คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์  มติชนรายวัน  วันที่ 18 ตุลาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10448

สำหรับคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ทศวรรษ 1980 น่าจะเป็นทศวรรษที่ทัศนะทางวิชาการ มีความเบิกบานเป็นพิเศษ และศาสตราจารย์ ดร.ไกรยุทธ ธีรตยาคีนันท์ นับเป็นสินทรัพย์บุคคลที่มีบทบาทสำคัญยิ่ง ภายใต้ความโดดเด่นนี้

ศาสตราจารย์ไกรยุทธมีผลงานวิชาการมากมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1970 ถึงต้นทศวรรษ 1990 มีความเชี่ยวชาญทางด้านเศรษฐศาสตร์ภาครัฐ ทั้งทางด้านการงบประมาณ การภาษีอากร การบริหารรัฐวิสาหกิจ การบริหารการคลังท้องถิ่น ตลอดจนกระบวนการทั้งหลายทั้งปวงที่เกี่ยวข้องกับบทบาทของภาครัฐ

เป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่น้อยคนนักจะมีความเชี่ยวชาญที่ครบถ้วนมากมายหลายด้านเช่นนี้

ในยุคที่นักเศรษฐศาสตร์มีบทบาทในทางสังคม และการเมืองมาก ซึ่งได้ช่วยสร้างความตื่นตัวทางความคิดอย่างกว้างขวาง ศาสตราจารย์ไกรยุทธเป็นผู้ที่เล็งเห็นว่าทัศนะต่างๆ ยังจำเป็นต้องได้รับการปรับปรุงให้มีวิธีคิดที่น่าเชื่อถือ หรือแนบแน่นกับองค์ความรู้ทางเศรษฐศาสตร์ ควรให้ความสำคัญกับวิธีวิทยา (methodology) ซึ่งมีความหมายกว้างกว่าวิธีการวิจัย (research methods)

ดังนั้นจึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจที่งานของอาจารย์ไกรยุทธจักมีกรอบคิดที่ชัดเจนเป็นระบบเสมอ มีความครบถ้วน และสอดคล้องกับหลักวิชาทางเศรษฐศาสตร์ งานเขียนหลายชิ้นรวมทั้งหนังสือแก่นสารของเศรษฐศาสตร์ ก็มาจากความมุ่งหวังที่จะกระตุ้นให้เพื่อนนักวิชาการ เน้นความสำคัญของวิธีวิทยามากขึ้น ซึ่งจะช่วยให้งานวิชาการเกิดการพัฒนาอย่างแท้จริง

ความเชี่ยวชาญในสาขาเศรษฐศาสตร์ภาครัฐ และความระมัดระวังในวิธีคิด ทำให้ทัศนะ และผลงานของศาสตราจารย์ไกรยุทธ เกี่ยวกับนโยบายเศรษฐกิจ และกระบวนการทางนโยบาย ถูกหลักวิชาการ มีความสมดุล ไม่สุดขั้ว และสามารถนำไปปฏิบัติใช้ได้

ทางด้านนโยบายภาษีอากร ศาสตราจารย์ไกรยุทธ เป็นนักเศรษฐศาสตร์คนสำคัญทีเดียวที่เสนอให้มีการนำภาษีมูลค่าเพิ่ม มาใช้แทนภาษีการค้าที่เคยใช้อยู่ โดยต้องการให้ประชาชนปรับตัวเข้ากับระบบใหม่ได้ดี ซึ่งในระยะที่มีการเริ่มใช้ภาษีมูลค่าเพิ่ม มีผู้คัดค้านค่อนข้างมาก รวมทั้งเป็นห่วงว่าภาวะเงินเฟ้อจะมีการปรับขึ้นตามภาษีมูลค่าเพิ่ม (แม้ว่าจะเป็นการปรับราคาสินค้า เฉพาะในระยะต้นๆ ที่มีการนำมาใช้) ศาสตราจารย์ไกรยุทธนั้น มีความคิดเห็นที่แตกต่างออกไปจากเทคโนแครต ที่ต้องการเก็บในอัตราร้อยละ 10 ซึ่งเป็นอัตราที่ได้มาจาก การเทียบเคียงฐานการคำนวณผลต่อรายรับภาษี ให้เท่ากับรายรับจากภาษีการค้าที่จะยกเลิกไป

ความจริงแล้ว เทคโนแครตมีความโน้มเอียง ที่จะให้ภาษีมูลค่าเพิ่มอยู่ในระดับที่ค่อนข้างสูง คล้ายประเทศที่พัฒนาแล้ว เพื่อมิให้อัตราภาษีที่ต่ำเป็นการจูงใจให้มีการบริโภคอย่างมากมายตามมา

ศาสตราจารย์ไกรยุทธมองเกณฑ์ภาษีในกรอบที่กว้าง โดยเห็นว่าภาษีการค้าแต่เดิมนั้นมีหลายอัตรา และมีผู้ผลิตจำนวนมากเสียภาษีการค้าในอัตราที่ต่ำกว่าอัตราร้อยละ 10 มาก จึงเห็นว่าภาษีมูลค่าเพิ่มในระยะเริ่มต้น ควรอยู่ในอัตราร้อยละ 7.5 โดยให้สินค้าบางชนิดที่เคยเก็บภาษีการค้าในระดับที่สูงกว่านี้ ต้องเสียภาษีสรรพสามิต เป็นการชดเชยรายรับของภาครัฐที่ลดลงไป แนวคิดนี้เป็นแนวทางที่น่าสนใจในทางปฏิบัติ และการนำภาษีมูลค่าเพิ่มอัตราร้อยละ 10 มาใช้ก็ทำให้รัฐบาลในขณะนั้นสูญเสียความนิยมไปมากทีเดียว แม้ภายหลังจากที่มีการลดภาษีมูลค่าเพิ่มเหลือร้อยละ 7 อันเนื่องมาจากวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ซึ่งได้รับการสนับสนุนทางการเมืองอย่างท่วมท้น ก็มิกล้าปรับอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มกลับเป็นร้อยละ 10 ตามที่ได้เคยกำหนดไว้

ภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นอีกภาษีหนึ่งที่น่าสนใจ เพราะในอดีตนั้นเคยมีการจัดเก็บที่เหลื่อมล้ำมาก เนื่องจากบริษัททั่วไป เสียภาษีเงินได้นิติบุคคล ในอัตราร้อยละ 35 ในขณะบริษัทที่จดทะเบียนอยู่ในตลาดหลักทรัพย์ เสียในอัตราร้อยละ 30 นอกจากนี้ บริษัทของนักธุรกิจรายใหญ่จำนวนมากยังได้รับการยกเว้นหรือผ่อนผันภาษี ภายใต้การสนับสนุน ของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน ศาสตราจารย์ไกรยุทธสนับสนุนให้ลดภาษีเหลือร้อยละ 30 เท่ากัน และไม่เห็นความจำเป็นที่บริษัทในตลาดหลักทรัพย์ต้องเสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า ทั้งที่สามารถระดมเงินผ่านตลาดหลักทรัพย์ได้ดีในระยะยาว

รัฐบาลในเวลาต่อมาได้ลดภาษีเงินได้นิติบุคคลเหลือร้อยละ 30 เท่ากัน แต่ในรัฐบาลทักษิณ 1 ก็มีการดำเนินนโยบาย ลดอัตราภาษี ให้บริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์เหลือร้อยละ 25 ทั้งๆ ที่ควรจะลดอัตราภาษีเหลือร้อยละ 25 เท่ากันสำหรับผู้ประกอบการทุกราย

ในแง่ของความซับซ้อนของภาษีและความเหลื่อมล้ำนั้น ศาสตราจารย์ไกรยุทธมีความเห็นคล้ายกับนักเศรษฐศาสตร์จำนวนมาก ที่ไม่ต้องเห็นภาษีจูงใจ (incentive taxes) ให้แก่ผู้ประกอบการอุตสาหกรรมผ่านบีโอไอ ทว่าข้อเสนอทางนโยบาย ที่นักเศรษฐศาสตร์เห็นพ้องต้องกันนี้ กลับไม่ได้รับการขานรับจากนักการเมือง หรือรัฐบาลเลยตลอดระยะเวลากว่าสองทศวรรษ

ศาสตราจารย์ไกรยุทธมีข้อเสนอแนะมากมาย เกี่ยวกับการจัดเก็บภาษี รวมทั้งการเสนอให้จัดเก็บภาษีชนิดใหม่ๆ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรม ความมีประสิทธิภาพของการบริหารจัดเก็บ และการขยายฐานภาษีซึ่งก็จะช่วยให้ภาษีหลักบางชนิด เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ไม่จำเป็นต้องกำหนดให้สูงเกินไป

ภาษีที่เสนอให้จัดเก็บใหม่ได้แก่ (ก) ภาษีกำไรจากทรัพย์สิน (capital gains tax) โดยให้แยกออกมาเป็นการเฉพาะ ไม่ปนอยู่กับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และค่าธรรมเนียมอื่นๆ และ (ข) ภาษีมรดกและภาษีการให้ซึ่งเห็นว่า ควรจะกำหนดไปด้วยกัน เพื่อป้องกันการเลี่ยงภาษี ภาษีเหล่านี้ยังมิได้มีการริเริ่มพิจารณาอย่างจริงจัง แม้เวลาจะล่วงมาแล้วกว่า 15 ปี นับจากที่ศาสตราจารย์ไกรยุทธได้มีข้อเสนอแนะไว้

ทางด้านการกำหนดงบประมาณรายจ่ายของรัฐ ศาสตราจารย์ไกรยุทธต้องการเห็นการจัดสรรงบประมาณมีกรอบเป็น "โปรแกรมงาน" ที่มีวัตถุประสงค์ชัดเจนและสอดคล้องกับเกณฑ์ทางด้านประสิทธิผล ประสิทธิภาพ และความเป็นธรรมอย่างจริงจัง ถึงแม้ว่าในปัจจุบัน การกำหนดงบประมาณจะได้รับการปรับปรุงให้เน้นที่ผล และให้มีการกำหนดจุดมุ่งหมาย ก็ยังมีจุดอ่อนหลายประการที่ทำให้กิจกรรมที่ได้รับงบประมาณยังจำเป็นต้องมีการวินิจฉัย และการประเมินผลให้ยึดมั่นในเกณฑ์รายจ่ายและการบรรลุวัตถุประสงค์อย่างเป็นระบบ

การปฏิรูปด้านการคลังโดยให้เอกชนดำเนินกิจกรรมแทนรัฐในส่วนที่รัฐล้มเหลว หรือมีบทบาทไม่เหมาะสม เป็นอีกประเด็นหนึ่งที่ศาสตราจารย์ไกรยุทธเห็นด้วย แต่เห็นว่า "การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" ซึ่งเป็นคำที่นิยมใช้ในเวลาต่อมา มีแนวทางหลายประการที่จะต้องเลือกดำเนินการให้เหมาะสมกับกรณีเฉพาะ หาได้มีวิธีเดียวที่เป็นสูตรสำเร็จไม่

ศาสตราจารย์ไกรยุทธไม่เห็นชอบกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เปลี่ยนจากการผูกขาดโดยรัฐไปเป็นการผูกขาดโดยเอกชน รวมทั้งน่าจะเป็นผู้ที่เสนอก่อนใครๆ ว่าการแปรรูปจะต้องมีการจัดทำแผนงานที่เป็นระบบ และมีการกำกับดูแลที่เข้มแข็ง ซึ่งข้อเสนอแนะในลักษณะนี้ก็เป็นที่ยอมรับในหมู่เทคโนแครตและสะท้อนผลลัพธ์ที่เป็นจริง บทเรียนแห่งความล้มเหลวของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของไทยในช่วงรัฐบาลที่ผ่านมา มีสาเหตุหลักมาจากความล้มเหลวในการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลที่เข้มแข็ง และจากการเร่งแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่สำคัญๆ อย่างรวดเร็วให้ไปอยู่ในมือของเอกชนโดยที่มิได้ให้ความสำคัญกับการปรับปรุงรัฐวิสาหกิจในรูปแบบอื่นๆ ที่อาจเหมาะสมกว่าหรือไม่เสี่ยงต่อการผูกขาดโดยเอกชนเหนือรัฐ

นอกจากนโยบายทางด้านการคลัง ศาสตราจารย์ไกรยุทธยังเคยมีโอกาสศึกษาเกี่ยวกับบทบาทของรัฐ ในการพัฒนาชนบท ประมาณปี 2524 ซึ่งในยุคนั้น คุณโฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์ ผู้อำนวยการกองศึกษาภาวะ และเผยแพร่การพัฒนาของสภาพัฒน์ฯ เป็นผู้บุกเบิกสำคัญพร้อมทีมงานคุณภาพอย่างคุณสมชาย กรุสวนสมบัติ คุณพายัพ พยอมยนต์ ดร.บุญญรักษ์ นิงสานนท์ และคุณกิตติ อิทธิวิทย์ เป็นต้น

อาจารย์ไกรยุทธเห็นด้วยกับการพัฒนาชนบทแนวทางใหม่ของคุณโฆสิต ที่ต้องมีความชัดเจนในการกำหนดเป้าหมาย ทั้งในระดับพื้นที่ และในระดับกลุ่มบุคคล มิใช่การพัฒนาที่มีลักษณะกระจัดกระจาย ดังนั้นเมื่อมีส่วนร่วมสำคัญ ในโครงการวิจัยเกี่ยวกับยุทธศาสตร์จุลนครที่ ดร.วารินทร์ วงศ์หาญเชาว์ เป็นผู้สนับสนุน จึงได้เสนอให้มีการพัฒนาชุมชน โดยมีการกำหนดแผนจุลนครซึ่งเป็นเมืองขนาดเล็ก ขนาดประชากรประมาณ 50,000-100,000 คน มีการบูรณาการในด้านการพัฒนาและมีบุคคลในท้องถิ่นเป็นคณะผู้บริหารแทนการปกครองแบบเดิม ที่มีนายอำเภอและตัวแทนส่วนราชการส่วนกลางเป็นผู้ปกครอง

แนวคิดจุลนครนี้เป็นแนวคิดที่ก้าวหน้าและสามารถพัฒนาออกไปได้หลายมิติ จึงน่าเสียดายที่ไม่เป็นที่แพร่หลาย ทั้งๆ ที่เป็นความคิดที่เป็นระบบกว่าการจัดตั้งผู้ว่าซีอีโอ เป็นอันมาก

ก่อนที่ศาสตราจารย์ไกรยุทธจะมีปัญหาสุขภาพ ได้หันมาสนใจปัญหาความฉ้อฉลในภาคธุรกิจ และต้องการเห็นการคุ้มครองสาธารณชน มิให้ตกเป็นเหยื่อของนักธุรกิจเหล่านี้ ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า อาจารย์ไกรยุทธ เป็นผู้รักความเป็นธรรมที่มองการณ์ไกล เพราะเห็นปัญหานี้หลายปี ก่อนที่จะเข้าสู่วิกฤตการณ์เศรษฐกิจเมื่อปี 2540 โดยเสนอให้มีการเพิ่มโทษให้เท่าทันความเสียหายที่กำลังเพิ่มมากขึ้น และให้รัฐบาลเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ "โวยวาย" (voice) ต่อความไม่เป็นธรรมอย่างเต็มที่ อย่างที่ Ralph Nader สามารถเคลื่อนไหวสร้างการเปลี่ยนแปลงในสหรัฐอเมริกามาแล้ว

ข้อเสนอแนะทางด้านนโยบายเศรษฐกิจของศาสตราจารย์ไกรยุทธนั้น ยังสามารถกล่าวถึงได้เพียงส่วนน้อย เมื่อเทียบกับผลงานของอาจารย์ที่มีคุณภาพจำนวนมหาศาล แต่เพียงเท่านี้ก็พอสะท้อนได้ว่า อาจารย์ไกรยุทธไม่เพียงเป็นนักวิชาการที่แท้จริง หากยังเป็นผู้ที่ต้องการเห็นบทบาทของรัฐที่มีความเป็นธรรม และมีความรอบคอบ

เป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่ต้องการเห็นการเปลี่ยนแปลงในเชิงรุกสำหรับปัญหาใหม่ที่ท้าทายบทบาทภาครัฐ และเป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่คิดล่วงหน้าคนสำคัญคนหนึ่งของประเทศ

หน้า 6