มุมมองบ้านสามย่าน : น.ส.สุพรรณี เกลื่อนกลาด  กรุงเทพธุรกิจ  วันพฤหัสบดีที่ 05 กรกฎาคม พ.ศ. 2550

โดยหลักการแล้ว "การกระจายอำนาจ" คือ การกระจายอำนาจรัฐรวมศูนย์จากส่วนกลาง และจัดสรรแบ่งปันอำนาจดังกล่าวให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการปกครองตนเองของท้องถิ่นในประเทศไทย และเป็นนโยบายที่มีวิวัฒนาการมายาวนานกว่า 100 ปี ซึ่งผลประโยชน์จากการกระจายอำนาจจะได้แก่ การสร้างความสามารถในการแข่งขันและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรของทั้งภาครัฐและเอกชนในระดับขอบข่ายทั่วประเทศ ลดภาระงานท้องถิ่นของรัฐส่วนกลาง และสร้างโอกาสให้รัฐส่วนกลางสามารถเข้ามาดูแลรับผิดชอบภาระงานระดับชาติ และระหว่างประเทศมากยิ่งขึ้น

ความสำคัญของการปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับความสำคัญเพิ่มสูงขึ้นจนได้รับการบรรจุในรัฐธรรมนูญ ปี 2540 กำหนดให้การกระจายอำนาจเป็นวาระสำคัญของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และเป็นฐานการเสริมสร้างประชาธิปไตยและการเข้ามามีส่วนร่วมของท้องถิ่นในการปกครอง

โดยผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรม ได้แก่ การแก้ไขกฎหมายระเบียบปฏิบัติงานเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งกำหนดอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง รวมถึงการจัดสรรรายได้จากส่วนกลางสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อเป็นการกระจายอำนาจทางการคลังโดยตรง และพ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 กำหนดให้มีการเลือกผู้บริหารท้องถิ่นด้วยท้องถิ่นเองโดยตรง ส่งผลให้มีการเลือกตั้งนายก อบจ. นายกเทศมนตรี และนายก อบต. ทั่วประเทศ

ผลจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองของไทยตามข้อบัญญัติข้างต้น ถือเป็นการให้ความสำคัญ กับการสร้างกระบวนการประชาธิปไตยในท้องถิ่น (Local democracy) เพราะจะเปิดโอกาสให้ประชาชน สามารถเข้ามาดูแลผลประโยชน์ของตนเองผ่านการแสดงความคิด และเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการบริหารงานในการเมืองระดับท้องถิ่นมากขึ้น

จากวิทยานิพนธ์ของผู้เขียน เรื่อง "กลุ่มผลประโยชน์กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น : กรณีศึกษา 4 เทศบาลนคร ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ" ที่ทำการศึกษาและวิเคราะห์โครงสร้างเศรษฐกิจการเมือง ในพื้นที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ โดยวิเคราะห์ผ่านพัฒนาการของตัวละคร คือ

"กลุ่มธุรกิจ" และ "กลุ่มการเมือง" พบว่ากระบวนการสะสมทุนของนักธุรกิจท้องถิ่นได้กระทำผ่านการรวมกลุ่มกันในรูปขององค์กร เช่น หอการค้าจังหวัด กลุ่มสมาคมวิชาชีพ และอื่นๆ โดยเฉพาะในเขตเมือง ซึ่งมีความเจริญทางเศรษฐกิจสูง โดยการรวมกลุ่มภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความหลากหลาย และแต่ละกลุ่มมีการแข่งขันกันเองในเวทีสาธารณะ ทั้งยังมีพลวัตการเมืองมากน้อยต่างกันด้วย

นอกจากนี้ยังพบว่าการรวมตัวของ "กลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจ" ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต่างมีแนวโน้มที่จะขยายไปสู่การเข้าไปมีบทบาททางการเมืองในระดับท้องถิ่น และในระดับชาติเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะนักธุรกิจรุ่นใหม่ที่ทำธุรกิจควบคู่ไปกับงานทางการเมือง โดยปัจจัยสำคัญในการกำหนดความเป็นอิทธิพลจะมีอยู่ 3 ประการ คือ ทรัพย์สิน อำนาจ และสถานภาพทางสังคม

คุณลักษณะทั้ง 3 ประการนี้จะอยู่ควบคู่และเกื้อกูลกัน โดยผู้มีอำนาจมักใช้อำนาจในการแสวงหาทรัพย์สิน และผู้มีทรัพย์สินมักใช้ทรัพย์สินแสวงหาอำนาจ และปัจจัยทั้งสอง (อำนาจและทรัพย์สิน) จะส่งผลให้บุคคลหนึ่งมีสถานภาพสูงในสังคมตามไป

ทั้งนี้ "กลุ่มธุรกิจ" จึงมีความสำคัญเพราะนอกเหนือจากบทบาททางเศรษฐกิจในการแสวงหาผลประโยชน์ของเจ้าของกิจการ ผ่านการประมูลงานจากภาคส่วนราชการ ยังเข้าไปมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับระบบเศรษฐกิจการเมืองในระดับท้องถิ่น และในระดับชาติ และทางกลุ่มธุรกิจเองก็พร้อมจะเข้ามามีบทบาททางการเมืองทั้งทางตรงและทางอ้อม เมื่อมีการสะสมทุนทางเศรษฐกิจและสังคมขึ้นมาได้ในระดับที่พอเหมาะ

พร้อมที่จะขยายอิทธิพลทางการเมือง ซึ่งจะนำไปสู่อำนาจในการผูกขาดทางเศรษฐกิจของกลุ่มที่เพิ่มสูงขึ้น ควบคู่ไปกับอิทธิพลทางการเมืองที่ได้รับการเอื้อประโยชน์เพิ่มเติมให้สูงขึ้นด้วยเช่นกัน

เมื่อวิเคราะห์ลักษณะความสัมพันธ์ภายในของ "กลุ่มการเมือง" จะพบว่ามีความสัมพันธ์ ในระบบอุปถัมภ์แบบจารีตในลักษณะเครือญาติ ซึ่งจะมีส่วนช่วยให้กลุ่ม มีการรวมตัวทางการเมืองได้ง่ายขึ้น โดยความสัมพันธ์ที่เกิดจากความไว้วางใจกันทำให้การรวมตัวเหนียวแน่น และความเป็นเครือญาติได้ส่งผลให้กลุ่มการเมืองสามารถรวมตัวกันได้ง่าย การรวมตัวกันทางการเมือง จะมีผลในการร่วมกันแสวงหาประโยชน์ได้ง่ายยิ่งขึ้น จึงเรียกการรวมกลุ่มการเมืองเช่นนี้ว่า "กลุ่มผลประโยชน์ทางการเมือง"

ในขณะเดียวกัน การแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ภายในกลุ่มผลประโยชน์กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะเป็นกระบวนการที่กระทำโดยกลุ่มธุรกิจที่ได้ดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และมีความสัมพันธ์ส่วนตัวระหว่างสมาชิกด้วยกันก่อน แล้วจึงมีการชักชวนสนับสนุน ให้เข้าร่วมกิจกรรมที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจในรูปแบบต่างๆ ที่เกิดขึ้นภายในกลุ่มการเมือง ซึ่งเป็นการดำเนินการบนฐานของความสัมพันธ์ส่วนตัว และบนวัตถุประสงค์ เพื่อการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ทางธุรกิจเป็นสำคัญ

ด้วยวัตถุประสงค์ที่จะขยายฐานทางการเมืองของตนออกไปเพื่อผลประโยชน์ทั้งในทางธุรกิจและทางการเมือง จะพบว่ากลุ่มการเมืองมีแนวโน้มที่จะสร้างความสัมพันธ์กับหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ ในจังหวัดเดียวกัน

ทั้งนี้ ปรากฏการณ์หนึ่งที่พบเห็นได้ชัด คือ การสร้างความต่อเนื่องของเครือข่ายความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ทางการเมือง ผ่านการส่งคนในครอบครัวเข้าลงสมัครรับเลือกตั้งทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับชาติ เพราะฐานคะแนนเสียงของท้องถิ่นเป็นปัจจัยชี้วัดผลการเลือกตั้ง ความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงไม่สามารถที่จะหลีกเลี่ยงการเข้าไปมีส่วนเกี่ยวเนื่องกับความสัมพันธ์ในลักษณะเป็นฐานคะแนนเสียง และนายหน้าทางการเมืองให้กับพรรคการเมืองระดับชาติ

ความสัมพันธ์นี้จะมีความเกี่ยวพันกับบทบาทการต่อรอง และจัดสรรผลประโยชน์ทางการเมืองระหว่างแต่ละพรรคการเมือง และระหว่างกลุ่มการเมืองท้องถิ่นด้วยกันเอง ซึ่งสภาพการเมืองท้องถิ่นจะมีการแข่งขันกันระหว่างหลายพรรคในจังหวัดหนึ่งๆ ผ่านการแข่งขันกันส่งคนของตนเข้าลงสมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัด ไม่ว่าจะมาจากกลุ่มธุรกิจ นักการเมืองท้องถิ่น นักการเมืองระดับชาติและพรรคการเมือง

ดังนั้น การสร้างความเข้มแข็งให้เกิดกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องมีการส่งเสริมการเมืองภาคประชาชน ให้มีความรู้ความเข้าใจต่อหลักการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจในการพัฒนาโครงการต่างๆ ทั้งทำหน้าที่ในการติดตามและตรวจสอบการทำงานของกลุ่มการเมืองที่ตนได้เลือกไปแล้ว เพื่อตรวจสอบการดำเนินงานอย่างสม่ำเสมอ โดยไม่เปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารแสวงหาประโยชน์จากการบริหารได้

คำถามที่สำคัญ (และต้องการคำตอบในเร็ววัน) คือ สาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง เพื่อกำหนดวามเป็นอยู่ของตนมากน้อยแค่ไหน? ในขณะเดียวกัน หน้าที่ของประชาชนซึ่งเป็นเสียงส่วนใหญ่ของประเทศ จะต้องมีการรวมตัวกันเพื่อร่วมกันรักษาสิทธิและเสรีภาพของตนเอง และร่วมกันสร้างการเมืองภาคประชาชนให้เข้มแข็งด้วยเช่นกัน เพราะรัฐไม่ใช่คำตอบสุดท้ายเสมอไป