โดย พิทย อุทัยสาง  มติชนรายวัน  วันที่ 29 สิงหาคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10763

ได้ทราบว่าคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการให้เงินอุดหนุนบริการสาธารณะ ของรัฐวิสาหกิจไปเมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 2550 ที่ผ่านมา

ส่วนตัวแล้วก็รู้สึกยินดีที่ในที่สุดเรื่องการให้เงินอุดหนุนรัฐวิสาหกิจที่ให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน (Publick Services) ในประเทศไทยก็ได้เกิดขึ้นมาเป็นรูปธรรมแบบมีระเบียบรองรับเสียที เนื่องจากที่ผ่านมารู้สึกว่า ปัญหาเรื่องการขาดทุนของรัฐวิสาหกิจ และข้ออ้างเรื่องการต้องให้บริการเชิงสังคมดูจะเป็นสิ่งที่คู่กันมาโดยตลอด

ซึ่งก็มิใช่เรื่องแปลกแต่ประการใด เนื่องจากเป็นหน้าที่ของรัฐวิสาหกิจไทย (ส่วนใหญ่) อยู่แล้วในการที่จะต้องจัดหาบริการที่จำเป็นในการดำรงชีวิตขึ้นพื้นฐาน เช่น น้ำประปา ไฟฟ้า การเดินทาง และการติดต่อสื่อสารให้กับประชาชนอย่างทั่วถึงในราคาที่เป็นธรรม

แต่ในบางกรณีราคาค่าบริการที่คิดว่าเป็นราคาที่เป็นธรรมสำหรับรัฐวิสาหกิจผู้ให้บริการก็ยังสูง นเป็นภาระต่อกลุ่มผู้บริโภคที่มีรายได้น้อย และทำให้คนเหล่านี้ไม่สามารถเข้าถึงบริการนั้นๆ ได้

สิ่งที่รัฐทำเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวก็คือ การกำหนดราคาค่าบริการสำหรับบริการที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชน ให้อยู่ในระดับต่ำกว่าต้นทุน

แต่การกระทำดังกล่าวในอีกนัยหนึ่งก็คือการเพิ่มภาระให้กับรัฐและรัฐวิสาหกิจผู้ให้บริการ โดยรัฐวิสาหกิจที่ให้บริการเชิงสังคมเหล่านี้ ส่วนใหญ่มักประสบภาวะขาดทุน ทำให้จำเป็นต้องมีการก่อหนี้ หรือขอเงินงบประมาณจากรัฐเพื่อชดเชยผลขาดทุน

ซึ่งการขาดทุนซ้ำซ้อนของรัฐวิสาหกิจส่งผลเสียหลายประการ เช่น พนักงานขาดกำลังใจในการทำงาน คุณภาพการให้บริการตกต่ำ ภาระหนี้สาธารณะและดอกเบี้ยที่เพิ่มสูงขึ้น

ที่ผ่านมาก็ไม่ใช่ว่ารัฐไม่เคยให้การช่วยเหลือรัฐวิสาหกิจที่ให้บริการสาธารณะเหล่านี้ แต่การช่วยเหลือที่กระทำมานั้น ดูจะยังไม่เป็นระบบหรือมีมาตรฐานที่ดีพอ

ขอยกตัวอย่างในบางกรณี ตัวอย่างเช่น กรณีของการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่แม้แต่ในกฎหมายจัดตั้งการรถไฟฯเอง ก็ได้กำหนดไว้อย่างชัดเจนให้รัฐต้องรับผิดชอบผลประกอบการขาดทุนในแต่ละปีที่เกิดขึ้น ซึ่งเท่าที่ทราบรัฐก็อุดหนุนแบบผ่อนจ่าย ต้นปีบ้าง ปลายปีบ้างตามแต่สำนักงบประมาณจะจัดสรรให้ จนทำให้บ่อยครั้งที่การรถไฟฯ ต้องดิ้นรนกู้เงินเพื่อชำระหนี้จนเกิดภาระหนี้สินรุงรังพร้อมกับดอกเบี้ยอีกเป็นจำนวนมาก

หรือที่แปลกไปกว่านั้นก็คือในกรณีขององค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพหรือ ขสมก. ซึ่งเป็นที่ทราบกันดีว่า มีผลขาดทุนมหาศาลเป็นประจำทุกปี เรียกว่ายิ่งให้บริการก็ยิ่งขาดทุน หนี้สินพอกพูนขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งวิธีที่รัฐให้อุดหนุนก็คือวันดีคืนดีก็จัดการล้างหนี้ให้เป็นครั้งคราวไป

นอกจากนี้แล้ว ยังมีรัฐวิสาหกิจอื่นๆ อีก เช่น การประปาส่วนภูมิภาคหรือการเคหะแห่งชาติ ที่ในแต่ละปีรัฐต้องให้เงินอุดหนุนรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ในรูปแบบต่างๆ รวมเป็นเงินแล้วไม่ต่ำกว่าระดับหมื่นล้านเลยทีเดียว

ร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯฉบับใหม่ที่กำลังถูกส่งไปตรวจร่างก่อนประกาศใช้นี้ อ่านดูแล้วเป็นแนวความคิดที่ดี สมเป็นนโยบายของรัฐมนตรีนักวิชาการ หลักการสำคัญก็คือ รัฐวิสาหกิจจะไม่สามารถขอเงินอุดหนุน โดยไม่มีรายละเอียดโครงการมาเสนอ รัฐวิสาหกิจต้องสามารถแสดงให้เห็นถึงต้นทุนที่แท้จริงที่เกิดขึ้นจากการให้บริการเชิงสังคม ซึ่งต้องเป็นต้นทุนที่เกิดจากความพยายาม ในการใช้ทรัพยากรที่มีให้มีประสิทธิภาพสูงสุด โดยจำนวนเงินอุดหนุนที่ได้รับ จะเท่ากับผลต่างระหว่างต้นทุนดังกล่าวกับรายรับที่รัฐวิสาหกิจเก็บได้จากการให้บริการเชิงสังคมนั้นๆ

โดยระเบียบฯกำหนดให้มีการตั้งคณะกรรมการชุดหนึ่งขึ้นมาเพื่อพิจารณารายละเอียดโครงการ วิธีการการแยกบัญชี การจัดทำบัญชีต้นทุน และความสมเหตุสมผลของการขออุดหนุนดังกล่าว

ตรงนี้จึงอยากจะขอเสนอความเห็นว่า ถ้าหากเราเห็นด้วยกับการแยกผลประกอบการของรัฐวิสาหกิจ ในส่วนที่เป็นบริการสาธารณะ ออกจากผลประกอบการรวม เพื่อให้เงินอุดหนุนผลประกอบการขาดทุน จากการถูกกำหนดราคาแล้ว เป็นไปได้หรือไม่ถ้าเราจะเอาจุดนี้มาเป็นเหตุในการดึงแนวความคิดเรื่องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจก ลับมาพิจารณากันอีกครั้งหนึ่ง

อย่าเพิ่งตกใจ!

คำว่า "แปรรูป" ในที่นี้มิได้หมายถึงการขายหุ้นรัฐวิสาหกิจให้รัฐต้องสูญเสียความเป็นเจ้าของ หากแต่หมายถึงการเปิดโอกาส ให้ภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการให้บริการ (Privatization) ในบริการที่ขาดทุนเหล่านี้ดังที่หลายๆ ประเทศทั่วโลกเขาทำกัน

วิธีการก็คือการเปิดประมูลให้บริษัทเอกชนผู้ขอรับเงินอุดหนุนในการให้บริการสาธารณะจากรัฐในจำนวนที่ต่ำที่สุดเป็นผู้ชนะ ซึ่งหากพิจารณาถึงความคล่องตัวและประสิทธิภาพในการดำเนินงานของบริษัทเอกชนแล้ว มีความเป็นไปได้สูงว่ารัฐจะเสียเงินอุดหนุนให้เอกชน ในจำนวนที่ต่ำกว่าเงินอุดหนุนที่รัฐจะเสียให้กับรัฐวิสาหกิจ สำหรับบริการสาธารณะเดียวกัน

ตัวอย่างในกรณีนี้เช่นประเทศปารากวัยที่การประปาของปารากวัยต้องใช้เงินถึง 300 เหรียญสหรัฐในการเชื่อมต่อท่อประปา 1 ท่อในเขตทุรกันดาร ในขณะที่บริษัทเอกชนร้องขอเงินอุดหนุนจากรัฐเพียง 150 เหรียญสหรัฐสำหรับงานเดียวกัน จึงจะเห็นได้ว่าการกระทำดังกล่าวสามารถประหยัดเงินให้รัฐได้เป็นอย่างมาก

อีกประเด็นหนึ่งก็คือเม็ดเงินที่นำมาใช้อุดหนุน จำเป็นหรือไม่ว่าจะต้องมาจากเงินงบประมาณทั้งก้อน เป็นไปได้หรือไม่ที่จะหาเงินจากทางอื่นมาสนับสนุนบริการสาธารณะ เช่น การนำค่าปรับจราจร หรือเงินกองทุนพิเศษ ที่เรี่ยไรเงินกองทุนมาจากรายได้ของบริษัทน้ำมันมาอุดหนุนบริการสาธารณะด้านขนส่ง

ซึ่งการกระทำดังกล่าวน่าจะช่วยแบ่งเบาภาระการใช้เงินงบประมาณไปได้บ้างไม่มากก็น้อย

มาถึงตรงนี้อาจจะวาดฝันไปเสียไกล ทั้งที่ขณะนี้ร่างระเบียบฯดังกล่าวยังมิได้ประกาศใช้แต่ประการใด แต่ผู้เขียนก็ขอเอาใจช่วยให้ร่างระเบียบฯรีบออกใช้ และใช้ให้เกิดผลอย่างจริงจัง เนื่องจากจะเกิดผลดีเป็นอย่างมาก ต่อผู้เกี่ยวข้องทุกๆ ฝ่าย ไม่ว่าจะเป็นรัฐที่จะสามารถใช้เงินอุดหนุนไปอย่างมีประสิทธิภาพ รัฐวิสาหกิจก็จะได้ไม่ต้องแบกรับภาระขาดทุน จากการให้บริการสาธารณะ อันจะทำให้ขวัญ และกำลังใจของพนักงาน เพิ่มมากขึ้น และที่สำคัญประชาชนจะได้รับความเป็นธรรม ในการเข้าถึงบริการพื้นฐานที่จำเป็นต่อความเป็นอยู่ อันจะนำไปสู่คุณภาพชีวิตที่ดียิ่งขึ้น

แต่ทั้งนี้และทั้งนั้น ผู้เขียนเข้าใจว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องใหม่สำหรับประเทศไทย และเป็นเรื่องที่ซับซ้อนเป็นอย่างยิ่งในทางปฏิบัติ

จึงต้องขอฝากเรื่องอันแสนยากเย็นนี้ไว้กับ "คณะกรรมการเงินอุดหนุนรัฐวิสาหกิจ" ทั้ง 7 ท่านด้วยความหวังอันเต็มเปี่ยม

หน้า 7