คอลัมน์ นอกรอบ  โดย ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ dr.nitinai@gmail.com  ประชาชาติธุรกิจ  วันที่ 05 ตุลาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 30 ฉบับที่ 3833 (3033)

ปีงบประมาณ 2550 รัฐบาลเสนอวงเงินงบประมาณรายจ่าย 1.5 ล้านล้านบาท ในขณะที่ประมาณการรายได้อยู่ที่ 1.4 ล้านล้านบาท เป็นงบประมาณขาดดุล 1 แสนล้านบาท จากที่เคยคาดว่าจะทำงบประมาณสมดุลตั้งแต่ปีงบประมาณ 2550 เป็นต้นไป

เปลี่ยนจากสมดุลเป็นขาดดุล ? ขาดวินัยทางการคลัง ? คำตอบในใจผมคงเป็น "ไม่ถือว่าขาดวินัยทางการคลัง" หรอกครับ การดำเนินนโยบายของรัฐจะดำเนินไปแบบไม่ดูตาม้าตาเรือ ไม่สอดคล้องกับภาวการณ์ทางเศรษฐกิจไม่ได้หรอกครับ ในภาวะเศรษฐกิจชะลอตัว รัฐบาลควรขาดดุลเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น ในภาวะที่เศรษฐกิจร้อนแรง รัฐบาลก็ควรเกินดุลเพื่อลดความร้อนแรงของเศรษฐกิจ ไม่ให้เกิดภาวะฟองสบู่ นโยบายการคลังมีเสน่ห์ตรงที่มีคุณสมบัติ automatic stabilizer นี่แหละครับ ในภาวะเศรษฐกิจชะลอตัวเช่นปัจจุบัน-ปี 2550 รัฐจะจัดเก็บรายได้ภาษี (ซึ่งมีสัดส่วนประมาณร้อยละ 90 ของรายได้รัฐบาลทั้งหมด) ได้น้อย ด้วยภาระค่าใช้จ่ายที่มีอยู่ รายได้ที่ลดลง จะทำให้รัฐบาลขาดดุล และกระตุ้นเศรษฐกิจเองโดยอัตโนมัติ ผมจำได้ว่าก่อนหน้ารัฐบาลประมาณการรายได้ไว้ 1.47 ล้านล้านบาท ประมาณการใหม่เป็น 1.40 ล้านล้านบาท นั่นแหละครับ เก็บภาษีได้น้อยลงโดยอัตโนมัติตามภาวะเศรษฐกิจ การขาดดุลครั้งนี้จึงอาจเรียกได้ว่าเป็นสิ่งที่แทบจะเรียกได้ว่าหลีกเลี่ยงไม่ได้ครับ

ขาดดุลเพราะเก็บภาษีได้น้อยตามภาวะเศรษฐกิจ ? ปีงบประมาณ 2549 กระทรวงการคลังบอกว่า จะเก็บได้น้อยกว่าประมาณการที่ระดับ 1.36 ล้านล้านบาทเล็กน้อย (สมมติให้เป็น 1.35 ล้านล้านบาทแล้วกันนะครับ) และปีงบประมาณ 2550 บอกว่าจะเก็บได้ 1.40 ล้านล้านบาท เก็บได้สูงขึ้น 5 หมื่นล้านบาท ขยายตัว 3.7% เห็นกูรูหลายท่านบอกว่าเศรษฐกิจปีหน้าจะโตแถวๆ 3.5-4.5% เงินเฟ้อประมาณ 4.5% รวมๆ แล้วในรูปตัวเงินเศรษฐกิจ (nominal GDP) จะขยายตัวอย่างต่ำๆ ก็ 8% รัฐบาลบอกว่าจะเก็บภาษีได้โตขึ้นเพียง 3.7% ไม่น้อยไปหรือครับ ?

ก็เห็นใจกระทรวงการคลังอยู่เหมือนกันครับ รายได้ประเทศประมาณ 90% เป็นภาษี มีกรมจัดเก็บภาษีกับเขาอยู่ 3 กรม กรมสรรพสามิตก็เจอพิษน้ำมันแพงกระทบฐานภาษีทั้ง ภาษีน้ำมันเอง (คนหันไปใช้แก๊สโซฮอล์ ซึ่งเสียภาษีสรรพสามิต น้อยกว่าเบนซินประมาณ 0.50 บาท) ภาษีรถยนต์ และภาษีรถจักรยานยนต์ ซึ่งเอาแค่ภาษีน้ำมัน กับรถยนต์ก็มีสัดส่วนประมาณครึ่งหนึ่งของภาษีสรรพสามิตที่เก็บได้ในแต่ละปีแล้ว ไหนจะมีการยกเลิกการขายเบนซิน 95 ในปี 2550 เปลี่ยนมาให้คนใช้แก๊สโซฮอล์อีก อันนี้ก็จะทำให้กรมสรรพสามิตเสียรายได้ไปอีกประมาณเกือบ 2 พันล้านบาทครับ หันมามองกรมศุลกากรก็อ่วมไม่แพ้กัน ต่อให้ไม่มีการเปิดเสรีการค้า (FTA) ในปี 2550 เพิ่มเติมเลยก็ตาม ปีหน้ากรมศุลฯเก็บอากรขาเข้าได้เลย 8 หมื่นล้านบาทได้ ก็ต้องนับว่าเก่งแล้ว และถ้ามีการเปิดเสรีทางการค้าเข้าไปอีก คงยิ่งดูไม่จืดแน่ๆ ครับ เพราะตามแผนแล้ว ปี 2550 จะต้องเปิดเสรีในพิกัดยานบกกับญี่ปุ่น ซึ่งยานบกนี้เป็นพิกัดที่เก็บอากรขาเข้าได้เป็นอันดับ 1 มีสัดส่วนกว่า 1 ใน 5 ของอากรขาเข้าที่จัดเก็บได้ ดูท่าก็คงเหลือแต่กรมสรรพากรเท่านั้นแหละครับที่เป็นความหวัง แต่ครั้นจะให้ไปหวังมากเหมือน 2-3 ปีที่ผ่านมาคงไม่ได้ครับ ภาวะเศรษฐกิจในประเทศปีหน้าก็คงไม่ได้ดีไปกว่าปีนี้ หรือ 2-3 ปีที่ผ่านมา ดังนั้นคิดๆ ไปแล้วที่รัฐบอกว่าจะเก็บภาษีได้โตเพียง 3.7% ก็อยู่ในวิสัยที่เป็นไปได้ครับ

พอเห็นวี่แววว่าจะเก็บภาษีได้น้อยก็เริ่มกระตือรือร้นกันหาภาษีใหม่ๆ มาเก็บหรือหาทางขยายฐานภาษีเดิมกันเป็นธรรมดาครับ สำหรับการหาภาษีใหม่ๆ ผมฟังมาก็มีหลายแนวความคิดนะครับ บ้างก็บอกว่าจะเอาภาษีสรรพสามิต มาชดเชยอากรขาเข้าที่หายไปบ้าง บ้างก็บอกว่าให้ท้องถิ่นเก็บภาษีใหม่ๆ บ้าง ท้องถิ่นจะได้มีรายได้เอง รัฐบาลจะได้จ่ายเงินอุดหนุนน้อยลง ดูแล้วก็เป็นแนวความคิดที่ดีนะครับ แต่อาจเป็นไปได้ยาก หรือเป็นไปได้แต่ไม่มีประสิทธิภาพในทางปฏิบัติ ซึ่งถ้าเริ่มกันผิดๆ แล้วจะมีปัญหาอย่างแน่นอน

เริ่มกันผิดๆ ? ผิดอย่างไร ? เอาเรื่องภาษีสรรพสามิตก่อนนะครับ ภาษีสรรพสามิตนี่ โดยหลักการแล้วมีไว้เพื่อควบคุมการบริโภคสินค้าที่ควรควบคุม เช่น คนไทยทานเหล้ากันมาก ก็เก็บภาษีให้ราคาเหล้ามันแพง สูบบุหรี่กันมากก็เก็บภาษีให้ราคาบุหรี่มันแพง จะได้ทานเหล้า สูบบุหรี่ กันน้อยลง สุขภาพจะได้ดี แถมลดปัญหาสังคมที่จะตามมาได้อีก ไอ้ภาษีพวกนี้เราเรียกว่าภาษีบาป (sin tax) ครับ เก็บมันไปเยอะๆ ก็ไม่มีใครว่าหรอกครับ บาปในสังคมมันจะได้น้อยลง เอาภาษีบาปมาแก้ปัญหารายได้รัฐบาลนี่พอไหวครับ เห็นด้วย แต่การควบคุมการบริโภคสินค้าไม่จำเป็นต้องเป็นการควบคุมสินค้าบาปอย่างเดียวนี่ครับ ถ้ารัฐบาลอยากควบคุมไม่ให้คนทำลายสิ่งแวดล้อม ก็สามารถใช้ภาษีสรรพสามิตเป็นเครื่องมือได้เหมือนกัน แต่แนวทางการเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมจะต่างจากภาษีบาปโดยสิ้นเชิง

การถ่ายน้ำมันเครื่องลงแม่น้ำเป็นการทำลายสิ่งแวดล้อม สมมติรัฐบาลจะมาควบคุมตรงนี้ โดยการเก็บภาษีสรรพสามิตน้ำมันเครื่องจะดีไหม ครับ ? เพิ่มรายได้ให้รัฐบาลด้วย สิ่งแวดล้อมก็ดีด้วย ก็ดูท่าไม่เลวนะครับ...ถ้าคิดอย่างนั้นก็ง่ายไปหน่อยครับ ผู้ประกอบการขนส่งที่ไม่เคยถ่ายน้ำมันเครื่องลงแม่น้ำ แต่หากถ่ายน้ำมันเครื่องในปั๊มที่มีการบำบัดอย่างถูกสุขลักษณะมาโดยตลอด ก็จะต้องโดนทำโทษด้วยหรือครับ ? เพื่อให้เป็นธรรมและเกิดประสิทธิภาพสูงสุดในการควบคุมสิ่งแวดล้อมเอาอย่างนี้ดีไหมครับ สมมติน้ำมันเครื่องแกลลอนละ 100 บาท เราก็เก็บภาษี 50 บาท เป็น 150 บาท แล้วใครมาถ่ายน้ำมันเครื่องที่ปั๊มที่มีการบำบัด ก็ให้ส่วนลดในการซื้อน้ำมันเครื่องแกลลอนถัดไป 50 บาท คืน 150 บาทที่ซื้อไปแกลลอนแรกก็เหมือนเป็นค่าน้ำมันเครื่อง 100 บาท และเป็นค่ามัดจำว่าจะไม่ทำสิ่งแวดล้อมเสียอีก 50 บาทแหละครับ เขาไม่ได้ทำสิ่งแวดล้อมเสียหาย ก็ไม่ควรโดนเก็บภาษีสิ่งแวดล้อม ก็ควรเอามัดจำคืนเขาใช่ไหมครับ แต่ถ้าใครไปถ่ายน้ำมันเครื่องผิดๆ ทำลายสิ่งแวดล้อม (ไม่ได้ถ่ายในสถานที่มีการบำบัด) ก็ไม่ได้มัดจำคืน ก็เหมือนโดนทำโทษเป็นเงิน 50 บาทนั่นแหละครับ

ลองมาดูผลในเชิงภาษีจากกรณีข้างต้นกันดูนะครับ ถ้ามีภาษีน้ำมันเครื่องแล้วสรรพสามิตรวย หมายความว่าอย่างไร ? ก็หมายความว่าประชาชนไม่สนใจกับมัดจำที่โดนยึดไว้ (ภาษีสรรพสามิตน้ำมันเครื่องที่จ่ายไปในแกลลอนแรก) โดยไปถ่ายน้ำมันเครื่องกันผิดๆ แล้วก็ไม่ได้ภาษีคืน สรรพสามิตจึงเก็บเงินภาษีได้มาก อันนี้ควรภูมิใจหรือครับที่ออกมาตรการภาษีเพื่อดูแลสิ่งแวดล้อมแล้ว ในที่สุดคนก็ยังทำลายสิ่งแวดล้อมกันเหมือนเดิม ถ้าสรรพสามิตเก็บภาษีน้ำมันเครื่องไม่ได้เลยนี่ สิครับ ควรภูมิใจ เพราะนั่นหมายถึงว่า ทุกคนเห็นกับเงิน 50 บาท เลยยอมประพฤติตัวใหม่ ถ่ายน้ำมันเครื่องในที่ที่มีการบำบัดเพื่อจะได้เงินคืน ภาษีสิ่งแวดล้อม จึงต่างจากภาษีบาป ตรงนี้แหละครับ ตรงที่ความสำเร็จในเชิงภาษีหมายถึงความล้มเหลวในเชิงนโยบาย แล้วอย่างนี้ถ้าใครจะคิดเอาภาษีสิ่งแวดล้อม มาเพื่อแก้ปัญหารายได้คงคิดผิดตั้งแต่เริ่มแล้วครับ

จะเอาภาษีสรรพสามิตช่วยผู้ผลิตในประเทศ ที่ได้รับผลกระทบจากการเปิดเสรีทางการค้า (FTA) ? ก็คงพอได้นะครับ แต่ไม่ง่าย...สมมติ เครื่องปรับอากาศ (แอร์) นำเข้าจากจีนเครื่องละ 2 หมื่นบาท โดนอากรขาเข้า 1 หมื่นบาท เป็น 3 หมื่นบาท เลยทำให้ผู้ผลิตไทยที่ต้นทุนเครื่องละ 2.5 หมื่นบาทขายแข่งได้ พอเปิดเสรีแล้วไม่โดนอากรขาเข้า ราคาแอร์จีนเลยเหลือ 2 หมื่นบาท ผู้ประกอบการไทยจะสู้ได้อย่างไร ถ้าต้นทุนยังเป็น 2.5 หมื่นบาทเหมือนเดิม ? จะเก็บภาษีสรรพสามิต 1 หมื่นบาท แทนอากรขาเข้าหรือ ? ภาษีสรรพสามิตมันโดนทั้งสินค้าที่ผลิตในประเทศและสินค้านำเข้าครับ ทำอย่างนั้นแอร์จีน ก็จะเป็นเครื่องละ 3 หมื่นบาท แอร์ไทยเป็น 3.5 หมื่นบาท ก็ขายแข่งกับเขาไม่ได้อยู่ดี ! ภาษีสรรพสามิตไม่ช่วย ?

จริงๆ แล้วในกรณีนี้มีทางครับ แอร์ที่นำเข้าจากจีนส่วนใหญ่เป็นแอร์ประหยัดไฟเบอร์ 3 ของไทยเราสามารถผลิตได้ประหยัดไฟเบอร์ 5 premium แล้ว (ประหยัดไฟกว่าเบอร์ 5 เข้าไปอีก) ตรงนี้เราก็เก็บภาษีสรรพสามิตแอร์ต่ำกว่าเบอร์ 5 premium 1 หมื่นบาท แล้วไม่เก็บภาษีแอร์เบอร์ 5 premium สิครับ แอร์จีนจะได้กลับไปเป็นเครื่องละ 3 หมื่นบาทเหมือนเดิม โดยที่แอร์ไทยยังคงราคาอยู่ที่ 2.5 หมื่นบาท สรุปแล้ว หากจะเอาภาษีสรรพสามิตมาช่วยแก้ปัญหานี้ ต้องทำควบคู่ไปกับการยกระดับมาตรฐานคุณภาพสินค้าไทยเท่านั้นครับ

มาดูเรื่องท้องถิ่นกันบ้าง ให้อำนาจท้องถิ่นในการเก็บภาษีใหม่ๆ เพื่อท้องถิ่นจะได้มีรายได้ของตัวเอง รัฐบาลจะได้ไม่ต้องอุดหนุนมาก ดูเป็นแนวทางที่ดีนะครับ แต่เป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติ พ.ร.บ.กระจายอำนาจฯกำหนดให้ท้องถิ่นมีรายได้ร้อยละ 35 ของรายได้รัฐบาลภายในปี 2549 ถ้าผมเป็นผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แล้วมาให้อำนาจผมเก็บภาษีโน่นภาษีนี่เพิ่ม ผมก็ไม่เก็บหรอกครับ เก็บไปก็เสียฐานคะแนนในท้องถิ่นผมเปล่าๆ สู้งอมืองอเท้ารอเงินอุดหนุนจากรัฐบาลไม่ดีกว่าหรือครับ ก็รัฐบาลสัญญาว่าจะให้ผมร้อยละ 35 อยู่แล้วไม่ใช่หรือครับ ?

การให้อำนาจท้องถิ่นในการเก็บภาษีใหม่ๆ ทำโดยปราศจากแรงจูงใจไม่ได้หรอกครับ สัญญาที่บอกว่าจะให้ท้องถิ่น มีรายได้ร้อยละ 35 โดยเมื่อท้องถิ่นเก็บรายได้เองไม่ได้ และในปัจจุบันรัฐบาลช่วยเหลือเงินอุดหนุน เป็นลักษณะเป็นก้อน (block grant) ตรงนี้แหละครับเป็นปัญหา ถ้าไม่อยากแก้เป้าหมายรายได้ท้องถิ่นร้อยละ 35 ก็ไม่เป็นไรครับ แต่ประเทศชาติเป็นของคนไทยทุกคนก็ต้องช่วยๆ กันออกแรงหน่อย ให้อำนาจท้องถิ่นเก็บภาษีใหม่ๆ น่ะเป็นสิ่งที่ดีแล้วครับ แต่เงินอุดหนุนนี่สิครับ ควรจะเป็นลักษณะ matching grant คือถ้าท้องถิ่นเก็บภาษีได้เพิ่ม 1 บาท รัฐจะให้เงินอุดหนุนสมทบอีก 5 บาท อะไรก็ว่ากันไป เปลี่ยนลักษณะเงินอุดหนุนเป็นการแก้ไขปัญหารายได้ที่ต้นเหตุครับ ส่วนการให้อำนาจท้องถิ่นในการเก็บภาษีใหม่ๆ เป็นเครื่องเคียง

วันนี้คงคุยกันได้แค่นี้แหละครับ เพราะพื้นที่คอลัมน์ผมหมดแล้ว ไว้ครั้งหน้ามาคุยกันครับว่า ไอ้ปัญหาเรื่องรายได้รัฐบาลปีหน้าที่ดูจะลำบาก และนำมาซึ่งความกระตือรือร้นในการปรับอัตรา/โครงสร้างภาษี ถ้าไม่ทำอย่างที่กล่าวไว้ข้างต้นแล้ว เราจะทำอะไรได้ สวัสดีครับ

หน้า 50