หน้าแรก ธุรกิจ บทความ Down Load เชื่อมโยง Glossary

สมุดเยี่ยม 

ปี 2006 p1

ปี 2005 p2

ปี 2005 p1 ปี 2004 p2 ปี 2004 p1 ปี 2003 p1 ปี 2002
กำนันผู้ใหญ่บ้าน

โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์  มติชนรายวัน  วันที่ 28 พฤษภาคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10670

ตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านถือกำเนิดในสมัยปฏิรูปการปกครองของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และนับตั้งแต่เกิด ก็อาจกล่าวได้ว่ามีลักษณะก้ำกึ่งระหว่างการเป็นคนของรัฐบาล และคนของประชาชนมาตั้งแต่ต้น

รัฐบาลสมัยนั้นมุ่งจะขยายพระราชอำนาจโดยตรงลงไปถึงรากหญ้าในระดับชุมชนหมู่บ้าน (ก่อนหน้านั้นขึ้นไป นายบ้าน, นายแขวง, ล้วนเป็นคนในเครือข่ายของ "เจ้าเมือง") ทั้งเพื่อการควบคุมและการเก็บภาษี-ส่วยบำรุงส่วนกลาง แต่รัฐบาลก็ไม่มีกำลังทรัพย์และกำลังคนเพียงพอจะแต่งตั้งคนของตัวให้ทั่วถึงเช่นนั้นได้ จึงมอบอำนาจให้ข้าหลวงและนายอำเภอ ซึ่งเป็นข้าราชการของส่วนกลางเลือกแต่งตั้งราษฎรที่มีคุณลักษณะจะเป็นตัวแทนอำนาจ ของรัฐบาลกลางในหมู่บ้านขึ้นเป็นผู้ใหญ่บ้าน และกำนัน

แต่แม้ข้าหลวง-นายอำเภอในท้องที่เองก็หาได้มีความรู้เกี่ยวกับประชาชนในระดับลึกขนาดนั้นไม่ จึงให้ราษฎรเสนอชื่อบุคคลที่ราษฎรพอใจขึ้นมา หากไม่มีอะไรขัดข้องก็มักแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งดังกล่าว พูดง่ายๆ ด้วยภาษาปัจจุบันก็คือ ราษฎรเลือกคนที่จะเป็นผู้ใหญ่บ้านและกำนันของตัวเสนอแก่ราชการ

ในสายตาของรัฐบาล กำนันผู้ใหญ่บ้านจึงเป็นคนของรัฐบาล (ซึ่งไม่ต้องจ่ายเงินเดือน) นอกจากไม่ควรเป็นคนที่อาจชักนำให้ราษฎรกระด้างกระเดื่องแล้ว ยังมีหน้าที่ใช้อำนาจของรัฐในชุมชนหมู่บ้านแทนรัฐ ซึ่งไม่มีแขนขาจะเอื้อมไปถึง เป็นหูเป็นตาให้รัฐในการควบคุมราษฎร และให้บริการ (อันเป็นอีกด้านหนึ่งของเหรียญเดียวกันกับการควบคุม) บางประการที่รัฐต้องการให้

ในสายตาประชาชน กำนันผู้ใหญ่บ้านคือตัวแทนระหว่างรัฐบาลกลางกับประชาชน ฉะนั้นเกณฑ์การเลือก (ในความจริงคือไปอ้อนวอนให้เขาคนนั้นยอมรับตำแหน่ง) กำนันผู้ใหญ่บ้านก็คือ คนที่มีความสามารถจะพูดจาติดต่อกับคนของรัฐบาลได้ เช่น พูด-อ่าน-เขียนภาษาไทยกลางได้ (จึงมักได้แก่คนที่เคยบวชเรียนและได้เรียนในระบบการศึกษาทางศาสนาซึ่งรัฐบาลกลางได้จัดขึ้นก่อน หรือพ่อค้าทางไกล เช่น พ่อค้างัวต่างหรือนายฮ้อย) ในขณะเดียวกันก็เป็นคนที่เชื่อได้ว่าจะไม่ใช้อำนาจที่ได้มาจากรัฐบาลรังแกประชาชน เช่น เป็นที่นับหน้าถือตาอยู่แล้ว หรือเป็นคนดีมีศีลธรรมเป็นที่เคารพ

หน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านในสายตาประชาชน สรุปให้เหลือสั้นๆ ก็คือเป็นตัวกลางคอยกรองให้อำนาจของรัฐบาลกลางกระทบต่อชีวิตชาวบ้านน้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้

ควรกล่าวไว้ด้วยว่า การที่กำนันผู้ใหญ่บ้าน ยังถูกราษฎรในชุมชนควบคุมพฤติกรรมได้แม้กลายเป็นคนของรัฐไปแล้ว ก็เพราะต่างร่วมอยู่ในวิถีชีวิตและวิถีการผลิตเดียวกันกับชาวบ้าน ต้องพึ่งพากันและกันในด้านต่างๆ มากบ้างน้อยบ้างเป็นธรรมดา จึงขอตั้งเป็นข้อสังเกตว่า ระบบควบคุมกำนันผู้ใหญ่บ้านโดยราษฎรนั้น แต่เดิมมีมาเองในวิถีการผลิตและวิถีชีวิต ไม่ได้เป็นกลไกที่มากับระบบปกครอง

กระบวนการรวมศูนย์อำนาจยังดำเนินต่อไปหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง แต่ตราบเท่าที่วิถีการผลิต และวิถีชีวิตในชุมชนหมู่บ้านยังไม่สู้จะเปลี่ยนมากนัก อำนาจของกำนันผู้ใหญ่บ้านก็จะถูกชาวบ้านถ่วงดุลได้ตลอดไป แม้ชาวบ้านเองถูกดึงเข้ามาอยู่ภายใต้รัฐรวมศูนย์มากขึ้น โดยผ่านการศึกษา, การทะเบียนราษฎร์, การสื่อสารคมนาคม, ตลาด ฯลฯ ก็ตาม

นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจที่เริ่มมาตั้งแต่สมัยสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นผลให้วิถีการผลิตและวิถีชีวิตของชุมชนหมู่บ้าน แตกตัวไปสู่การผลิตเชิงพาณิชย์ มีลักษณะปัจเจกมากกว่าการร่วมมือกันทำอยู่ทำกินกับธรรมชาติอย่างเดิม สายสัมพันธ์กับราชการและโลกภายนอกซึ่งกำนันผู้ใหญ่บ้านต้องมีตามหน้าที่ กลายเป็น "ทุน" อีกชนิดหนึ่งซึ่งสามารถทำกำไรได้หลายทาง และในทางตรงกันข้าม ตัวเขาก็กลายเป็นศูนย์ใยประสาทสำหรับคนภายนอกจะใช้เป็นเอเย่นต์ติดต่อคนภายใน

ความเป็นตัวแทนของชาวบ้านในการกรองอำนาจจากภายนอกมิให้กระทบชาวบ้านก็หมดไป กลายเป็น "เอเย่นต์" ของราชการเต็มตัวมากขึ้น พร้อมกันไปนั้นก็เป็น "เอเย่นต์" ของพ่อค้าปุ๋ย, นายทุนเงินกู้, บริษัทค้าพืชผลการเกษตร, นายหน้าค้าที่ดิน, นักการเมือง ฯลฯ หรือพลังของทุนนิยมเต็มตัวไปด้วย

ทรรศนะของชาวบ้านต่อกำนันผู้ใหญ่บ้านจึงเปลี่ยนไป ทรรศนะนี้เป็นอย่างไรดูได้จากหนังไทยในช่วงสองทศวรรษแรก ของพุทธศตวรรษที่ 26 ดาวร้ายในวงการหลายคน "เกิด" ได้จากบทบาทกำนันผู้ใหญ่บ้านหนวดโง้ง (แต่มีลูกสาวสวย) ในหนังไทยช่วงนี้นี่เอง

การปฏิวัติ 14 ตุลา ทำให้ความเคลื่อนไหวเพื่อถ่วงดุลอำนาจของกำนันผู้ใหญ่บ้านโดยประชาชนถูกรื้อฟื้นขึ้นมาใหม่ ทุกคนรู้ว่า กลไกทางวัฒนธรรมที่มีมาแต่เดิมไม่ทำงานอีกแล้วเมื่อวิถีการผลิตในหมู่บ้านเปลี่ยนไป หลังจากการต่อสู้ถกเถียงกันในสังคมมาหลายทศวรรษ ในที่สุดก็ลงเอยที่การเลือกตั้งกำนันผู้ใหญ่บ้านตามวาระ

แน่นอนว่าการเลือกตั้งไม่ใช่คำตอบสำเร็จรูป เช่น การเลือกตั้งเพียงอย่างเดียว ไม่ให้อำนาจประชาชนในการควบคุมกำนันผู้ใหญ่บ้านได้ดีนัก โดยเฉพาะเมื่อเศรษฐกิจ และสังคมของหมู่บ้านไทย ได้เปลี่ยนไปมากแล้ว การ "พึ่งพา" ในความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์มีลักษณะแลกเปลี่ยนน้อยลง คนที่ต้อง "พึ่งพา" ไม่มีหนทางที่จะชดใช้หนี้บุญคุณได้มากนัก นอกจากการยอมอยู่ในโอวาทอย่างเงยหัวไม่ขึ้น ฉะนั้น การเลือกตั้งจึงมีความหมายเพียงการแข่งขันกันระหว่างผู้อุปถัมภ์รายใหญ่ของหมู่บ้านตำบลเท่านั้น ไม่ใช่การยอมตนมาอยู่ในความกำกับควบคุมของชาวบ้าน

ไม่เฉพาะแต่การเลือกตั้งภายในชุมชนเท่านั้น แต่รวมถึงการเลือกตั้งระดับประเทศด้วย และนี่คือเหตุผลสำคัญที่ทำให้พรรคการเมืองใหญ่สองพรรคแข่งกันมี "บารมี" เหนือกำนันผู้ใหญ่บ้าน พรรคแรกคือ พรรคการเมืองซึ่งจดทะเบียนไว้กับราชการหรือกับ กกต. อีกพรรคหนึ่งคือ พรรคที่ไม่เคยจดทะเบียนที่ไหน หากมีกำลังในการเมืองไทยค่อนข้างสูงโดยไม่ต้องผ่านการเลือกตั้ง นั่นคือ พรรคราชการ (โดยมีกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้รับภาระในการแผ่ "บารมี" เหนือกำนันผู้ใหญ่บ้าน)

"บารมี" เหนือกำนันผู้ใหญ่บ้านมีความสำคัญแก่พรรคราชการมาก แม้พรรคไม่เคยส่งใครสมัครรับเลือกตั้งเลยก็ตาม เพราะทำให้พรรคสามารถกุมคะแนนเสียงในการเลือกตั้งได้เป็นกลุ่มก้อนใหญ่ ซ้ำกระจายไปทั่วประเทศเสียด้วย พรรคราชการจึงสามารถนำกำลังส่วนนี้ไปต่อรองกับพรรคการเมืองใดก็ได้ที่ตั้งรัฐบาลได้สำเร็จ แม้รัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร กำลังส่วนนี้ของพรรคราชการก็มีความสำคัญในการธำรงอำนาจของคณะรัฐประหาร ปลัดกระทรวงมหาดไทยจึงขึ้นนั่งตำแหน่งรัฐมนตรีทั้งในระบบเลือกตั้งและระบบรัฐประหารเสมอมา

ก่อนที่ระบบเลือกตั้งจะหวนกลับคืนมาสู่สังคมไทยอีกครั้ง ครม.ซึ่งล้วนมาจากพรรคราชการ และขึ้นดำรงตำแหน่งด้วยอำนาจรัฐประหาร ก็ได้ผ่านมติให้แก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับกำนันผู้ใหญ่บ้าน คราวนี้ ครม.พรรคราชการกล้าเมินเฉยกับข้ออ้างเกี่ยวกับอำนาจของประชาชนอย่างตรงไปตรงมา กล่าวคือ ยกให้ราชการเป็นผู้แต่งตั้งกำนันผู้ใหญ่บ้านเด็ดขาดไปเลย ซ้ำแปรเปลี่ยนกำนันผู้ใหญ่บ้านเป็นข้าราชการเต็มตัว ด้วยการให้ดำรงตำแหน่งไปได้ถึงอายุ 60 ปี อำนาจการกำกับควบคุมก็อยู่ในมือของ "มุ้ง" มหาดไทยในพรรค เพราะจะมีการประเมินทุก 5 ปี

ทั้งหมดนี้อาศัยข้ออ้างที่ไร้เดียงสาสองประการ หนึ่งคือการเลือกตั้งทำให้เกิดความแตกแยกในชุมชน ในสภาพเศรษฐกิจสังคมของหมู่บ้านอย่างที่เราเผชิญอยู่นี้ ความขัดแย้งย่อมเป็นธรรมชาติ และแสดงออกในหลายเวที นับตั้งแต่การนินทาไปจนถึงลอบทำร้ายกัน การเลือกตั้งก็เป็นอีกเวทีหนึ่งที่ความขัดแย้งแสดงตัวให้เห็นได้ชัดเท่านั้น การเลือกตั้งไม่ใช่สาเหตุ เป็นอาการ หากเข้าใจแค่นี้ไม่ได้ ก็คือไร้เดียงสานั่นเอง

ความขัดแย้งไม่ใช่สิ่งที่เลวร้ายในตัวของมันเอง ปัญหาอยู่ที่ว่าเราจะสร้างเวทีที่สันติ และกติกาที่เป็นธรรมให้แก่ความขัดแย้งอย่างไร จึงจะทำให้สังคมของเราสามารถเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ จากความขัดแย้งได้เต็มที่ ด้วยเหตุดังนั้น การแต่งตั้งกำนันผู้ใหญ่บ้านจึงไม่ใช่การระงับความขัดแย้ง แต่เป็นการเปลี่ยนเวทีความขัดแย้งไปสู่พื้นที่ซึ่งราชการเป็นใหญ่เท่านั้น

ข้ออ้างประการที่สองคือ การเลือกตั้งกำนันผู้ใหญ่บ้านเปิดโอกาสให้นักการเมืองเข้าไปครอบงำประชาชนระดับรากหญ้า อันที่จริงโดยตัวของมันเองก็ไม่ผิดตรงไหน ฉะนั้น จึงต้องแปลข้ออ้างนี้ให้ตรงกับเจตนา นั่นคือ ระวังพรรคอย่าง ทรท.จะเข้าไปดึงเอาคะแนนเสียงประชาชนในชุมชนหมู่บ้านไว้ในมือหมด โดยผ่านการเลือกตั้งกำนันผู้ใหญ่บ้าน จนกระทั่งทำให้ต้องต่อรองกับพรรคราชการน้อยลง

ข้ออ้างนี้จะว่าไร้เดียงสาก็ไม่เชิงนัก น่าจะเรียกว่า "หน้าด้าน" มากกว่า เพราะเท่ากับยอมรับสารภาพว่า ความรวนเรของระบบราชการภายใต้นายกฯ ทักษิณ ชินวัตร นั้น มาจากการที่ไม่สามารถคุมคะแนนเสียงในชนบทได้อีกต่อไป แสดงว่าความสามารถเฉพาะด้านและคุณธรรมที่พรรคราชการอ้างเป็นสิทธิธรรมของตนตลอดมานั้น โกหกทั้งเพ

มติอัปยศของ ครม.ที่เพิ่งผ่านออกมาเกี่ยวกับกำนันผู้ใหญ่บ้านนี้ สามารถทำความเข้าใจได้จากหลายมิติ เช่น ความไม่เคารพต่อนโยบายกระจายอำนาจ (ซึ่งอุตส่าห์บรรจุไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ) หรือการรุกคืบของกระทรวงมหาดไทย ฯลฯ ดังที่มีผู้แสดงความเห็นไว้แล้ว หากทว่าความเข้าใจจากมิติทางการเมืองดังที่เสนอนี้ ก็อาจให้ความเข้าใจได้มากขึ้น

จะเข้าใจจากมิติอะไรก็ตาม ปัญหาอยู่ที่ว่า เราจะปล่อยให้พรรคราชการตั้งวงล้อมพื้นที่ประชาธิปไตยของสังคมไทยได้ตามใจชอบเช่นนี้หรือ

หน้า 6