โดย หควณ ชูเพ็ญ  มติชนรายวัน  วันที่ 05 มกราคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10527

ข้อวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับงบประมาณของประเทศส่วนใหญ่ หลังจากร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ได้ผ่านวาระที่ 1 (ขั้นรับหลักการ) ไปแล้วนั้นจะเป็นการวิจารณ์หรือวิเคราะห์ถึงผลที่จะเกิดขึ้นจากการใช้งบประมาณนั้นๆ เป็นส่วนใหญ่แต่มีความสนใจเพียงเล็กน้อยเท่านั้นในเรื่องโครงสร้าง กลไกการทำงาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งขององค์กรที่เกี่ยวข้อง จึงทำให้ขาดแรงผลักดันในทางที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการงบประมาณอย่างแท้จริงได้

ดังนั้นในสาระโดยย่อที่จะนำเสนอต่อไปนี้ จึงขอเน้นเรื่องโครงสร้างและทางเดินหรือระบบงบประมาณ เพื่อให้ผู้อ่านสามารถจะพยากรณ์ได้ว่างบประมาณได้ถูกใช้อย่างมีหลักเกณฑ์ มีความคุ้มค่าและมีความซ้ำซ้อนหรือไม่

โดยเฉพาะอย่างยิ่งจะมีส่วนทำให้การบริหารประเทศเป็นไปด้วยดีกว่าอดีตหรือไม่

เพดานงบประมาณที่รัฐบาลชุดปัจจุบันเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติและผ่านการเห็นชอบแล้วในวาระที่ 1 เป็นจำนวนเงินกว่า 1.56 ล้านล้านบาท รวมทั้งเป็นงบประมาณแบบขาดดุล (มีรายได้จากภาษีต่างๆ น้อยกว่ารายจ่าย) นั้น ได้มีคำอธิบายจากรัฐบาลถึงความจำเป็นต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเพิ่มงบประมาณด้านกลาโหมมากเป็นประวัติการณ์

แต่ก็เป็นโชคดีที่กระแสสังคมและสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้เห็นชอบ และมีการวิพากษ์วิจารณ์ในทางไม่เห็นด้วยเพียงเล็กน้อย ซึ่งเท่ากับยอมรับถึงความจำเป็นของวงเงินงบประมาณนี้

อย่างไรก็ตามจากการศึกษาของผู้เขียนพบว่า งบประมาณของรัฐบาลปัจจุบันนี้ มุ่งแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นจากผลงานของรัฐบาลชุดก่อน แต่คงจะเกิดผลแตกต่างจากรัฐบาลเดิมได้ยาก ด้วยสาเหตุหลักคือ

1.งบประมาณที่จัดให้ตามกระทรวงต่างๆ นั้นยังคงเป็นการให้ต่อยอดจากองค์กรที่มีเดิมในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร กระทรวงต่างๆ องค์กรอิสระ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชนที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญและตามพระราชกฤษฎีกาทั้งหลายนั้น มีภารกิจที่ซ้ำซ้อนระหว่างกันทั้งในวิธีการทำงานและเป้าหมาย

ตัวอย่าง เช่น สำนักบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ ซึ่งเป็นองค์กรมหาชนสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีและมีเหตุผลในการจัดตั้งคือ เพื่อสร้าง "คนไทยพันธุ์ใหม่" รวมทั้งอีกหลายแห่งที่มีภารกิจซ้ำซ้อนกับงานของกระทรวงที่มีอยู่แล้ว

และการที่บริหารงานในรูปของคณะกรรมการ จึงทำให้องค์การมหาชนหลายแห่งสามารถใช้เงินหมด และเกิดผลซ้ำซ้อน โดยไม่ผิดกฎหมาย เนื่องจากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ก็ตรวจเพียงรับรองบัญชีมากกว่าตรวจผลงาน (Performance Audit)

กล่าวโดยสรุปแล้วรัฐบาลปัจจุบันยังไม่ได้ดำเนินการทบทวนโครงสร้างแผนงานด้านต่างๆ ที่เป็นฐานสำคัญ สำหรับใช้งบประมาณเลย แต่ยังคงให้งบประมาณไปตามองค์กรเดิม ซึ่งมีทั้งทำงานที่เรียกว่าบูรณาการและตามวาระที่คิดขึ้น (Agenda-based) มากกว่าการวิเคราะห์โครงการ

ผลที่จะเกิดขึ้นก็เชื่อได้ว่าจะไม่มีสิ่งใดที่เป็นนวัตกรรมในเชิงผลลัพธ์ให้ประชาชนได้ประโยชน์อย่างคุ้มค่า

2.การที่รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ได้พยายามใช้ระบบงบประมาณที่ฟังไพเราะ และน่ายอมรับคือระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานนั้น คงจะเกิดผลด้วยดีถ้ามีตัวชี้วัดผลงานทุกด้านอย่างถูกต้อง และมีข้อตกลงการให้บริการในลักษณะเป็นข้อผูกพันของทุกกระทรวงไปยังสำนักงบประมาณก่อนของบประมาณ แต่ตลอดเวลาช่วงรัฐบาลทักษิณ 1 นั้น สภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเสียงเด็ดขาดเป็นของพรรครัฐบาล รวมทั้งคณะกรรมการวิสามัญที่ตั้งขึ้นเพื่อพิจารณางบประมาณในวาระที่ 2 (วาระแปรญัตติ) ก็มิได้มีความเข้าใจอย่างถูกต้องหรือสนใจอย่างจริงจังต่อกลไกของระบบงบประมาณดังกล่าวนั้น

ตัวชี้ผลงานที่สำนักงาน ก.พ.ร.เสนอนั้น ส่วนใหญ่เป็นหลักวิชาการและไม่สามารถนำไปใช้ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลงานด้านสังคม ไม่ว่าด้านการศึกษา การสาธารณสุข หรือด้านการจัดสร้างบ้านเอื้ออาทร ก็ยังไม่มีตัวชี้วัดที่ถูกต้อง

และโดยข้อเท็จจริงแล้ว ระบบงบประมาณมุ่งเน้นผลงานนี้ เป็นระบบที่เหมาะกับธุรกิจที่กำหนดตัวชี้วัดผลงานในเชิงกำไรได้ รัฐบาลหลายๆ ประเทศจึงเลิกใช้ แต่เลือกใช้ระบบงบประมาณอื่นๆ เช่นแบบแสดงแผนงาน (Program Budget) ซึ่งต้องมีการทำโครงสร้างแผนงานด้านต่างๆ ก่อนตั้งงบประมาณ ทำให้งบประมาณไม่ถูกใช้นอกเหนือไปจากแผนงาน ทำให้ความซ้ำซ้อนถูกตัดออกไป

ประเทศไทยได้พยายามใช้ระบบงบประมาณแบบนี้มาในช่วงรัฐบาลก่อนๆ และกำลังจะเข้ารูปเข้ารอยเพราะกระทรวงต่างๆ มีความเข้าใจดีขึ้น

ดังนั้นทั้ง 14 กระทรวงของรัฐบาลชุดก่อนรัฐบาลทักษิณ จึงมีผลงานซ้ำซ้อนกันน้อยกว่าผลงานของ 20 กระทรวงในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ที่ใช้ระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน

จะถูกหรือผิดก็ตามระบบงบประมาณของรัฐบาลทักษิณผูกติดอยู่กับการปฏิรูประบบราชการ ที่พยายามใช้ถ้อยคำให้เกิดความสับสน เช่น การบูรณาการและการให้งบประมาณตามยุทธศาสตร์ การใช้ตัวชี้วัดผลงานที่ผิดเป็นตัวกำหนดการจ่ายโบนัส (ก.พ.ร.พยายามเรียกว่า Proformance Pay) ยิ่งทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในระบบราชการ และสร้างปัญหาใหม่จนถึงระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

3.มติคณะรัฐมนตรี ของรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร เมื่อวันที่ 11 พฤษภาคม 2542 ให้มีการปฏิรูประบบการบริหารภาครัฐ และที่สำคัญคือให้มีการร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณใหม่แทนฉบับเดิมที่ใช้อยู่ โดยในร่างของพระราชบัญญัติ ของวิธีการงบประมาณใหม่นี้ ได้มีกำหนดไว้ในมาตรา 6 ให้มีคณะกรรมการนโยบายงบประมาณ ซึ่งนายกรัฐมนตรีเป็นประธานและสำนักงบประมาณซึ่งมีหน้าที่วิเคราะห์ความซ้ำซ้อน ตลอดจนผลตอบแทนของการใช้งบประมาณที่เป็นอยู่ในปัจจุบันนั้น เป็นฝ่ายเลขานุการ

ซึ่งถ้าร่าง พ.ร.บ.นี้ (เข้าใจว่าอยู่ในขั้นขอความเห็นจากคณะกรรมการกฤษฎีกา) ถูกนำมาใช้จะทำให้งบประมาณ เป็นการเมืองอย่างเต็มที่ เพราะผูกติดกับนโยบายมาก ข้อน่าสังเกตเช่น มาตรา 14 ของร่าง พ.ร.บ.ที่กล่าวว่า "งบประมาณรายจ่ายงบกลาง จะมีรายการใด ให้เป็นไปตามคณะกรรมการกำหนด" ซึ่งหลักการที่ใช้งบกลางเกิดขึ้นโดยง่ายเช่นนี้ จะทำให้แผนงานด้านต่างๆ ด้อยความสำคัญลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งจะทำให้เงินนอกงบประมาณ ไม่ถูกนำเข้ามาพิจารณาเป็นงบประมาณของประเทศ ตามระบบงบประมาณสากล

ดังนั้น ความจำเป็นเร่งด่วนของรัฐบาลปัจจุบันก็คือ ประกาศยกเลิกมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว และเลือกใช้ระบบงบประมาณที่มีกลไกควบคุมการขยายตัว ขององค์กรภาครัฐจนทำให้ต้องใช้งบประมาณซ้ำซ้อน รวมทั้งปรับปรุงโครงสร้างรายรับ-รายจ่ายโดยให้เงินนอกงบประมาณ เข้ามาอยู่ในกระบวนการงบประมาณของชาติ ให้ได้มากที่สุด ผลงานของรัฐบาลเมื่อเทียบกับงบประมาณก้อนหนึ่งๆ จะได้ปรากฏชัดเจนเสียที

หน้า 6