โดย ดร.วโรทัย โกศลพิศิษฐ์กุล ผอ.กลุ่มงานดุลยภาพการเงิน การออม และการลงทุน สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง  มติชนรายวัน  วันที่ 27 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10580

เมื่อ 29-31 มกราคม ที่ผ่านมานี้ UNESCAP, องค์กรแรงงานโลก (ILO) และ Help Age International (หน่วยงาน NGO ที่ติดตามเรื่องการสนับสนุนผู้สูงอายุ) ได้ร่วมกันจัดสัมมนาขึ้นที่ สำนักงานสหประชาชาติ กรุงเทพฯ ในหัวเรื่อง Ensuring Social Protection/Social Pensions in Old Age in the Context of Rapid Aging in Asia

ผู้เขียนได้รับเกียรติเป็นผู้แทนกระทรวงการคลังไปอภิปรายเกี่ยวกับการบทบาทของภาครัฐ ในการสนับสนุนผู้สูงอายุ ในรูปแบบที่ผู้ได้รับไม่ต้องจ่ายเงินสมบทก่อน หรือที่เรียกว่า non-contributory social transfers หรือบำนาญทางสังคม ซึ่งประเทศไทยเรียกได้ว่าค่อนข้างก้าวไปได้สวยในเรื่องนี้ เมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ที่เข้าร่วมการสัมมนา ไม่ว่าจะเป็นอินเดีย บังกลาเทศ เนปาล อินโดนีเซีย ฯลฯ

ปัจจุบันเราได้สนับสนุนผู้สูงอายุในหลากหลายรูปแบบ ทั้งที่ให้เป็นตัวเงินเอาไปใช้ได้เลยได้แก่ เงินสงเคราะห์ผู้ชรา หรือที่เรียกง่ายๆ ว่า เบี้ยยังชีพคนชรา และส่วนที่ให้เป็นผลประโยชน์อื่นๆ เช่น การลดหย่อนภาษีให้ผู้สูงอายุเกิน 65 ปี หรือให้หักลดหย่อนแก่ผู้เสียภาษีที่เลี้ยงดูบุพการี หรือการดูแลคนชราตามสถานสงเคราะห์ การลดหย่อนค่าโดยสาร หรือการช่วยเหลือผ่านกองทุนผู้สูงอายุ ซึ่งมีคนรู้จักน้อยมาก และไม่รู้ว่าช่วยใครไปบ้างแล้วอย่างไร รู้แต่ว่ามีเงินเหลือประมาณ 50 ล้านบาทในกองทุนฯ ถ้าจะลองรวบรวมดูจะเห็นว่ามีอีกหลายอย่างที่ทำเพื่อผู้สูงอายุแต่กระจัดกระจายไปตามหน่วยงานต่างๆ

ความจริงมีหน่วยงานของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ คือ สำนักส่งเสริมและพิทักษ์ผู้สูงอายุ น่าจะเป็นเจ้าภาพดูเรื่องภาพรวมและทิศทางการดูแลผู้สูงอายุ ซึ่งถ้าไม่ทำให้ดีๆ อนาคตต้องมีปัญหาบานปลายแน่ๆ เพราะจำนวนคนแก่จะเพิ่มขึ้นทุกๆ ปี (จาก 7 ล้านคนปีนี้ เป็น 13 ล้านคนในอีก 13 ปีข้างหน้า) อีกหน่อยคนทำงานหนึ่งคนต้องดูแลรับภาระคนชรามากขึ้น ภาระก็ต้องตกมาที่ภาครัฐแน่นอน

กลับมาที่เรื่องเบี้ยยังชีพคนชรา ประเด็นพระเอกของงานสัมมนา ทุกประเทศที่เข้าร่วมมีความเห็นตรงกันว่า เบี้ยยังชีพมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการดำรงชีพของคนแก่ จะได้มากหรือน้อยขึ้นกับเงินงบประมาณ และหลักเกณฑ์เงื่อนไขที่ต่างกันไป แต่หลักใหญ่จะคล้ายกันมากคือให้เป็นเงินหรือสิ่งของ (อินเดียให้เป็นข้าวสาร 10 กิโลกรัมต่อคนต่อปีเพราะขาดเงิน) แก่คนชราที่ยากจน....ถึงยากจนข้นแค้น

สำหรับประเทศไทย เบี้ยยังชีพคนชราเริ่มขึ้นในปี 2535 ตอนนั้นอยู่ภายใต้กรมประชาสงเคราะห์ กระทรวงมหาดไทย ได้ให้กำนันผู้ใหญ่บ้านสำรวจประชากรผู้สูงอายุในหมู่บ้านเสนอขึ้นไป

แต่ก็จ่ายเงินให้ได้แค่หมู่บ้านละ 2-3 คน แล้วคุณคิดว่าเขาจะเลือกให้ใครได้รับเงินล่ะ?

ต่อมามี พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ ปี 2546 เดิมมีการจ่ายเงินให้แก่ผู้ชราที่เข้าเกณฑ์ในอัตรา 300 บาทต่อเดือนต่อคน และขึ้นเป็น 500 บาทในปีงบประมาณนี้

เมื่อกระบวนการกระจายอำนาจรุดหน้าไป หน้าที่และภารกิจด้านการดูแลผู้ชรา คนพิการและด้อยโอกาสก็ถูกถ่ายโอนให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ขณะนี้ อบต.ประมาณ 6.6 พันแห่ง และเทศบาลอีกพันกว่าแห่ง ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลในรูปของเงินอุดหนุนทั่วไปประเภทกำหนดวัตถุประสงค์ อปท.เหล่านี้มีหน้าที่สำรวจ จัดทำ และจัดลำดับ รายชื่อคนชรายากจนที่เข้าเกณฑ์ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย

วิธีที่ใช้ก็คือ การให้ประชาคมท้องถิ่นเลือกและทำรายชื่อเสนอให้ อปท. มีการติดประกาศรายชื่อ เปิดโอกาสให้ตรวจสอบ และคัดค้านได้ เมื่อได้รายชื่อทั้งหมดแล้วแต่ละจังหวัด ก็เสนอเข้ามาที่กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น และเข้าคณะกรรมการกระจายอำนาจพิจารณาอนุมัติ และส่งต่อให้ ครม.อีกที

แม้จะดูเหมือนว่ามีกระบวนการขั้นตอนมาก แต่จริงๆ ขั้นตอนที่สำคัญๆ ก็คือการสำรวจและจัดทำรายชื่อผู้สมควรได้รับเบี้ยฯ ซึ่งเป็นขั้นตอนในระดับท้องถิ่น ถัดจากนั้นก็เป็นแค่ส่งๆ ต่อขึ้นมาตามสายงาน การติดตามตรวจสอบ ก็ไม่ได้มีประสิทธิภาพอะไรมาก และจะทำเมื่อมีการร้องเรียนว่ามีคนไม่สมควรได้รับแต่มีชื่อปรากฏ (จนไม่จริง)

-500 บาทต่อเดือน ใครได้บ้าง ใช้เงินรวมเท่าไรกัน?

ตัวเลขล่าสุดของปีงบประมาณ 2550 มียอดผู้ที่ได้รับเงินทั้งในกรุงเทพฯ และอีก 75 จังหวัด รวม 1,763,178 คน คิดเป็นเงินรวม 10,579.07 ล้านบาท

ที่น่าสนใจคือภายใน 4 ปีที่ผ่านมาทั้งคนและเงินเพิ่มขึ้นตลอด กระทั่งปีนี้คนชราที่ได้รับเบี้ยฯ คิดเป็น 25% ของคนชราทั้งหมดของประเทศ นั่นหมายความว่าคนชราทุกๆ 1 คนใน 4 คนเป็นผู้ที่ยากจน ถูกทอดทิ้ง ฯลฯ

เห็นได้ว่าเป็นเรื่องที่ไม่ธรรมดาแล้ว และดูเหมือนจะสะท้อนให้เห็นความขัดแย้งระหว่างนโยบายของประเทศ คือ ในด้านหนึ่งเรากำลังส่งเสริมสวัสดิการสังคมเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจน ที่คุยว่าทำได้ก้าวหน้ามาก แต่เหตุใดจำนวนของคนชราที่รอรับเงินเบี้ยยังชีพ กลับเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และเมื่ลองประมาณการโดยใช้สัดส่วนคนชราที่ยากจน 25% นี้เป็นฐาน พบว่าในอีก 13 ปีข้างหน้ารัฐบาลคงต้องใช้เงินเพื่อการนี้ประมาณ 17,800 ล้านบาท ตอนนั้นเราคงมีคนชราที่ยากไร้ประมาณ 3 ล้านคน (ถ้ายังคงจ่ายให้ทุก ๆ คนที่มีสิทธิได้รับ)

-พอหรือไม่? 500 บาทต่อเดือน

ส่วนใหญ่บอกว่าไม่พอ แต่ยังดีกว่าไม่ได้อะไรเลย... ที่ว่าไม่พอก็น่าจะเป็นเช่นนั้น เนื่องจากลองเทียบ กับค่าของเส้นความยากจนของประเทศไทยที่ใช้วัดว่าใครจนใครไม่จน ก็คือที่ 1,463 บาทต่อเดือน เท่ากับเบี้ยยังชีพคนชราก็มีสัดส่วนแค่ 1 ใน 3 ของเส้นความยากจนเท่านั้น

ดังนั้น คนที่ได้รับก็คงต้องอยากได้เพิ่มเป็นธรรมดา แต่ก็ต้องขึ้นกับว่างบประมาณของประเทศสามารถจัดสรรให้ได้หรือไม่

นอกจากนี้ สิ่งที่สำคัญมากกว่าก็คือความคุ้มค่าของทรัพยากรสาธารณะ โดยหากนำเงินก้อนนี้ ไปใช้ด้านอื่นจะเกิดประโยชน์แก่เศรษฐกิจ และสังคมมากกว่าหรือไม่? เป็นเรื่องของการวิเคราะห์ต้นทุน และผลประโยชน์ของเบี้ยยังชีพ ซึ่งคิดว่ายังไม่มีใครเคยวิเคราะห์ประเด็นนี้ ด้านของต้นทุนค่อนข้างชัดเจนว่าปีปีหนึ่ง ต้องใช้งบประมาณ หนึ่งหมื่นล้านบาท แต่การวัดผลประโยชน์จะยุ่งยากมากกว่ามาก เพราะมีตัวแปรเชิงคุณภาพจำนวนไม่น้อย ที่ต้องประมาณค่าออกมา เช่น ทำให้ผู้ชรามีสุขภาพแข็งแรงขึ้น อาจสามารถทำงานมีรายได้ได้ด้วย เป็นต้น

-ทำไงต่อกับ500บาท

ถ้ายอดงบประมาณเพื่อุดหนุนการจ่ายเบี้ยยังชีพคนชราเพิ่มขึ้นไม่หยุดแสดงว่าต้องมีอะไรผิดปกติ เพราะในขณะที่กำลังต้อน ให้คนเข้าระบบบำเหน็จบำนาญให้มากที่สุด เพื่อเวลาเกษียณคนเหล่านี้จะได้รับบำนาญจากเงินของเขาเอง ที่จ่ายสะสมไว้บวกกับของนายจ้างที่สมทบ และผลประโยชน์ที่งอกเงยขึ้นระหว่างทาง ดังนั้น ในอนาคตจึงไม่ควรจะมี คนชราที่ยากจนข้นแค้น และรอเงินจากเบี้ยยังชีพคนชรามากมายนัก แต่หากยังมียอดคนชราที่ได้รับเบี้ยฯ มากขึ้น ก็แสดงว่าเป็นพวกอยากจะจน หรือไม่ก็ระบบบำนาญเราล้มเหลว แม้คนได้บำนาญก็ยังยากจนไม่พอเลี้ยงชีพ

ดังนั้น คงต้องศึกษา Cost Benefit ของโครงการนี้อย่างจริงจัง ด้านต้นทุนคงรู้แน่ชัดว่าปีหนึ่งหมดไปหมื่นกว่าล้าน แต่ประโยชน์ที่ได้รับ ทั้งในมิติด้านเศรษฐศาสตร์ และทางสังคมได้เท่าที่คาดไว้หรือไม่ หรือเป็นเพียงแค่เครื่องมือให้นักการเมือง และเครือข่ายหัวคะแนน ใช้ประโยชน์เพื่อหาเสียงโดยใช้เงินภาษีอากรของประชาชน

อย่างน้อยก็ได้ถึง 1.7 ล้านเสียงเชียว ....

ท้องถิ่นบางแห่งถึงกับลงทุนจ่ายเงินของตนเองสมทบ เพื่อจะได้สามารถจ่ายให้แก่คนชราได้จำนวนมากขึ้น

หน้า 20