรายจ่ายประจำของรัฐบาลลง

ด้านที่สำคัญคือ ด้านการศึกษาซึ่งคิดเป็นถึงร้อยละ 18 ของงบประมาณรายจ่ายรัฐบาลในแต่ละปี นอกจากร่างรัฐธรรมนูญจะระบุให้จัดการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่า 12 ปีฟรี ให้แก่ประชาชนแล้ว รัฐบาลต้องจัดให้ผู้ยากไร้ ผู้พิการเข้าถึงการศึกษาอย่างมีคุณภาพเท่าเทียมกับผู้อื่นและส่งเสริมการศึกษานอกระบบด้วย

หลายท่านอาจจะมองว่ารายจ่ายเพื่อการศึกษาเป็นการลงทุนเพื่ออนาคต แต่ถ้าหากไม่มีการปฏิรูประบบการศึกษา ควบคู่กันไปอย่างจริงจังแล้ว ภาระหน้าที่ของรัฐบาลที่เพิ่มขึ้นอาจจะทำให้งบรายจ่ายประจำของรัฐบาลเพิ่มขึ้น โดยไม่เพิ่มประสิทธิภาพ หรือคุณภาพของระบบการศึกษาไทย ที่ผมเชื่อว่าเป็นเจตนารมณ์สำคัญประการหนึ่ง ของร่างรัฐธรรมนูญ

(อ่านตอนจบฉบับ 13 มิ.ย.2550)

ประเด็นทางเศรษฐกิจในร่างรัฐธรรมนูญใหม่ (จบ)

เศรษฐศาสตร์พเนจร : ดร.วิรไท สันติประภพ  กรุงเทพธุรกิจ  วันพุธที่ 13 มิถุนายน พ.ศ. 2550

ฉบับที่แล้ว(6 มิ.ย.)ดร.วิรไท ได้ชื่นชมคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่ได้เพิ่มหมวดการเงิน การคลัง และงบประมาณ และประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกับภารกิจของรัฐบาลตามร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่จะมีผลต่อการจัดสรรงบประมาณในแต่ละปี โดยเฉพาะด้านการศึกษาซึ่งคิดเป็นถึง 18% ของงบประมาณรายจ่ายรัฐบาลในแต่ละปี

นอกจากด้านการศึกษา ร่างรัฐธรรมนูญยังได้เพิ่มภาระหน้าที่ของรัฐบาลที่จะมีผลให้รายจ่ายประจำเพิ่มขึ้นอีกหลายเรื่อง อาทิเช่น การดำเนินงานขององค์กรอิสระ การดูแลบุคคลที่ยากไร้ และไม่มีที่อยู่อาศัย การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม โดยเสียค่าใช้จ่ายจำกัด การจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ในเรื่องข้อตกลงระหว่างประเทศ การจัดสวัสดิภาพ และหลักประกันการดำรงชีพแก่แรงงาน ทั้งระหว่างทำงาน และเมื่อพ้นการทำงาน และการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ จากการทำข้อตกลงระหว่างประเทศ เป็นต้น คงไม่มีผู้ใดปฏิเสธว่าเรื่องเหล่านี้เป็นเรื่องที่ดีทั้งสิ้น แต่ทำอย่างไรที่จะควบคุมไม่ให้รายจ่ายประจำของรัฐบาลเพิ่มขึ้นมาก จนเบียดบังรายจ่ายงบลงทุนที่จำเป็น สำหรับการพัฒนาประเทศจนเกินสมควร

ประเด็นที่สาม เป็นประเด็นที่เกี่ยวกับแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจของรัฐบาล ซึ่งถูกเพิ่มขึ้นใหม่ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ (หมวด 5 ส่วนที่ 7) โดยกำหนดให้รัฐบาลต้องส่งเสริมแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจที่สำคัญหลายเรื่อง อาทิเช่น การส่งเสริมแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง การสนับสนุนระบบเศรษฐกิจเสรีโดยอาศัยกลไกตลาด การพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน การใช้หลักธรรมาภิบาลในการประกอบกิจการ การจัดเก็บภาษีอากรที่เป็นธรรม การรักษาวินัยการเงินการคลัง การจัดการออมเพื่อการดำรงชีพในวัยชราอย่างทั่วถึง การรักษาผลประโยชน์ของเกษตรกร การกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม และการป้องกันการผูกขาดของเอกชนในสาธารณูปโภค เป็นต้น

ในประเด็นแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจนั้น โดยรวมแล้วเป็นเรื่องดีที่จะกำหนดกรอบเพื่อให้รัฐบาลไปวางนโยบายต่อ ให้เหมาะสมกับสถานการณ์และดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรม แต่ต้องระวังที่จะไม่กำหนดรายละเอียดมากเกินไป ในรัฐธรรมนูญจนผูกมัดนโยบายของรัฐบาลในอนาคต ที่จะต้องปรับเปลี่ยนนโยบายให้เหมาะสมกับการเปลี่ยนแปลง ของสภาวะแวดล้อมทางเศรษฐกิจ ทั้งภายใน และภายนอกประเทศ โดยเฉพาะถ้าเชื่อว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะทำให้การเมืองไทยเข้มแข็ง เป็นรัฐธรรมนูญที่จะใช้กันยาวนาน ไม่มีใครมาล้มล้างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ลงได้ในอนาคตอันใกล้

นอกจากนี้ ผมมีข้อสังเกตอีกสองประการเกี่ยวกับแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจในร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ข้อสังเกตประการแรกคือ เรื่องการส่งเสริมให้ดำเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง ผมเชื่อมั่นว่า การดำเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง จะช่วยให้เศรษฐกิจไทยพัฒนาได้อย่างสมดุล ยั่งยืน และมีภูมิคุ้มกัน แต่ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงเป็นเรื่องที่แต่ละบุคคล ชุมชน หรือองค์กรจะต้องพิจารณาให้เหมาะสมกับบริบทของตนเอง การกำหนดให้รัฐบาลต้องส่งเสริมให้มีการดำเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงนั้น อาจจะมีความเสี่ยงที่จะเกิดการส่งเสริมแบบบนลงล่าง (top-down) ตามแนวทางของรัฐบาล หรือหน่วยงานของรัฐ เป็นการปฏิบัติที่เบี่ยงเบนไปจากหลักการสำคัญของแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง

ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งเป็นเรื่องน้ำหนักที่ให้แก่ภาคเศรษฐกิจต่างๆ ในร่างรัฐธรรมนูญใหม่ แรงงาน เกษตรกร และภูมิปัญญาท้องถิ่น ได้ถูกระบุไว้ชัดเจนว่าจะต้องได้รับการคุ้มครอง รักษาผลประโยชน์ และส่งเสริมจากรัฐบาล แต่การขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยในอนาคตนั้น เจ้าของธุรกิจและผู้ประกอบการทั้งในภาคอุตสาหกรรมและบริการ จะมีบทบาทสำคัญมากยิ่งกว่าเกษตรกรและแรงงาน จึงจำเป็นที่จะต้องได้รับการคุ้มครอง และรักษาผลประโยชน์ด้วยเช่นกัน ในอนาคตภาคเศรษฐกิจต่างๆ จะต้องแย่งทรัพยากรกันมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องน้ำ ที่ดิน หรือเงินทุน การระบุในร่างรัฐธรรมนูญว่า รัฐบาลต้องส่งเสริมหรือคุ้มครองเพียงบางภาคเศรษฐกิจ อาจจะทำให้เกิดการตีความได้ว่า ภาคเศรษฐกิจที่ถูกระบุนั้นจะได้รับความคุ้มครองเหนือภาคเศรษฐกิจอื่นเมื่อเกิดกรณีพิพาทขึ้น

ท้ายที่สุด ผมอยากเห็นแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจในร่างรัฐธรรมนูญใหม่ มองไปข้างหน้า และกำหนดให้ชัดเจนว่า รัฐบาลต้องส่งเสริมการสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ เรื่องนี้เป็นเรื่องที่สำคัญมาก แต่ไม่ได้ถูกกล่าวถึงในร่างรัฐธรรมนูญใหม่ การสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ จะบังคับให้นโยบายของรัฐบาลต้องมองไปข้างหน้า และสามารถวัดผลการดำเนินงานเปรียบเทียบ กับประเทศคู่แข่งได้อย่างต่อเนื่อง เรื่องนี้เป็นเรื่องที่สำคัญยิ่ง ถ้าหากประเทศไทย ไม่สามารถแข่งขันในเวทีเศรษฐกิจโลกไ ด้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว แนวนโยบายเศรษฐกิจที่กำหนดไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ ก็ยากที่จะเกิดขึ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการพัฒนาอย่างยั่งยืน การกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม หรือแม้แต่การรักษาวินัยทางการคลัง