คอลัมน์ ระดมสมอง  โดย สามัญชน คนธรรมดา  ประชาชาติธุรกิจ  วันที่ 27 สิงหาคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 31 ฉบับที่ 3926 (3126)

เมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2550 สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติรับหลักการร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยเงื่อนไข และหลักเกณฑ์การแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจ ซึ่งจะนำมาใช้แทนที่พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 ที่รัฐบาลในอดีตใช้เป็นเครื่องมือหลักในการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจให้เป็นบริษัท เพื่อนำหุ้นบางส่วนของบริษัท มาเสนอขายให้ประชาชนอีกต่อหนึ่ง

ฝ่ายรัฐบาลโฆษณาว่า ร่างกฎหมายใหม่จะ ช่วยกำกับกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นไปอย่างโปร่งใส และคุ้มครองประโยชน์สาธารณะมากขึ้น โดยกำหนดหลักเกณฑ์ และเงื่อนไขของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ครอบคลุมทุกขั้นตอน เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้มีอำนาจมาแสวงหาผลประโยชน์จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้ง่ายดังเดิม และให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปตามหลักวิชา

ขณะที่ฝ่ายองค์กรภาคประชาชนและสหภาพ แรงงานกลับมองตรงกันข้าม โดยพยายาม วาดภาพว่าร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้เลวร้ายขายชาติ ไม่แตกต่างจาก พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ บางคน ถึงกับบอกว่าร่างกฎหมายฉบับใหม่ร้ายกาจกว่าเดิม เป็นการปลุกผีขายชาติรอบสอง

น้อยคนนักที่จะปฏิเสธว่า พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายที่มีปัญหา ทั้งในเชิงหลักการทฤษฎี และยังมีช่องโหว่ให้นักการเมือง ข้าราชการประจำ และผู้บริหารรัฐวิสาหกิจเอง แสวงหาผลประโยชน์ในกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้ง่าย

ปัญหาสำคัญของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ คือ เปิดโอกาสให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้โดยไม่มีหลักเกณฑ์กำกับควบคุมเพียงพอ เปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารใช้ดุลพินิจมาก ขาดการตรวจสอบถ่วงดุลจากรัฐสภาและภาคประชาชน ตัวอย่างเช่น

1)ไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ว่ารัฐวิสาหกิจใดแปรรูปได้ กิจการใดแปรรูปไม่ได้ ทิ้งให้เป็นดุลพินิจ ของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ ซึ่งมีตัวแทนของฝ่ายการเมืองอยู่จำนวนมาก

2)ไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์กระจายหุ้นของบริษัทที่แปลงสภาพมาจากรัฐวิสาหกิจไปยังประชาชนเลยแม้แต่น้อย ทำให้ในทางปฏิบัติมี การจัดสรรหุ้นให้ผู้มีอุปการคุณมากมาย และมี ช่องทางรั่วไหลให้หุ้นตกอยู่ในมือของผู้มีอำนาจทาง การเมืองและบริวาร ขณะที่ประชาชนเข้าไม่ถึง

3)ไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแล หรือการออกกฎหมายกำกับดูแลในกิจการของรัฐวิสาหกิจ ที่จะถูกแปรรูปอย่างเป็นเรื่องเป็นราว ทั้งที่โดยหลักการควรมีการจัดเตรียมให้เรียบร้อยเสียก่อนที่จะแปรรูป ไม่ควรแปรรูปแบบ "ไปตายเอาดาบหน้า" โดยที่ยังไม่มีกฎกติกาหรือองค์กรคุ้มครองผลประโยชน์ของประชาชน

นอกจากนั้น พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจยังเปิดช่องให้อำนาจมหาชน เช่น อำนาจในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ อำนาจในการปักเสาพาดสาย หรือสิทธิพิเศษ เช่น การได้รับยกเว้นภาษีบางประเภท ที่เคยมีอยู่เมื่อครั้งมีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ ยังคงดำรงอยู่ต่อไปแม้รัฐวิสาหกิจนั้นจะถูกแปลงสภาพให้เป็นบริษัท และมีเอกชนมาถือหุ้นแล้วก็ตาม นอกเสียจากจะมีการจำกัดอำนาจหรืองดเว้นอำนาจหรือสิทธิพิเศษดังกล่าวด้วย พระราชกฤษฎีกา (มาตรา 26)

ผลก็คือ บริษัทที่แปลงสภาพมาจากรัฐวิสาหกิจมีสถานะเป็น "ลูกครึ่ง" คือครึ่งรัฐครึ่งเอกชน รัฐยังคงอำนาจรัฐในบางเรื่อง ทั้งที่มีเอกชนถือหุ้นอยู่และได้รับผลประโยชน์ เกิดการถ่ายโอนผลประโยชน์จากรัฐไปอยู่ในมือเอกชน ทั้งที่ไม่พึงได้

ในบางกรณี แม้รัฐวิสาหกิจจะกลายเป็นบริษัท ซึ่งเป็น "ผู้เล่น" รายหนึ่งในตลาด ซึ่งต้องไปแข่งกับเอกชนรายอื่น แต่กลับยังคงได้รับค่าสัมปทานจากคู่แข่งของตัวเองอยู่เช่นเดิม

ทั้งหลายทั้งปวงเหล่านี้ ย่อมไม่ทำให้เกิด การแข่งขันที่เป็นธรรมในตลาด ซึ่งเป็นเป้าหมายสำคัญประการหนึ่ง ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจคือ การกำหนดให้รัฐวิสาหกิจที่ถูกจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ ถูกยุบเลิกได้ด้วยพระราชกฤษฎีกา (มาตรา 28) ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีลำดับศักดิ์ต่ำกว่า และออกโดยมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งรัฐสภาไม่สามารถตรวจสอบถ่วงดุลได้

ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เกิดขึ้นภายใต้ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ จึงไม่ใช่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามหลักการที่ควรจะเป็น เป็นได้เพียงการแบ่งปันผลได้ทางเศรษฐกิจจากที่เคยอยู่ในมือของรัฐทั้งหมดไปยังกระเป๋าของผู้ถือหุ้นที่เป็นเอกชน ไม่ใช่การแปรรูปที่นำไปสู่การแข่งขัน ที่เป็นธรรม ลดอำนาจการผูกขาด ไม่ใช่การแปรรูปเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ แต่เป็นการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวหรือส่วนพรรคจากการเอารัฐวิสาหกิจชั้นดีมีกำไรสูงมาขาย โดยที่ประชาชนไม่ได้รับผลประโยชน์อย่างเต็มที่

ด้วยเคยเผชิญประสบการณ์เลวร้ายจากกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในอดีต เมื่อรัฐบาลชุดนี้เสนอร่าง พ.ร.บ.การแปรรูปรัฐวิสาหกิจฉบับใหม่ เพื่อใช้แทน พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ หลาย คนจึงด่วนสรุปด้วยความกลัวว่าร่างกฎหมายใหม่ คงมีความเลวร้ายขายชาติไม่แพ้กัน

แม้ร่างกฎหมายใหม่จะวางโครงสร้างกฎหมายใกล้เคียงกับฉบับเก่า เช่น ยังคงมีคณะกรรมการนโยบาย ที่กำหนดนโยบายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และมีขั้นตอนที่ดูผิวเผินเหมือนจะคล้ายกัน แต่หากอ่านร่าง พ.ร.บ.ฉบับใหม่ให้ทั่วทั้งฉบับ จะพบว่ามีเนื้อหาสาระที่พยายามแก้ไข จุดอ่อนสำคัญของกฎหมายเก่าหลายประการ เช่น

1)มีการกำหนดเงื่อนไขห้ามแปรรูปกิจการ ของรัฐวิสาหกิจบางลักษณะไว้อย่างชัดเจน (มาตรา 6) มิได้ให้ขึ้นกับดุลพินิจของฝ่ายบริหารว่าจะนำรัฐวิสาหกิจใดมาแปรรูป ทั้งนี้ กิจการที่ห้ามแปรรูป ได้แก่

ก.กิจการซึ่งโดยสภาพของกิจการหรือ การลงทุนทำให้ไม่มีการแข่งขันในตลาด หรือที่ทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า กิจการที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ (natural monopoly) ตัวอย่างของกิจการประเภทนี้ เช่น กิจการสายส่งไฟฟ้า กิจการท่อประปา เป็นต้น

ข.กิจการที่เกี่ยวกับการผลิตสินค้าหรือบริการ ที่มีผลเสียต่อสุขภาพอนามัยและศีลธรรมอันดี ตัวอย่างของกิจการประเภทนี้ เช่น กิจการผลิตบุหรี่ กิจการผลิตสลากกินแบ่ง เป็นต้น

2)ห้ามไม่ให้มีการโอนอำนาจมหาชน หรือสิทธิพิเศษที่รัฐวิสาหกิจเคยมีอยู่ ไปให้แก่บริษัทที่ถูกแปลงสภาพ (มาตรา 7) เพื่อให้สามารถแยก ความเป็นรัฐกับความเป็นเอกชนได้อย่างชัดเจน ถ้ารัฐวิสาหกิจใดต้องการแปลงสภาพเป็นบริษัท ก็ต้องทำตัวให้เป็นเหมือนเอกชนรายหนึ่ง ต้องสละอำนาจรัฐหรือประโยชน์ที่เคยได้จากการเป็นของรัฐ แล้วให้ไปแข่งขันกับผู้เล่นในตลาด รายอื่นอย่างเท่าเทียมและเป็นธรรม

นอกจากมีการบัญญัติหลักการไว้ในมาตรา 7 ยังมีบางมาตราที่มีบทบัญญัติทำนองนี้ ซึ่งพัฒนาไปจาก พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ เช่น ก.มาตรา 33 วรรค 3 ให้บริษัทที่แปลงสภาพต้องโอนที่ดินที่ตนเคยใช้อำนาจเวนคืนกลับคืนให้เป็นของรัฐ

ข.มาตรา 36 เมื่อมีการแปลงสภาพแล้วให้ รายได้จากค่าสัมปทานต้องนำส่งรัฐเป็น รายได้แผ่นดิน แทนที่จะนำส่งบริษัท

3)มีการกำหนดหลักเกณฑ์ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้ครอบคลุมทุกขั้นตอน เพื่อมิให้เกิดเหตุการณ์ซ้ำรอยการแปรรูปตาม พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ ที่มีสภาพเหมือนการเซ็นเช็คเปล่าให้ฝ่ายบริหารดำเนินการได้โดยไม่มีการกำกับ คือ มีการเพิ่มเติมหลักเกณฑ์หมวดการกระจายหุ้น (หมวด 4) ซึ่งไม่เคยถูกบัญญัติไว้ใน พ.ร.บ.เดิม

หลักการสำคัญในหมวดของการกระจายหุ้นคือ ไม่ให้มีการจัดสรรหุ้นให้แก่ผู้มีอุปการคุณ ให้กระจายหุ้นแก่ประชาชน ด้วยวิธีการสุ่มเลือก โดยให้คำนึงถึงผู้จองซื้อหุ้นจำนวนน้อยก่อน และกำหนดเวลาในการจองอย่างเพียงพอ (มาตรา 40) เพื่อลดช่องว่างในการแสวงหาผลประโยชน์จากกระบวนการขายหุ้น ไม่ให้เกิดปัญหาหุ้นดีขายหมดในเวลาไม่กี่วินาที ไปไม่ถึงมือประชาชน กระจุกอยู่แต่ในมือนักการเมือง และข้าราชการ

นอกจากร่างกฎหมายใหม่จะกำหนดหลักเกณฑ์การเลือกรัฐวิสาหกิจมาแปรรูป และหลักเกณฑ์การกระจายหุ้นแล้ว ระหว่างทางยังมีการกำหนดหลักเกณฑ์การรายงานศึกษาความเป็นไปได้และผลกระทบในการแปรรูป (มาตรา 22) ซึ่งรวมถึงหลักเกณฑ์ในการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน และการเปิดเผยข้อมูลในรายงานทุกฉบับที่เกี่ยวข้องกับการแปรรูป ต่อประชาชนวงกว้าง ผ่านเว็บไซต์ของกระทรวงการคลัง

4)มีการกำหนดให้มีการออกกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแล หรือกฎหมายว่าด้วยการจัดการกับอำนาจมหาชน และสิทธิพิเศษของรัฐวิสาหกิจ ก่อนที่จะมีการจดทะเบียนจัดตั้งบริษัท ถ้ายังไม่มีกฎหมายเกี่ยวกับการกำกับดูแล ในกิจการที่จะแปรรูป ก็ไม่สามารถจดทะเบียนจัดตั้งบริษัทได้ (มาตรา 30 และ 32)

ทั้งนี้ ร่างกฎหมายใหม่บังคับให้กิจการที่มีผู้ประกอบการน้อยรายหรือแข่งขันน้อย กิจการที่ ส่งผลต่อความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน กิจการสาธารณูปโภค ต้องจัดให้มี การกำกับดูแล (มาตรา 27)

5)ร่างกฎหมายใหม่ไม่เปิดโอกาสให้มีการ ออกพระราชกฤษฎีกาเพื่อยุบเลิกรัฐวิสาหกิจที่ถูกจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ (ไม่มีบทบัญญัติ ทำนองเดียวกันกับมาตรา 28 ของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ) หากมีการยุบเลิกหรือเปลี่ยนแปลงภายในรัฐวิสาหกิจ ต้องให้มีการออกกฎหมาย ยุบเลิกหรือต้องแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น (มาตรา 31 และ 32)

ดังนั้น แม้ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้จะเป็นกฎหมายกลางสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่ไม่ได้ให้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดกับฝ่ายบริหาร ไม่ได้เซ็นเช็คเปล่าให้เหมือนเดิม แต่หากจะแปรรูปรัฐวิสาหกิจใด ยังต้องผ่านอีกหลายด่าน และต้องออกกฎหมายอีกหลายฉบับ เช่น กฎหมายว่าด้วยการกำกับดูแล กฎหมายว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ หรือกฎหมายยุบเลิกรัฐวิสาหกิจ ซึ่งรัฐสภาจะมีช่องทางตรวจสอบฝ่ายบริหารเพิ่มเติมมากขึ้น จากเดิมที่ไม่เคยมีเลย

จะว่าไปแล้ว แม้ไม่มีกฎหมายกลางทำนองเดียวกับร่างกฎหมายใหม่หรือ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็ยังเกิดขึ้นได้ โดยการตรากฎหมายเป็นการเฉพาะเป็นแห่งๆ ไป

ถ้าเป็นเช่นนั้น ก็ไม่มีหลักประกันใดว่า กฎหมายแปรรูปที่ถูกตราขึ้นเป็นการเฉพาะสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง จะมีการกำหนดกระบวนการแปรรูปอย่างมีหลักเกณฑ์ เมื่อเทียบกับการมีกฎหมายกลางที่กำหนดหลักเกณฑ์และ เงื่อนไขกลางในการแปรรูปไว้ก่อนแล้วน่าจะดีกว่า เพราะในกรณีนี้แม้มีกฎหมายกลางแล้ว กฎหมายกลางก็ยังระบุให้ต้องมีการออกกฎหมายหรือการแก้ไขพระราชบัญญัติเฉพาะรายอยู่อีกชั้นหนึ่ง

จะเห็นว่าปัญหาในเชิงหลักการของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือช่องโหว่หลายประการที่เกิดขึ้นภายใต้ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ ถูกแก้ไขไปตามสมควรในร่าง พ.ร.บ.ฉบับใหม่นี้ การกล่าวหาว่ากฎหมายฉบับใหม่ ร้ายกาจกว่ากฎหมายทุนรัฐวิสาหกิจเดิม คงเป็นคำกล่าวที่เกินเลยความจริงไปมาก

แน่นอนว่า ร่างกฎหมายใหม่ยังไม่ได้ตอบโจทย์ทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาประสิทธิภาพ ของรัฐวิสาหกิจ โจทย์ที่กฎหมายแปรรูปฉบับใหม่พยายามจะตอบมีระยะแคบเพียงแค่การพยายามสร้างกฎกติกาในการกำกับควบคุม เฉพาะในกรณีที่รัฐบาลในอนาคตต้องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยเลือกแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจให้เป็นบริษัทและกระจายหุ้นบางส่วนของบริษัทให้ประชาชนเท่านั้น

เรามิอาจคาดหวังให้รัฐวิสาหกิจไทยมีประสิทธิ ภาพเพิ่มขึ้นอย่างสมบูรณ์ ยกระดับการบริหารให้โปร่งใส มีมาตรฐาน ไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน ภายใต้กฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งเพียงฉบับเดียว

กฎหมายฉบับหนึ่งก็มีขอบอำนาจอันจำกัด ของมัน ไม่ใช่ยาวิเศษที่จัดการปัญหาได้ทุกเรื่อง แต่ชีวิตของกฎหมายฉบับหนึ่ง ต้องอยู่ร่วมกับกฎหมายฉบับอื่นที่แวดล้อม ต้องใช้ร่วมกับ "คน" ที่มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย ถ้าจะตัดสินคุณค่ากฎหมายฉบับใดว่าดีหรือไม่เพียงใด ต้องตัดสินมันภายใต้ขอบอำนาจของมันเอง ว่ากฎหมายฉบับนั้นสามารถตอบโจทย์ของตัวเองได้ดีเพียงใด

กระนั้น แม้จะมีกฎกติกาเขียนไว้ดีเพียงใด ก็ต้องมีการกำกับตรวจสอบนโยบายของรัฐบาล ในอนาคตว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่อไป เพื่อให้ประชาชนได้ประโยชน์จากการแปรรูป มากที่สุด และให้ฝ่ายบริหารดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยชอบด้วยกฎหมาย และไม่อาศัยช่องว่างทางกฎหมาย หรือหลบเลี่ยงกฎหมาย เพื่อแสวงหาผลประโยชน์เข้าตัว

ขณะนี้ร่างกฎหมายฉบับนี้อยู่ในการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญ ซึ่งสภานิติบัญญัติแต่งตั้งเข้าไปพิจารณาในวาระที่สอง ภาคประชาชนควรเฝ้าจับตาดูว่าเนื้อหาสาระของ ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวจะถูกปรับเปลี่ยนไปอย่างไร จะยังสามารถรักษาหลักการเดิมที่พยายามจะสร้างกติกากำกับ และใส่ธรรมาภิบาล ให้กับกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมากขึ้นได้หรือไม่ เมื่อเผชิญกลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลายในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

หน้า 49