คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ  โดย สมบูรณ์ ศิริประชัย  มติชนรายวัน  วันที่ 28 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10581

ปีนี้เป็นปีที่ประเทศไทยได้ผ่านพ้นวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจมาครบรอบ 10 ปีพอดี อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนว่า เศรษฐกิจไทยจะค่อยๆ ปรับตัวเข้าสู่ภาวะปกติ การปฏิรูปสถาบันการเงินและการกำกับดูแลสถาบันการเงิน จะได้พัฒนาไปมากแล้วก็ตาม แต่สิ่งหนึ่งซึ่งดูเหมือนจะมีความสำคัญมากก็คือ การสร้างสถาบันทางสังคม ซึ่งผู้เขียนหมายถึงกฎ กติกาและความสำนึกร่วมกันของคนในสังคมที่จะยึดถือความซื่อสัตย์ และความไว้วางใจต่อกันเป็นปทัสถานของสังคม ยังต้องมีการพัฒนาอีกต่อไป ในบทความสั้นๆ นี้ ผู้เขียนต้องการจะเป็นการอรรถาธิบายว่า เพราะเหตุใดจึงเกิดวิกฤตการณ์ธนาคาร และอัตราแลกเปลี่ยน ในสวีเดน ในช่วงต้นทศวรรษ 1990 สาเหตุอะไรเป็นปัจจัยแวดล้อมที่ก่อให้เกิดวิกฤตการณ์นี้ในประเทศที่ถือว่า มีระบบธรรมาภิบาลที่ดีที่สุดแห่งหนึ่งของโลก โดยเฉพาะในระบบรัฐสวัสดิการนั้น มีส่วนทำให้เกิดวิกฤตการณ์ธนาคารและอัตราแลกเปลี่ยนหรือไม่ แท้ที่จริงวิกฤตการณ์ธนาคารและต่อมาเป็นวิกฤตการณ์อัตราแลกเปลี่ยนนั้น สามารถเกิดขึ้นได้ในทุกประเทศ ไม่ว่าจะเป็นประเทศพัฒนาแล้วหรือกำลังพัฒนา คำถามหลักคือ ทำไมจึงเกิดขึ้นในสวีเดนในต้นทศวรรษ 1990 แทนที่จะเกิดขึ้นในประเทศอื่นๆ ในบทความนี้จะเป็นการให้ภาพสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจของเศรษฐกิจสวีเดน ก่อนหน้าเกิดวิกฤตการณ์ หลังจากนั้น จะมุ่งอธิบายว่า วิกฤตการณ์ของธนาคารพาณิชย์เกิดขึ้นได้อย่างไร บทเรียนของสวีเดนมีคุณค่าอย่างยิ่งต่อวิกฤตการณ์ในเม็กซิโก และประเทศไทย แต่น่าเสียดายที่บทเรียนดังกล่าวนี้ มิได้มีการศึกษาเท่าที่ควร ด้วยเหตุนี้ จึงมักเกิดวิกฤตการณ์ซ้ำซากในประเทศต่างๆ ในทศวรรษ 1990 ต่อเนื่องถึงทศวรรษ 2000

รากฐานวิกฤตการณ์ในประเทศสวีเดน

ประการแรก มักมีการปลดปล่อยให้ภาคการเงินมีเสรีมากยิ่งขึ้น หรืออีกนัยหนึ่งมีการลดการกำกับดูแลอย่างเข้มงวด (Deregulatory measures)

ประการที่สอง มักมีการขยายตัวอย่างรวดเร็วของการปล่อยสินเชื่อของภาคธนาคารพาณิชย์

ประการที่สาม มักเกิดเศรษฐกิจฟองสบู่ เนื่องจากราคาสินทรัพย์ (Asset prices) ค่อยๆ มีราคาสูงขึ้นเรื่อยๆ อย่างต่อเนื่อง เกิดเป็นลักษณะฟองสบู่ (a bubble)

ประการที่สี่ จนในที่สุด ฟองสบู่ก็เริ่มไม่อาจอยู่ได้จนฟองสบู่แตก หลังจากนั้น ราคาสินทรัพย์กลับมีราคาลดลงอย่างมาก จนทำให้มีผลอย่างร้ายแรงต่อตลาดสินทรัพย์ โดยเฉพาะราคาอสังหาริมทรัพย์ (Real estate) ซึ่งผลที่สืบเนื่องต่อมาก็คือเกิดภาวะล้มละลายในภาคธนาคารพาณิชย์

ประการที่ห้า เกิดหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ท่วมท้น (Non-performing loans) เกิดการสูญเสียของเครดิตอย่างมาก (Credit Losses) และนำไปสู่ภาวะวิกฤตธนาคารพาณิชย์อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ (acute banking crisis)

ประการที่หก ผลของวิกฤตการณ์ธนาคารมักนำไปสู่วิกฤตการณ์ของอัตราแลกเปลี่ยน (currency crisis)

ประการที่เจ็ด ภาคธนาคารพาณิชย์ที่อ่อนแอลงอันเป็นผลมาจากวิกฤตการณ์ ก่อให้เกิดการบีบตัวอย่างรุนแรงในแง่สินเชื่อ (credit crunch) ต่อภาคธุรกิจซึ่งนำไปสู่กระบวนการสุดท้าย

และประการสุดท้าย รัฐต้องเข้าแทรกแซงและช่วยเหลือธนาคารที่เกิดวิกฤตอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

การเข้าใจถึงมูลเหตุที่ก่อให้เกิดวิกฤตการณ์นั้นมีความสำคัญ เพราะความคล้ายคลึง หรือความเหมือนกัน ของวิกฤตการณ์ในแต่ละประเทศ ล้วนเป็นบทเรียนที่สำคัญ ยิ่งกว่านั้น ในแต่ละประเทศที่เกิดวิกฤตการณ์ธนาคาร และอัตราแลกเปลี่ยน มักมีลักษณะจำเพาะเสมอ ดังที่ นักวิชาการบางท่านเสนอ ว่าปัจจัยที่ก่อให้เกิดวิกฤตการณ์นั้น มักเป็นปัจจัยทางด้านเศรษฐศาสตร์มหภาค อาทิ อัตราความเจริญเติบโตของ GDP ที่อยู่ในระดับต่ำ อัตราเงินเฟ้อที่สูงมาก อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริงอยู่ในระดับสูง และอัตราทางการค้าที่เลวร้ายลง ซึ่งมักมีความสัมพันธ์ในทิศทางเดียวกับการเกิดวิกฤตการณ์ธนาคารเสมอ

ข้อค้นพบของนักวิชาการบางท่านยังกล่าวต่อไปว่า วิกฤตการณ์มักเกิดขึ้นในเศรษฐกิจที่ไม่มีการกำกับอย่างเข้มงวด (unregulated environment) แต่สิ่งที่น่าสนใจกว่านั้นก็คือ การค้นพบว่า การเกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจนั้น มิได้มีความสัมพันธ์โดยตรงกับการเปลี่ยนแปลงจากตลาดที่มีการกำกับไปสู่ตลาดที่ไร้การกำกับอย่างที่คนทั่วไปมักเข้าใจกัน หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ นโยบายเศรษฐกิจมหภาคมีความสำคัญอย่างยิ่งยวดในการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงิน เมื่อตลาดสินเชื่อนั้นมีการกำกับลดลงหรือปล่อยให้มีลักษณะเสรีมากยิ่งขึ้น

สภาพเศรษฐกิจของสวีเดนก่อนเกิดวิกฤต

ประเด็นหลักในการโต้แย้งเศรษฐกิจสวีเดนก่อนเกิดวิกฤตการณ์ก็คือ สวีเดนมีปัญหาสั่งสมมานานนับสิบปี ก่อนเกิดวิกฤต ทั้งนี้ก็เพราะระบบเศรษฐกิจแบบรัฐสวัสดิการที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องนั้น เริ่มก่อให้เกิดปัญหาภายในที่ร้ายแรง โดยเฉพาะการบิดเบือนระบบ ตลาดที่เริ่มมีปัญหาของคนสูงอายุ และระบบการตัดสินใจที่ก่อให้เกิดผลในแง่ลบ ต่อเศรษฐกิจในระยะยาว ปัญหาที่ร้ายแรงและหมักหมมมานานนี้คือ ประสิทธิภาพที่ต่ำลงทั้งในภาคเอกชนและภาครัฐบาล โดยเฉพาะความถดถอยของอัตราความเติบโตของผลิตภาพ (Productivity) ที่เริ่มลดลงอย่างเด่นชัดตั้งแต่ 1970 กล่าวคือ ผลิตภาพของแรงงาน วัดจาก GDP ต่อคนที่มีงานทำเพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 4 ต่อปี ในช่วงปี 1950-1970 หลังจากปี 1970 อัตราเพิ่มของผลิตภาพแรงงานเพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 1.1 เท่านั้นจริงๆ แล้ว ผลิตภาพของแรงงานที่ต่ำมากของสวีเดน มิใช่เรื่องแปลกประหลาดแต่ประการใด เพราะในหมู่ประเทศอุตสาหกรรมทั้งหมด (OECD) ในช่วงปี 1970 ถึง 1991 นั้น อัตราความเติบโตของ GDP ต่อหัวของการจ้างงานในสวีเดนก็ล้าหลังกว่าประเทศใน OECD ถึงร้อยละ 0.6 ในขณะที่อัตราความเจริญเติบโตของผลผลิตในภาคอุตสาหกรรมก็มีอัตราเพิ่มขึ้นเชื่องช้ากว่ากลุ่มประเทศ OECD ซึ่งผลิตภาพของแรงงานในภาคอุตสาหกรรมในสวีเดนก็เพิ่มขึ้นช้ากว่ากลุ่มประเทศ OECD ถึงร้อยละ 0.3 กล่าวแบบรวบรัดก็คือ ผลิตภาพของปัจจัยการผลิต (total productivity) ในภาคอุตสาหกรรมนั้นเพิ่มขึ้นเชื่องช้ากว่าประเทศใดๆ ในกลุ่ม OECD ด้วยเหตุนี้ ถ้าเราวัดจาก PPP ที่ปรับได้ของ GDP ในสวีเดนนั้นก็เพิ่มขึ้นร้อยละ 8 เหนือกลุ่มประเทศ OECD ในปี 1970 เพิ่มขึ้นอย่างลดน้อยถอยลงเป็น ร้อยละ 6 ในปี 1991 กล่าวอีกนัยหนึ่ง สวีเดนซึ่งเคยเป็นประเทศชั้นนำที่อยู่อันดับ 3 ตกลงมาเป็นอันดับ 14 ในกลุ่ม OECD ในแง่ GDP ต่อหัว ข้อมูลเชิงประจักษ์ชี้ชัดว่าอันดับของสวีเดนในรูป GDP ที่ปรับได้ในรูป PPP นั้น ตกจากอันดับ 4 มาเป็นอันดับ 9 ในปี 1970 และ 1990 ตามลำดับ

สิ่งที่น่าจะกล่าวถึงต่อไปก็คือ ในช่วงครึ่งหลังของทศวรรษ 1980 นั้น การที่รัฐบาลกลางเริ่มผ่อนคลายการควบคุมสถาบันการเงิน ซึ่งเคยควบคุมอย่างเข้มงวดมานานถึง 50 ปี ได้ผ่อนคลายไปเป็นอันมาก ในแง่นี้ สถาบันการเงินจึงไม่สามารถจะจัดการ เกี่ยวกับสินทรัพย์อย่างดี เพราะเสรีภาพที่เพิ่งได้รับมาใหม่นี้ ทำให้ไม่อาจจัดการกับสินทรัพย์เสี่ยงอย่างที่ควรจะเป็น ความยาวนานของการควบคุมตลาดร้อนอย่างยาวนานถึง 50 ปี มีส่วนทำให้หน่วยการเงินในตลาด ไม่อาจปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการปล่อยสินเชื่อได้ ที่เป็นเช่นนี้ ก็เพราะครัวเรือนก็ไม่ได้ปรับตัว เพราะรู้สึกว่าตนเองได้รับผลประโยชน์อย่างมาก จากการกู้ยืมและบริโภค ในโลกที่เมื่ออัตราดอกเบี้ยที่แท้จริง หลังจากหักภาษีแล้ว (After-tax real interest rate) ยังมีค่าเป็นลบ นั่นคือหลังจากการปลดปล่อยการเงินเสรีแล้ว การออมของครัวเรือนลดลง -4% ของรายได้ ที่ใช้จ่ายได้จริง ด้วยเหตุนี้ เมื่อเศรษฐกิจสวีเดนเริ่มประสบกับภาวะถดถอย หลังจากเกิดวิกฤตในตอนต้นทศวรรษ 1990 อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริงหลังจากหักภาษีแล้ว จึงก้าวกระโดดอยู่ในระดับที่สูงมาก ในขณะที่อัตราเงินเฟ้อก็ลดลงอย่างฮวบฮาบ จาก 8% เป็น 2% ยิ่งกว่านั้น เมื่อตลาดอสังหาริมทรัพย์ เริ่มแสดงอาการว่าอยู่ในภาวะวิกฤตที่จะล่มสลาย ภาษีที่จัดเก็บจากอสังหาริมทรัพย์ก็ได้ปรับตัวสูงขึ้นอย่างมาก ผลก็คือ ราคาหลักทรัพย์ก็เริ่มลดลงอย่างรวดเร็ว และนั่นเป็นจุดจบของสถาบันการเงิน เมื่อตลาดอสังหาริมทรัพย์เริ่มล่มสลายลง

ความจริงที่ไม่อาจปิดบังได้ก็คือ ความมั่งคั่งของภาคครัวเรือนที่ลดลง ซึ่งมีผลอย่างสำคัญต่อความไม่แน่นอนของการทำงาน และอาชีพ รายได้ที่ลดลงนี้มีผลสืบเนื่องสำคัญมาจากราคาสินทรัพย์ที่ลดค่าลงอย่างรวดเร็ว ผลก็คือ ครัวเรือนที่เกรงกลัวว่าจะได้รับผลกระทบ ยิ่งต้องเพิ่มการออมมากยิ่งขึ้น ทำให้การออมเพิ่มสูงขึ้นเป็น +8% ในปี 1992 การปรับเปลี่ยนอย่างรวดเร็วนี้ มีผลซ้ำเติมให้อุปสงค์มวลรวมหดตัวลงอย่างรวดเร็วประมาณ 7% ของ GDP ผลก็คือการใช้จ่ายของภาคเอกชนก็ลดลงตามไปด้วย ซึ่งภาครัฐบาลไม่อาจทำหน้าที่ในการกระตุ้นเศรษฐกิจต่อไปได้ ผลก็คือ เกิดวิกฤตการณ์ของต้นทุนการผลิตในภาคการค้าระหว่างประเทศ ซึ่งผลที่ตามมาก็คือ ความล่มสลายของอุปสงค์มวลรวมที่มีต่อผลผลิตภายในประเทศ ซึ่งนำไปสู่การว่างงานอย่างขนานใหญ่นั่นเอง

ปัญหาใหญ่อันหนึ่งที่รัฐบาลสวีเดนต้องเผชิญมาโดยตลอดก็คือ การที่จะรักษาระบบเศรษฐกิจแบบรัฐสวัสดิการได้นั้น ประชาชนต้องแบกรับภาระหนี้สาธารณะจำนวนมาก การใช้เงินงบประมาณของรัฐบาลกลางในการอุดหนุนการขาดดุลนี้ มีมากถึง 7% ของ GDP ในปี 1982 อย่างไรก็ตาม การขาดดุลนี้ได้รับการแก้ไขในเวลาต่อมาไม่นาน ในช่วงที่เศรษฐกิจมีอัตราความเติบโตในระดับสูงคือ ปี 1987-1990 การขาดดุลในงบประมาณกลายเป็นเกินดุลอยู่ระยะเวลาหนึ่ง

นอกจากนั้น อัตราเงินเฟ้อที่อยู่ในระดับสูงนี้ยังมีปฏิสัมพันธ์กับระบบภาษี ซึ่งรัฐบาลได้สร้างระบบให้มีการหักค่าลดหย่อน แก่ดอกเบี้ยเงินฝาก ทำให้อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริง หลังหักภาษีมีค่าต่ำมากจนกระทั่งติดลบ โดยที่ Marginal tax rate ได้กำหนดไว้ให้คงที่ที่ 50% จนกระทั่งปี 1991 แต่เมื่อมีการปฏิรูปภาษีอากรครั้งใหญ่ในปี 1991 นั้น ได้ประกาศลด Marginal tax rate เหลือเพียง 30% เท่านั้น ดังนั้น ในช่วงก่อนการปฏิรูปภาษี อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริงหลังการหักภาษีจึงมีค่าติดลบตั้งแต่ 1960 จนถึง 1990

กล่าวโดยสรุป โดยธรรมชาติ วิกฤตการณ์เศรษฐกิจในแต่ละประเทศและแต่ละครั้งล้วนมีขนาด และชนิดที่แตกต่างกัน ดังนั้น การแก้ไขวิกฤตการณ์จึงต้องใช้มาตรการหรือนโยบายที่ต่างกัน ด้วยเหตุนี้การเข้าใจถึงสาเหตุและพัฒนาการของวิกฤตการณ์ จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อความสำเร็จ หรือความล้มเหลวในการแก้ไขวิกฤตการณ์

สาเหตุของวิกฤตการณ์ในสวีเดนก็มีลักษณะคล้ายคลึงกับวิกฤตการณ์ที่เกิดขึ้นภายหลัง ในประเทศเม็กซิโกและไทย อย่างไรก็ตาม ในรายละเอียดย่อมมีลักษณะแตกต่างกัน โดยเฉพาะปัจจัยภายนอกที่ส่งผลให้เกิดวิกฤตการณ์ นอกจากนั้น เราอาจไม่สามารถชี้ชัดว่าอะไรคือ สาเหตุหลักที่ก่อให้เกิดวิกฤตการณ์ ทั้งนี้ก็เพราะลักษณะและธรรมชาติของวิกฤตการณ์นั้น มีสาเหตุหลากหลายปัจจัยประกอบกัน ยิ่งกว่านั้น ลักษณะของวิกฤตการณ์ในสวีเดนมีรากฐานมาจาก การเกิดวิกฤตการณ์ในธนาคารพาณิชย์ก่อน แล้วจึงลุกลามกลายเป็นวิกฤตการณ์ในอัตราแลกเปลี่ยน

และภาคอสังหาริมทรัพย์ รวมถึงภาคบริการเป็นสำคัญ

สิ่งที่น่าสนใจจากกรณีของสวีเดนก็คือการแก้ไขวิกฤตการณ์นั้นทำได้อย่างค่อนข้างดี เพราะรัฐบาลสวีเดนไม่ยอมเข้าไป bail out สถาบันการเงินที่ล้มละลาย ซึ่งผิดกับประเทศไทยที่โอนหนี้ของเอกชนกลายป็นของรัฐ และนี่คือความแตกต่างที่สำคัญ ระหว่างประเทศที่มีธรรมาภิบาลสูง กับประเทศที่ยังมีธรรมาภิบาลที่ต่ำนั่นเอง

หน้า 6