โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์  มติชนรายวัน  วันที่ 01 มกราคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10523

รัฐธรรมนูญปี 40 ออกแบบมาให้ได้ฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง แต่ในขณะเดียวกันก็เปิดให้มีการตรวจสอบถ่วงดุลจากองค์กรอิสระ และวุฒิสภาที่ไม่สังกัดพรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมืองใดๆ อันเป็นกลวิธีใหม่ที่ไม่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับอื่น แต่ได้ผลเพียงครึ่งเดียว เพราะใน 9-10 ปีที่ผ่านมา เรามีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งและอยู่จนครบวาระถึง 2 ชุดต่อกัน ไม่อาจปฏิเสธได้ว่านโยบายใหม่ๆ หลายอย่างของคุณทักษิณ ชินวัตร นั้น - ไม่ว่าเราจะชอบหรือไม่ - ทำได้สำเร็จ ส่วนหนึ่งก็เพราะรัฐธรรมนูญเอื้อให้ทำได้ด้วย

แต่อีกครึ่งหนึ่งที่สร้างกลไกการตรวจสอบนอกเหนือจากสภาผู้แทนราษฎร กลับไม่ได้ผลนัก (แปลว่าที่ได้ผลบ้างก็พอมี) ข้อสรุปของเหตุผลที่หลายฝ่ายมองเห็นก็คือ องค์กรอิสระถูกแทรกแซง และที่องค์กรอิสระถูกแทรกแซงได้ ก็เพราะวุฒิสภา ซึ่งเป็นผู้คัดเลือกกรรมการขององค์กรอิสระถูกแทรกแซงก่อน นอกจากนี้ก็มีเรื่องของกฎหมายลูก ที่กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรอิสระไม่เหมาะสม

ฉะนั้นสองเรื่องนี้ คือองค์กรอิสระและวุฒิสภา จึงเป็นเรื่องซึ่งคนที่คิดถึงการปฏิรูปการเมือง (ด้วยความจริงใจ ไม่ใช่ใช้เพื่อแย่งอำนาจกัน) คำนึงถึงมาก ไม่ว่าจะเกิดการรัฐประหารหรือไม่ สองเรื่องนี้คงต้องถูกทบทวนอย่างแน่นอน

วุฒิสภานั้นทำหน้าที่สองอย่าง ตรวจสอบร่างกฎหมายที่ผ่านสภาผู้แทนฯอย่างหนึ่ง และแต่งตั้งถอดถอนกรรมการขององค์กรอิสระอีกอย่างหนึ่ง

เป็นความเข้าใจผิดมานานในสังคมไทยว่า ตรวจสอบร่างกฎหมายคือการตรวจสอบเชิงเทคนิค ฉะนั้นจึงมักคิดว่า คนที่มีความรู้ทางกฎหมาย ควรเป็นวุฒิสมาชิก ที่จริงแล้วงานตรวจสอบทางเทคนิคใช้ความชำนาญเฉพาะด้าน หากไว้ใจคณะกรรมการกฤษฎีกา (แม้อยู่กับฝ่ายบริหาร) ก็อาจใช้คณะกรรมการชุดนี้ตรวจสอบได้ หรือหากไม่เป็นที่ไว้วางใจของรัฐสภา ก็อาจตั้งหน่วยงานของตัวขึ้นสำหรับทำเรื่องนี้โดยเฉพาะได้

การตรวจสอบซึ่งสำคัญกว่าก็คือ ตรวจสอบว่าหากกฎหมายนั้นๆ ถูกใช้บังคับ จะก่อให้เกิดผลอย่างไรต่อสังคม หรือต่อกลุ่มคนบางกลุ่ม เป็นธรรมดีหรือไม่ จะให้ผลดีมากกว่าผลร้ายหรือกลับกัน จะต้องปรับต้องแก้อย่างไรจึงจะทำให้ดีขึ้น ฯลฯ ความรู้ที่จะทำอย่างนี้ได้ ไม่ใช่ความรู้ทางกฎหมาย แต่เป็นความรู้ความเข้าใจสังคมไทย (และสังคมโลก) แน่นอนพร้อมด้วยจินตนาการที่แหลมคม

ที่รัฐธรรมนูญ 40 บังคับไม่ให้วุฒิสมาชิกเกี่ยวพันกับการเมือง (ในระบบ) ก็เพราะเหตุนี้ นั่นคือพรรคการเมือง ย่อมเป็นตัวแทนของกลุ่มคนหรือกลุ่มผลประโยชน์อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เหตุฉะนั้นการตรวจสอบร่างกฎหมาย จึงอาจพิจารณาจากฐานผลประโยชน์เฉพาะกลุ่ม มากกว่าของสังคมโดยรวม

คำถามที่มีการกล่าวถึงกันมากในช่วงนี้ก็คือ ถ้าอย่างนั้นเหตุใดจึงไม่ใช้การแต่งตั้งวุฒิสมาชิกแทนการเลือกตั้ง โดยมีสมมติฐานว่าการแต่งตั้งย่อมต้องเลือกคนหลากหลายอาชีพ และหากผู้แต่งตั้งเป็นผู้ที่อยู่พ้นการเมือง (ในระบบ) ออกไป เช่น สถาบันพระมหากษัตริย์, องคมนตรี, มหาเถรสมาคม ฯลฯ ย่อมทำให้ได้วุฒิสมาชิกที่เป็นกลางทางการเมืองมากขึ้นไปอีก

หากฝ่ายบริหารเป็นผู้แต่งตั้งดังที่มักเป็นเช่นนั้นตลอดมาก่อนรัฐธรรมนูญ 40 ก็เป็นธรรมดาที่จะแต่งตั้งคน ซึ่งมีสายสัมพันธ์โยงใยกับพรรค หรือพวก และแต่งตั้ง "คนนอก" เพียงน้อยคนเพื่อให้ได้ภาพที่ไม่น่าเกลียดเกินไป

หากผู้แต่งตั้งอยู่พ้นการเมือง (ในระบบ) ปัญหาก็คือคนที่ถูกเลือกสรรมานั้น คือคนที่เข้าถึง และเข้าใจสังคมหลากหลายกลุ่มจริงหรือ? ในความเป็นจริง ไม่มีใครในโลกนี้ ที่อยู่พ้นการเมืองในความหมายกว้างไปได้ ทุกคนย่อมมี "ผลประโยชน์" ทั้งสิ้น แม้แต่สิ่งที่เป็นนามธรรมก็ถือว่าเป็นผลประโยชน์อย่างหนึ่ง เช่นมีความคิดทางการเมืองว่า ระบอบปกครองของไทย ควรจะดำเนินไปตามแบบที่เรียกกันว่า "ไทยๆ" กล่าวคือเฉพาะคนบางหมู่บางเหล่าเท่านั้น ที่ควรมีอำนาจ ส่วนที่เหลือเป็นแค่พลเมืองที่เคารพเชื่อฟัง ทุกอย่างก็จะดีเอง เช่นนี้ก็ถือเป็นผลประโยชน์อย่างหนึ่ง เรียกในทางวิชาการว่าผลประโยชน์ทางอุดมการณ์

การเลือกตั้ง แม้เป็นกระบวนการที่ถูกบิดเบี้ยวได้ง่าย (ไม่เฉพาะแต่การซื้อเสียงเท่านั้น) แต่ก็มีโอกาสที่จะเกิดการถ่วงดุลขึ้นภายใน ได้มากกว่าการแต่งตั้งอย่างแน่นอน (เช่น ส.ว.เสียงข้างน้อยจำนวนหนึ่ง ที่ลุกขึ้นมายืนขวางฝ่ายบริหารในวุฒิสภาที่ถูกล้มไปด้วยอาวุธปืน) ปัญหาอยู่ที่ว่าจะให้สังคมเข้ามาตรวจสอบวุฒิสภาอย่างไร ให้เข้มข้นขึ้น และมีประสิทธิผลมากขึ้นต่างหาก เพื่อควบคุมให้ ส.ว.ที่ถูก "ซื้อ" ไม่หน้าด้านจนเกินไป

เราต้องไม่ลืมด้วยว่า วุฒิสภาในการเมืองไทยก่อนรัฐธรรมนูญ 40 นั้น ถูกใช้เป็นกลไกที่จะช่วยให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็ง จึงต้องให้ฝ่ายบริหารแต่งตั้ง ฉะนั้นหากใช้กลไกอื่นเพื่อให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็งแทนดัง รธน.40 แล้ว วุฒิสภาก็ไม่จำเป็นต้องเป็นกลไกประกันความเข้มแข็งให้ฝ่ายบริหารอีก นอกจากนี้จากกรณีที่เกิดขึ้นในอดีต ก็จะเห็นได้ว่าแม้ฝ่ายบริหารแต่งตั้งวุฒิสมาชิกเอง ก็หาได้เป็นหลักประกันความเข้มแข็งของฝ่ายบริหารได้เสมอไป รัฐบาลบางชุดต้องประกาศลาออกกลางสภาเพราะวุฒิสมาชิกยุติการสนับสนุนกะทันหัน

ยิ่งหากต้องการรักษาหน้าที่ของ ส.ว.ในการแต่งตั้งถอดถอนองค์กรอิสระไว้ดังเดิม วุฒิสภาแต่งตั้งมิเพิ่มอำนาจของฝ่ายบริหาร และทำให้องค์กรอิสระทั้งหมดไร้ความหมายไปตั้งแต่แรกแล้วหรือ ก็ไหนว่าจะหาทางควบคุมฝ่ายบริหารไม่ใช่หรือ… คำถามคือจะให้ใครควบคุม สังคมไทยหรือพวกมึงเอง

การแทรกแซงวุฒิสภาและองค์กรอิสระเป็นเรื่องปกติ แต่ปัญหาไม่ได้เกิดจากช่องโหว่ของกฎหมายเพียงอย่างเดียว ซ้ำนั่นอาจไม่ใช่สาเหตุสำคัญที่สุดด้วย สาเหตุที่สำคัญกว่าก็คือสังคมไทยอ่อนแอเกินไป จะทำให้สังคมเข้มแข็งขึ้นพอจะควบคุมรัฐได้ สิ่งหนึ่งที่ต้องทำควบคู่กันไปกับเรื่องอื่น (เช่นการศึกษา, สื่อ ฯลฯ) ก็คือเปิดโอกาสให้สังคมเข้ามาตรวจสอบและถ่วงดุลกลไกของรัฐได้โดยตรง

ว่าเฉพาะวุฒิสภาและองค์กรอิสระ ควรเปิดโอกาสในทางกฎหมายให้ประชาชนมีสิทธิถอนคืนวุฒิสมาชิกได้ ส่วนวิธีการออกเสียงถอนคืน จะกำหนดอย่างไรให้เป็นธรรมและเป็นไปได้นั้นต้องคิดกันดู เช่นเดียวกับองค์กรอิสระ จะต้องถูกสังคมตรวจสอบการทำงานโดยตรง และมีผลในการเพิกถอนคณะกรรมการทั้งชุดหรือบางส่วนได้เช่นกัน ในปัจจุบันสภาผู้แทนฯเท่านั้นที่ทำหน้าที่ตรวจสอบเฉพาะเวลาของบประมาณ ซ้ำยังตรวจสอบอย่างไม่มีประสิทธิภาพอีกด้วย เนื่องจากสภาผู้แทนฯไม่มี (และอาจไม่สนใจ) ที่จะสร้างกลไกการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพขึ้นเพื่อการประเมินอย่างเที่ยงธรรม

กล่าวโดยสรุปก็คือ ต้องเลิกความคิดประชาธิปไตยแบบปล่อยเสือเข้าป่าปล่อยหมาเข้าวัด คือเลือกตั้งหรือเลือกสรรเสร็จ ก็ให้ไปทำอะไรได้ตามใจชอบเป็นเวลา 4-6 ปี แต่ต้องสร้างกลไกที่สังคมสามารถควบคุม "ตัวแทน" ของเขาได้ตลอดเวลา

ในทางตรงกันข้าม เมื่อวุฒิสภาและองค์กรอิสระรู้ว่าตัวถูกตรวจสอบ และควบคุมโดยสังคม ก็จำเป็นต้องเชื่อมโยงกับสังคม ในการทำงานให้มากขึ้น รวมทั้งอ่อนไหวต่อเสียงวิพากษ์วิจารณ์ของสังคมด้วย การหมั่นรายงานกิจกรรมของตนด้วยวิธีที่ได้ผล จะยิ่งทำให้สังคมใส่ใจกับการควบคุมตรวจสอบองค์กรเหล่านี้ มากขึ้นไปพร้อมกัน

ปัญหาหลายอย่างที่เกิดกับรัฐธรรมนูญ 40 ไม่ได้เกิดขึ้นจากกฎหมายเพียงอย่างเดียว แต่เกิดขึ้นจากการที่สังคม ไม่มีพลังเข้าไปตรวจสอบควบคุมได้โดยตรง ทางออกที่เป็นไปได้ ไม่ใช่การแก้กฎหมายกลับไปกลับมาเหมือนพายเรือในอ่าง แต่อยู่ที่ต้องช่วยกันคิดว่า จะทำให้สังคมมีพลังมากขึ้นในการตรวจสอบควบคุมอย่างไร

เป็นเรื่องที่แก้ปัญหาด้วยอำนาจไม่ได้ แต่ต้องแก้กันด้วยปัญญา อันเป็นสิ่งที่หายากมากภายใต้วัฒนธรรมอำนาจนิยม

หน้า 6