โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์  มติชนรายวัน  วันที่ 22 มกราคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10544

ว่ากันไปที่จริงคุณทักษิณ ชินวัตร ไม่ได้เป็นคนแรกที่นำเอาสิ่งที่เรียกว่า "คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย" หรือ "ผลประโยชน์ทับซ้อน" เข้ามาในการเมืองไทย นายทุนพรรคการเมืองหรือบริวารและผู้อุปถัมภ์หรือติดสินบนเผด็จการทหาร ก็สามารถทำให้ฝ่ายบริหารวางนโยบายที่เอื้อประโยชน์ตนเองมานานแล้ว

การดิ้นรนเพื่อให้ผู้บริหารวางนโยบายที่เอื้อต่อประโยชน์ของตนนั้นเป็นสิทธิตามธรรมชาติ ซึ่งเกิดในระบอบปกครองทุกชนิด ในสมัยโบราณเขาถวายลูกสาวเพื่อการนี้ก็ทำ เพราะสาระสำคัญของการบริหารในระบอบอะไรก็ตาม คือการเลือกให้ใครได้ใครเสีย ได้เมื่อไรเสียเมื่อไร ได้อย่างไร และเสียอย่างไร ได้และเสียในเงื่อนไขอะไร ใครๆ ย่อมอยากอยู่ฝ่ายได้ ด้วยเงื่อนไขที่ตัวได้เปรียบเป็นธรรมดา

อย่างไรก็ตาม นโยบายที่เอื้อประโยชน์ต่อคนบางกลุ่มนั้นไม่ได้เกิดขึ้นลอยๆ แต่ประโยชน์ที่ได้มาจากนโยบายนั้น มักหมายถึงการรอนประโยชน์ของคนกลุ่มอื่นเสมอ ประชาธิปไตยที่แท้จริงจึงเป็นระบอบปกครองที่ทั้งเปิดโอกาสและให้อำนาจ (empower) แก่ทุกกลุ่มในการเข้าถึงและต่อรองกันอย่างเท่าเทียม

ด้วยเหตุดังนั้น ภายใต้ประชาธิปไตยแต่เพียงในนามอย่างไทย คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย จึงหมายถึงการกดขี่เอารัดเอาเปรียบ ผู้ด้อยอำนาจทั้งหลายด้วย ไม่ใช่เพียงการวางนโยบาย ที่เอื้อประโยชน์แก่พวกพ้องบริวารเท่านั้น ในสมัยเผด็จการสฤษดิ์-ถนอม-ประภาส รัฐส่งเสริมเจ้าของอุตสาหกรรมน้ำมันละหุ่ง ซึ่งเป็นบริษัทบริวารของตนเอง จึงออกกฎหมายห้ามส่งออกเมล็ดละหุ่งที่ยังไม่แปรรูป เพื่อกดราคาของเมล็ดละหุ่งให้ต่ำไว้ กฎหมายเก็บภาษีพรีเมียมข้าว กดราคาข้าวภายในประเทศให้ต่ำตลอดมา ผลก็คือค่าแรงกระจิริดของแรงงานในภาคอุตสาหกรรมสามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ โดยไม่ลุกฮือขึ้นก่อการจลาจล ในขณะเดียวกันชาวนาย่อมล้มละลาย ต้องปลดปล่อยแรงงานในภาคเกษตร เข้าสู่ภาคอุตสาหกรรม อันเป็นเหตุให้กดราคาแรงงานได้ง่ายขึ้น

หรือแม้จนถึงปัจจุบัน นโยบายป่า, นโยบายน้ำ, นโยบายแรงงาน, นโยบายการศึกษา, นโยบายเศรษฐกิจ, นโยบายความมั่นคง, นโยบายพลังงาน ฯลฯ ก็ล้วนลำเอียงให้แก่กลุ่มคนที่มีเสียงดังในสังคมทั้งนั้น ถ้าคำว่า "คอร์รัปชั่น" ไม่รวมถึงความลำเอียงเชิงนโยบายดังกล่าวด้วย "คอร์รัปชั่น" ก็ไม่เห็นน่ารังเกียจแก่คนไร้อำนาจ ซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศตรงไหน ถึงอย่างไรเงิน และสมบัติกลางที่ฉ้อฉลกันก็เป็นเงินและสมบัติที่เขาเอื้อมไม่ถึงอยู่แล้ว

ไม่เห็นมีใครในบรรดาคนชั้นกลางโวยวายในสมัยนั้น และแม้ในสมัยนี้ นอกจากเสียงแผ่วๆ ของวงวิชาการ

เหตุผลที่เขาไม่โวยวายก็เพราะไม่เกี่ยวอะไรกับผลประโยชน์ของเขา ซ้ำผลประโยชน์ของเขายังเชื่อมโยงอยู่ห่างบ้างใกล้บ้าง กับนโยบายที่ลำเอียงเช่นนี้ด้วย ในส่วนคนที่ควรโวยวายเพราะเสียประโยชน์ก็ไร้อำนาจทางสังคม เสียจนไม่มีใครได้ยินเสียงของเขาเลย

"คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย" ของรัฐบาลทักษิณจึงไม่ใช่ของใหม่ แต่แตกต่างจากที่ผ่านๆ มาก็เพราะความลำเอียงของนโยบาย ไม่ได้ลำเอียงให้แก่ "ชนชั้น" อย่างที่เคยเป็นมา หากไปลำเอียงแก่กลุ่ม และบริษัทบริวารมากเกินไป จนกระทบต่อคนชั้นกลาง และทำให้คนชั้นกลางกลายเป็นศัตรูของคุณทักษิณขึ้นมาอย่างกว้างขวาง พร้อมจะล้มรัฐบาลทักษิณ ด้วยวิถีทางใดก็ได้ให้เร็วที่สุดเท่าที่จะเร็วได้

นับตั้งแต่คุณทักษิณชนะการเลือกตั้งอย่างขาดลอยในครั้งแรก คุณทักษิณก็สามารถยึดอำนาจเหนือพรรคการเมือง และนักการเมืองทั้งหมดที่ร่วมรัฐบาลได้เด็ดขาดแล้ว เพราะพรรคของท่านได้ที่นั่งในสภาท่วมท้น อย่างที่ไม่เคยมีพรรคการเมืองใดของไทย เคยได้มาก่อน สมตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญปี 2540 ซึ่งมีอุดมคติทางการเมืองว่าระบบการเมืองที่เข้มแข็งควรมีพรรคใหญ่น้อยพรรค และมีอคติกับรัฐบาลผสม

ทั้งหมดนี้ทำให้ระบบความสัมพันธ์ระหว่างพรรคการเมืองกับนายทุนธุรกิจเปลี่ยนไป ที่เป็นมาแต่เดิมในระบบเลือกตั้งของไทยนั้น นายทุนธุรกิจจะลงทุนกับพรรคการเมืองหลายพรรค โดยเฉพาะในช่วงเลือกตั้ง และจะลงทุนสูงขึ้น ในระหว่างที่พรรคได้อยู่ฝ่ายบริหาร ฉะนั้น "คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย" ของพรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายบริหาร จึงต้องไกล่เกลี่ยผลประโยชน์กัน ระหว่างนายทุนธุรกิจหลากหลาย จะลำเอียงให้แก่กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ในหมู่ผู้สนับสนุนพรรคตน หรือพรรคพันธมิตรไม่ได้ แม้ว่าเป็นคู่แข่งทางธุรกิจกันเองก็ตาม

พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ เวทีต่อรองเชิงนโยบายเปิดกว้างให้แก่ความหลากหลายของกลุ่มทุน ไม่จำกัดเฉพาะกลุ่มที่มีสายสัมพันธ์กับพรรคใดพรรคหนึ่งเท่านั้น

การเมืองระบอบเลือกตั้งของไทยคือการเลือกฝ่ายบริหารที่เป็นตัวแทนของทุน ในฐานะ "ชนชั้น" ไม่ใช่ตัวแทนของเพียงบางกลุ่ม ของทุนเท่านั้น ถึงอย่างไร ระบบความสัมพันธ์ระหว่างพรรคการเมือง และทุนอย่างที่เป็นอยู่ก็ไม่อนุญาต ให้สนับสนุนเพียงบางกลุ่มของทุนได้อยู่แล้ว

ชัยชนะของคุณทักษิณทำให้บรรยากาศเกี้ยเซี้ยอันไพศาลของทุนกับการเมืองหายไป "คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย" ของคุณทักษิณจึงหมายถึงการกระจายผลประโยชน์จากนโยบายที่ไม่เสมอภาคระหว่างนายทุนธุรกิจด้วยกัน แม้แต่การต่อรองเชิงนโยบายก็ทำได้ยากขึ้นตามลำดับ คุณทักษิณทำให้สภาพการกินแบ่งระหว่างการเมือง และทุนกลายเป็นการกินรวบ

นี่คือที่มาของการเป็นหัวหอกต่อต้านรัฐบาลทักษิณของทุนนอกสังกัด ซึ่งไม่ได้ประโยชน์จาก "คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย" ของคุณทักษิณ ทั้งทุนสามัญชนและทุนอภิชน คงจำได้ว่าผู้นำการต่อต้านคือนายทุนที่เคยอยู่ในเครือข่าย แต่ถูกขจัดออกมาในภายหลัง (และในแง่นี้ก็นับว่าน่าสนใจด้วยว่า เครือข่ายทุนที่สนับสนุนคุณทักษิณในระยะ 5 ปีนั้น แคบลงแทนที่จะขยายกว้างขึ้น ซึ่งแปลว่าคุณทักษิณเพิ่มปริมาณของศัตรูได้รวดเร็วอย่างน่าทึ่ง) เมื่อคนชั้นกลางถูกปลุกให้ลุกขึ้นมาร่วมขับไล่รัฐบาลทักษิณ เงินสนับสนุนจึงหลั่งไหลมาจากทุนนอกเครือข่าย อย่างราบรื่นตลอดมา

"คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย" ถูกถือว่าเป็นหนึ่งในข้อบกพร่องของรัฐธรรมนูญปี 2540 และเป็นเป้าว่าจะต้องเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้ป้องกันการกระทำเช่นนี้ แต่ดูเหมือนการกระทำนี้ถูกนิยามไว้แคบมากจนไร้ความหมาย (ที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนไทย) บางครั้งก็แคบจนเหลือเพียงการกระทำใดๆ ของทักษิณ ชินวัตร เท่านั้น

แท้จริงแล้ว ความลำเอียงในการวางนโยบายเพื่อเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มผลประโยชน์ใดๆ โดยกลุ่มอื่นไม่สามารถต่อรอง คือการ "คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย" ทั้งนั้น อย่างมากที่รัฐธรรมนูญจะทำได้ก็คือทำให้กระบวนการกำหนดนโยบายมีความสลับซับซ้อนขึ้น ไม่ปล่อยไว้กับฝ่ายบริหารและเสียงข้างมากในสภาเพียงอย่างเดียว แต่นั่นหมายความถึงความงุ่มง่ามของฝ่ายบริหารไทย จนกระทั่งการริเริ่มนโยบายใหม่ๆ ที่ดีกว่าแทบจะทำไม่ได้เลย และถึงอย่างไรกลุ่มที่จะเข้ามาต่อรองได้จริงในสังคมไทย ก็คงมีอยู่ไม่เพียงกี่กลุ่ม อันล้วนเป็นคนหน้าเดิมนั่นเอง

ทั้งนี้ เพราะการต่อรองเชิงนโยบายทำได้ในความเป็นจริงจากอำนาจทางสังคม ไม่ใช่จากที่กฎหมายเปิดช่องไว้แต่อย่างใด (ไม่อย่างนั้นจะมีการรัฐประหารหรือคำขู่ของทหารได้อย่างไร) และอำนาจทางสังคมนอกจากปากกระบอกปืน ขององค์กรที่มีการจัดตั้งแล้ว ยังมีอำนาจที่เกิดจากความเคารพนับถือเชื่อฟังของคน จากความรู้ จากการรวมกลุ่มและจัดองค์กรเพื่อเคลื่อนไหว จากการเข้าถึงสื่อ จากการมีเวทีที่ได้การรับฟังของคนกลุ่มอื่น และในทางตรงกันข้าม จากการที่สังคมมองการต่อรองเหล่านี้ด้วยขันติธรรมของประชาธิปไตย ตราบเท่าที่ยังอยู่ในกติกา

อำนาจทางสังคมเหล่านี้นี่แหละที่รัฐธรรมนูญไม่อาจจะบัญญัติให้เกิดขึ้นได้ เพราะกระบวนการติดตั้งอำนาจ (empowerment) เป็นกระบวนการทางสังคม ต้องอาศัยการขับเคลื่อนของคนหลายกลุ่มในสังคม สั่งสมประสบการณ์จากการปฏิบัติการจริง ได้ประสบทั้งชัยชนะและความปราชัย จึงเกิดความสามารถที่จะเข้าไปต่อรองเชิงนโยบายได้ จนกระทั่งการ "คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย" ทำได้ยากขึ้นตามลำดับ

เหตุดังนั้นรัฐธรรมนูญที่ให้พลังในการป้องกัน "คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย" ได้จริง คือรัฐธรรมนูญที่มุ่งหมายจะติดตั้งอำนาจ ให้แก่กลุ่มคนไร้อำนาจ ส่งเสริมช่องทางต่างๆ ที่ทำให้กลุ่มคนไร้อำนาจสามารถรวมกลุ่ม และเคลื่อนไหวทางการเมือง อย่างมีพลังได้ เช่น ส่งเสริมการสื่อสารของชุมชน ประกันสิทธิและอำนาจของคนในท้องถิ่น ในการจัดการ และใช้ประโยชน์ทรัพยากร ป้องกันการหวงอำนาจของส่วนกลางโดยกีดกันการมีส่วนร่วมของประชาชน ฯลฯ

อันที่จริงการติดตั้งอำนาจแก่กลุ่มคนที่ไร้อำนาจต้องอาศัยกระบวนการที่เรียกว่าประชาธิปไตย ไม่ใช่ข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญซึ่งไม่มีผลให้ใครปฏิบัติตามเจตนารมณ์

หน้า 6