มุมเอก : ดร.เอก เศรษฐศาสตร์  dr.eKonomic@yahoo.com  กรุงเทพธุรกิจ  วันอังคารที่ 31 ตุลาคม พ.ศ. 2549

การกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่ท้องถิ่น ตามที่ผมได้เคยสัญญาไว้ว่าจะเขียนคอลัมน์มุมเอกเกี่ยวกับวาระเศรษฐกิจที่สำคัญๆ ของประเทศไทยนั้น พอดีช่วงนี้เป็นช่วงที่รัฐบาลใหม่แถลงนโยบายต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ผมเลยขอถือโอกาสนี้แสดงความเห็นมุมเอก (มุมหนึ่ง) ต่อวาระเศรษฐกิจที่สำคัญๆ ที่ประเทศไทย (และรัฐบาลใหม่) จะต้องเผชิญ โดยวันนี้ ผมจะขอเริ่มต้นจากวาระเศรษฐกิจที่ผมเห็นว่ามีความเร่งด่วนเรื่องหนึ่ง (แสดงว่ามีเรื่องอื่นๆ อีก ซึ่งจะขอกล่าวถึงในโอกาสหน้า) ได้แก่ เรื่องการกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ท้องถิ่น)

จริงๆ แล้ว เรื่องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นไม่ได้มีความสำคัญเร่งด่วนกว่าเรื่องอื่นๆ แต่เนื่องจากมีเงื่อนไขของเวลา ที่กฎหมาย พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 กำหนดให้ท้องถิ่นต้องมีรายได้เป็นสัดส่วนต่อรายได้ของรัฐบาลส่วนกลางไม่น้อยกว่า 35% ภายในปี 2549 นี้

ในขณะที่ปัจจุบันท้องถิ่นมีรายได้อยู่เพียงแค่ประมาณ 24% ของรายได้รัฐบาลส่วนกลาง และเพื่อให้เป็นไปตามก.ม.ดังกล่าว รัฐบาลจะต้องเพิ่มรายได้ให้ท้องถิ่นอีก 9% ของรายได้รัฐบาลกลาง หรืออีกประมาณ 1.4 แสนล้านบาท เพียงในเวลาไม่กี่เดือนข้างหน้า ซึ่งไม่ใช่เรื่องที่ง่าย ดังนั้น เรื่องกระจายอำนาจการคลังให้ท้องถิ่น จึงกลายเป็นความท้าทายและวาระเศรษฐกิจที่เร่งด่วนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ด้วยประการฉะนี้

ก่อนที่จะเริ่มชี้ประเด็นความท้าทายการกระจายอำนาจทางการคลังให้ท้องถิ่น ผมขอกล่าวถึง พื้นฐานการปกครองของประเทศไทยซักเล็กน้อย เพื่อให้ผู้อ่านได้มีความเข้าใจพื้นฐานตรงกัน ก่อนที่จะลงรายละเอียดเรื่องกระจายอำนาจทางการคลังให้ท้องถิ่น กล่าวคือ

ในปัจจุบันประเทศไทยได้แบ่งรูปแบบการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ประเภท คือ 1. การบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวงต่างๆ 2.การบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน 3. การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

แม้ว่าโครงสร้างการปกครองของไทย จะมีลักษณะกระจายอำนาจดังกล่าว แต่ในทางปฏิบัติการบริหารราชการที่ผ่านมา มักมีลักษณะการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางและส่วนภูมิภาค เพิ่งจะไม่นานมานี้เอง ที่มีการผลักดันให้เกิดการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างจริงจังในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และในกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นในปี 2542

เนื่องจากเนื้อที่ในคอลัมน์นี้มีจำกัด ผมจะขอเพียงแค่สรุปวาระเศรษฐกิจเร่งด่วน เรื่องการกระจายอำนาจด้านการคลังให้ท้องถิ่นเป็นประเด็นๆ ดังนี้

1.จากการที่ พ.ร.บ.กำหนดแผน กำหนดให้ท้องถิ่นทั้งหมด (อบจ. อบต. เทศบาล กรุงเทพฯ และพัทยา) รวมกันต้องมีรายได้ไม่ต่ำกว่า 35% ของรายได้รัฐบาลส่วนกลาง ภายในปี 2549 ในขณะที่ในปัจจุบันท้องถิ่นมีรายได้ทั้งหมด (รวมรายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง เช่น ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และรายได้ที่รัฐบาลแบ่งรายได้ให้ เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม และรายได้เงินอุดหนุนจากรัฐบาล) ก็แค่ประมาณ 24% ของรายได้รัฐบาลส่วนกลาง ซึ่งยังห่างจากที่ก.ม.กำหนดไว้อีกมาก ดังนั้น ความท้าทายที่สำคัญ คือ รัฐบาลจะต้องเลือกระหว่างจะปฏิบัติตามก.ม.ดังกล่าวโดยแบ่งรายได้ให้ท้องถิ่นเพิ่มขึ้น หรือจะเลือกแก้ไขก.ม.ดังกล่าว เพื่อแก้เงื่อนไขเวลาและ/หรือเกณฑ์ 35% ออกไป

2. หากรัฐบาลเลือกปฏิบัติตามก.ม.ก็จะต้องเพิ่มรายได้ให้ท้องถิ่นอีก 9% ซึ่งในระยะเวลาอันใกล้นี้รัฐบาลคงไม่มีทางเลือกมากนัก โดยสามารถจะแบ่งภาษีของรัฐบาลส่วนกลาง (เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพสามิต และภาษีธุรกิจเฉพาะ) ให้ท้องถิ่นเพิ่มขึ้น หรือจะเพิ่มเงินอุดหนุนให้ท้องถิ่นมากขึ้น ซึ่งหากใช้ทั้ง 2 วิธีนี้ก็ย่อมจะส่งผลให้รัฐบาลส่วนกลางขาดดุลการคลังมากขึ้น (เนื่องจากรายได้ของส่วนกลางบางส่วนจะหายไป หรือรายจ่ายของส่วนกลางผ่านงบเงินอุดหนุนจะเพิ่มขึ้น) เว้นแต่รัฐบาลจะมีการลดรายจ่ายของรัฐบาลส่วนกลางอื่นๆ ลง

3. ในสถานการณ์ปัจจุบันที่รัฐบาลจำเป็นต้องใช้งบประมาณแบบขาดดุล เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ให้มีคุณภาพตามที่ได้แถลงนโยบายไว้ นับได้ว่าเป็นความท้าทายที่สำคัญเป็นอย่างยิ่ง โดยเฉพาะหากรัฐบาล จะต้องลดรายจ่ายในส่วนกลาง เพื่อให้สอดคล้องกับการแบ่งรายได้หรือเพิ่มเงินอุดหนุนให้ท้องถิ่นมากขึ้น

ในขณะเดียวกัน ก็ไม่เกิดปัญหาฐานะทางการคลังให้ขาดดุลสูงเกินไป รัฐบาลก็น่าจะต้องปรับงบลงทุนลดลง เนื่องจากงบประจำ เช่น งบเงินเดือนข้าราชการและงบชำระหนี้ ก็ถูกกำหนดไว้หมดแล้วและคงไม่สามารถปรับลดลงได้อีกมากนัก เว้นแต่จะมีการถ่ายโอนงบประจำบางอย่าง เช่น งบเงินเดือนข้าราชการที่อยู่ในท้องถิ่น ไปให้อยู่ภายใต้การดูแลของท้องถิ่น

4. ในระยะยาว รัฐบาลควรเร่งหามาตรการสนับสนุนให้ท้องถิ่นพึ่งรายได้ของตนเองมากขึ้น เพื่อลดภาระของรัฐบาลส่วนกลางในการแบ่งรายได้ หรือการเพิ่มเงินอุดหนุนให้ท้องถิ่น ผ่านการปรับปรุงระบบภาษีท้องถิ่นให้มีฐานภาษีใหญ่ขึ้น เช่น การปรับปรุงภาษีโรงเรือนและที่ดิน หรือภาษีบำรุงท้องที่ให้มีฐานภาษีใหญ่ขึ้น หรือการให้อำนาจจัดเก็บภาษีประเภทใหม่ๆ ให้แก่ท้องถิ่น เช่น ภาษีสิ่งแวดล้อม หรือภาษีมรดก (ที่กำลังเริ่มมีการพูดถึงกันอยู่ในปัจจุบัน) ก็เป็นทางเลือกหนึ่งที่จะเพิ่มรายได้ให้แก่ท้องถิ่นได้ในระยะยาว

5. นอกจากนั้น ในกรณีที่รัฐบาลเลือกที่จะเดินหน้าเพิ่มรายได้ให้ท้องถิ่นตามที่ก.ม.กำหนด รัฐบาลควรจะมีหน่วยงานคอยตรวจสอบดูแลการใช้จ่ายให้มีความโปร่งใสและมีประสิทธิภาพ เพื่อให้มั่นใจได้ว่าประชาชนในท้องถิ่นจะได้รับประโยชน์อย่างแท้จริง ตามเจตนารมณ์ของก.ม. และที่สำคัญ รัฐบาลส่วนกลางจะต้องร่วมมือกับท้องถิ่นมากขึ้นในการประสานนโยบายของแต่ละท้องถิ่น ให้สอดคล้องกับทิศทางภาพรวมของการพัฒนาประเทศด้วย

6. ท้ายที่สุดนี้ รัฐบาลก็มีทางเลือกที่จะแก้ไขก.ม.กระจายอำนาจเพื่อแก้เกณฑ์ 35% หรือ เลื่อนระยะเวลาทำตามเกณฑ์ออกไปอีก แต่รัฐบาลก็จะต้องหาจุดสมดุลว่าท้องถิ่นควรมีสัดส่วนรายได้ต่อรายได้รัฐบาลกลางที่เหมาะสมอยู่ที่ไหน ทั้งนี้ การที่จะหาจุดสมดุลดังกล่าวได้ ควรจะมีการแบ่งหน้าที่ภารกิจระหว่างรัฐบาลและท้องถิ่นให้ชัดเจนก่อน จะได้จัดแบ่งรายได้ให้เหมาะสมกับภารกิจที่รับผิดชอบ ซึ่งวิธีนี้ ผมคิดว่าน่าจะเป็นทางออกที่ยั่งยืนในระยะยาว สวัสดีครับ