วัชรา จรูญสันติกุล และ อุไรวรรณ ภู่วิจิตรสุทิน  กรุงเทพธุรกิจ  วันอังคารที่ 31 ตุลาคม พ.ศ. 2549

วิธีบริหารประเทศทันสมัยลดคอร์รัปชัน วัชรา จรูญสันติกุล และ อุไรวรรณ ภู่วิจิตรสุทิน เปิดงานวิจัยธนาคารโลกระบุคำฮอตฮิต "คอร์รัปชัน" หมายถึงสีสันที่มีแต่ความคลุมเครือ การจะประเมินหาคำจำกัดความและความหมายยังคงซับซ้อน อีกทั้งยังมีรูปแบบแตกต่างไปมากมาย ทำให้การประเมินคอร์รัปชันแบบจับต้องได้ จึงเป็นเรื่องยากลำบากยิ่งยวด

From "rule of man" to "rule of law" จาก "กฎของคน" สู่ "กฎของนิติธรรม" เป็นบทสุดท้ายในรายงานศึกษาของธนาคารโลกชื่อว่า "An East Asian Renaissance : Ideas For Economic Growth" ที่เก็บเกี่ยวไอเดียจากเส้นทางเติบโตทางเศรษฐกิจ ของประเทศในเอเชียตะวันออก นับตั้งแต่ผ่านพ้นวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่ในช่วงปี 2540 แต่กลิ่นอายของคอร์รัปชันกลับไม่ลดลง ถึงแม้ว่าบางประเทศเกือบจะต้อง "ล้มละลาย" ทางเศรษฐกิจก็ตาม

"คอร์รัปชัน" ยังคงเป็นเนื้อร้ายที่แพร่กระจายตัวอย่างกว้างขวางมากมาย โดยมีขนาดหรือมูลค่าที่ใหญ่ขึ้นๆ เพราะมีการใช้อำนาจในภาครัฐ เพื่อเอื้อผลประโยชน์ให้กับภาคเอกชน ซึ่งเอกสารวิจัยเรียกว่า "Administrative Corruption" หรือ "Political Corruption" และเรียกว่าเป็น "Grand Corruption" ซึ่งก็คือการฉ้อฉลเงินมโหฬารนับหลายพันล้านดอลลาร์สหรัฐ ขณะที่กรณีของไทยเราเรียกว่า "คอร์รัปชันเชิงนโยบาย" ที่ถีบตัวเองขึ้นมาพร้อมๆ กับเดินตามก้นฝรั่งแต่กลบเกลื่อนว่าเป็น "ทุนนิยมเลียนแบบ" เพื่อพวกพ้อง

"กฎของคน (rule of man)" สู่ "กฎของนิติธรรม (rule of law)" ในรายงานของธนาคารโลกระบุว่าเอเชียตะวันออก ถูกมองในวงกว้างว่า เป็นภูมิภาคหนึ่งที่มีการคอร์รัปชันมากที่สุดในโลกจุดหนึ่ง เพราะนับจากเกิดวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 มีการรายงานข่าวอื้อฉาวคอร์รัปชันจากสื่อต่างชาติและในระดับภูมิภาค

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับกลุ่มธุรกิจในเอเชียตะวันออก มักแสดงให้เห็นถึง "ทุนนิยมเอื้อพวกพ้อง" (crony capitalism) และคอร์รัปชันในภูมิภาคนี้ฉายภาพขัดกัน เพราะในบางประเทศการคอร์รัปชันอยู่ระดับสูงเป็นเวลานาน ซึ่งเกิดขึ้นควบคู่ไปกับการพัฒนาและเศรษฐกิจขยายตัวอย่างรวดเร็ว งานวิเคราะห์ของธนาคารโลกชิ้นนี้ บ่งชี้มุมมองต่อคอร์รัปชันอาจเกี่ยวข้อง เป็นส่วนหนึ่งของการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมในเอเชียตะวันออก

การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมทั่วทั้งเอเชียตะวันออก ทำให้เกิดรูปแบบจัดการกับแรงกดดัน จากการคอร์รัปชันไม่ต่อเนื่อง หลายประเทศเคลื่อนไหวจากวิธีบริหารแบบดั้งเดิม ที่มีพื้นฐานจาก "กฎของคน" ไปสู่วิธีบริหารแบบทันสมัยโดยอาศัย "กฎของนิติธรรม" รายงานธนาคารโลกตั้งข้อสังเกตว่า มีหลักฐานมากมายบ่งชี้ว่าในระยะยาว การเปลี่ยนแปลงข้างต้น จะส่งผลให้การบริหารมีประสิทธิภาพมากขึ้น และลดการคอร์รัปชัน

อย่างไรก็ตาม สถาบันต่างๆ ทั้งด้านการบริหารงาน การเมืองและกฎหมาย ซึ่งจำเป็นต้องทำให้ประชาธิปไตย กับการปกครองจากส่วนกลางได้ผลนั้น จะใช้เวลาก่อร่างสร้างขึ้นมา แม้ในระยะสั้นเสี่ยงน้อยทั้งที่ปัญหาท้าทาย จากการคอร์รัปชันทั่วเอเชียตะวันออกกำลังรุนแรงมากขึ้น การเปลี่ยนแปลงจาก "กฎของคน" ไปสู่ "กฎของนิติธรรม" อาจไม่ใช่เรื่องง่ายสำหรับหลายประเทศในภูมิภาคนี้

ในการวัดคอร์รัปชันจากเม็ดเงิน เป็นประมาณการที่นำไปใช้ได้กับกรณีร้ายแรงที่สุดในการคอร์รัปชันฉาวโฉ่ระดับโลก โดยธนาคารโลกยกตัวอย่าง รายงานการคอร์รัปชันทั่วโลก ในปี 2547 มีการประเมินเม็ดเงินที่อดีตผู้นำประเทศซึ่งมีชื่อเสียงฉาวจากการคอร์รัปชันตลอด 20 ปีที่ผ่านมา เช่น อดีตประธานาธิบดีโมฮัมหมัด ซูฮาร์โต ของอินโดนีเซีย ซึ่งนั่งบริหารประเทศระหว่างปี 2510-2543 ยักยอกเงินไว้ราว 1.5-3.5 หมื่นล้านดอลลาร์

อดีตประธานาธิบดีเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส ของฟิลิปปินส์ บริหารประเทศระหว่างปี 2515-2529 ฉ้อฉลเงิน 5 พันล้านดอลลาร์ถึง 1 หมื่นล้านดอลลาร์ และอดีตประธานาธิบดีฟิลิปปินส์อีกผู้หนึ่ง โจเซฟ เอสทราดา บริหารประเทศระหว่างปี 2541-2544 ยักยอกเงินไป 78-80 ล้านดอลลาร์

ดร.อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เองก็เชื่อว่า สังคมในรัฐไทยที่ขาด "หลักนิติธรรม" ทำให้บ้านเมืองวุ่นวาย สิ่งที่ต้องการผลักดันให้เกิดขึ้นเร็ว ก็คือการนำหลักนิติธรรม หรือ Rule of Law มาปรับใช้กับสังคมให้มากขึ้น เพราะประชาธิปไตยไทยเป็นประชาธิปไตยที่ไม่พัฒนา

"เมืองไทยยังบกพร่องอย่างมาก รัฐบาลทักษิณใช้ความบกพร่องเป็นประโยชน์ให้กับตนเองอย่างเต็มประตู ไม่ว่าจะเป็นปัญหาคอร์รัปชันในวงราชการ ปัญหาวิสามัญฆาตกรรม ฆ่าพวกค้ายาเสพติด รวมถึงการปฏิบัติการหลายอย่างในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ทั้งหมดนี้ เป็นข้อบกพร่องอย่างแรง แล้วสิ่งนี้มีผลกระทบต่อไปยังเศรษฐกิจด้วย ก็เพราะเราไม่ได้ใช้หลักนิติธรรม อย่าง ชินคอร์ป เทมาเส็ก บานปลายจนนักลงทุนต่างชาติ ปั่นป่วนไปหมด"

กฎหมายจะต้องมีบทลงโทษและข้อบังคับให้รัฐบาลปฏิบัติตามกฎหมายที่กำหนดขึ้นมา ไม่ใช่นึกจะทำอะไรก็ทำได้ "รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มีข้อดีหลายอย่าง เช่น มีองค์กรอิสระ ซึ่งต้องทำให้องค์กรเหล่านี้อยู่นอกการควบคุมของรัฐบาลหรือนายกรัฐมนตรี ให้มีโอกาสทำงาน แต่ที่ผ่านมาองค์กรอิสระถูกบั่นทอนโดยกำลังทรัพย์ของฝ่ายบริหาร" ดร.อัมมารกล่าวในที่สุด

งานวิจัยของธนาคารโลกชิ้นนี้ สรุปว่าความต้องการบริหารและเพิ่มความพยายามต่อต้านคอร์รัปชันในรูปแบบใหม่ๆ มีมากขึ้นในเอเชียตะวันออก ประเทศส่วนใหญ่ในภูมิภาคนี้มีประสบการณ์การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองและสังคม ตลอด 20-30 ปีที่ผ่านมา ขณะที่การพัฒนาเศรษฐกิจ การกระจายการศึกษา และอิทธิพลกับขนาดของกลุ่มชนชั้นกลางที่มีมากขึ้น ล้วนเป็นแรงขับเคลื่อนสำคัญ ช่วยให้ประเทศต่างๆ ในภูมิภาคมีการบริหารงานดีขึ้นช่วยในการต่อต้านคอร์รัปชัน

นอกจากนี้ การกระจายรายได้ให้เท่าเทียมกันมากขึ้น และกลุ่มชนชั้นกลางค่อนข้างมีขนาดใหญ่ จะช่วยให้เกิดผลทางปฏิบัติทำให้เกิดกลุ่มคนหัวกะทิที่ช่วยให้ระดับการคอร์รัปชันลดน้อยลง แม้ความจำเป็นต้องมีสถาบันต่างๆ ที่ดีเป็นกระบวนการเชื่องช้า เพราะในกลุ่มประเทศก้าวหน้าพัฒนาแล้ว ซึ่งปัจจุบันถูกจัดอันดับว่ามีการคอร์รัปชันน้อยที่สุดนั้น ก็ยังมีการคอร์รัปชันซุกซ่อนอยู่ทุกอณูในชีวิตประจำวันของประชาชนในประเทศ

ขณะนี้ มีความเป็นไปได้ที่ว่า เมื่อหลายประเทศในเอเชียตะวันออกเปลี่ยนแปลงไปเป็นประชาธิปไตย มีประชาธิปไตยแบบรวมศูนย์ ต้องใช้เวลาและจำเป็นต้องมีสถาบันตรวจสอบเข้มแข็งมากขึ้น ก่อนที่ระดับการคอร์รัปชันจะลดลง แต่ข้อสังเกตที่เป็นไปได้เช่นกันว่าภาวะแวดล้อมที่มีสถาบันตรวจสอบและกลไกยังอ่อนแอ ก็จะเอื้อให้การเลือกตั้งทั่วไปก่อเกิดโอกาสและแรงจูงใจใหม่ ที่ทำให้เกิดการคอร์รัปชันในรูปแบบต่างๆ ได้