สลับมุมคิด : ดร.สมชัย จิตสุชน  ผู้อำนวยการด้านวิจัยเศรษฐกิจส่วนรวม และการกระจายรายได้  หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ  ปีที่ 26 ฉบับที่ 2170 วันที่  30 พ.ย. - 02 ธ.ค. 2549

กระทรวงการคลังได้จัดทำงบประมาณรัฐบาลประจำปีงบประมาณ 2550 ไว้เรียบร้อยแล้ว โดยมีงบรายจ่ายจำนวน 1.56 ล้านล้านบาท และประมาณว่าจะขาดดุลประมาณ 1.46 แสนล้านบาท งบนี้ได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีแล้ว รอให้ผ่านสภานิติบัญญัติแห่งชาติก็จะสามารถนำมาใช้ได้ โดยคาดว่าน่าจะทันวันที่ 1 มกราคม ปี 2550

ที่น่าสังเกตคือ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ม.ร.ว. ปรีดิยาธร เทวกุล กล่าวว่ามีการปรับเพิ่มงบประมาณรายจ่าย จากที่เคยคิดไว้เดิมว่าจะขาดดุลการคลังเพียง 1 แสนล้านบาท กลายมาเป็นขาดดุลเพิ่มอีกเกือบห้าหมื่นล้านบาท โดยระบุว่าจำเป็นต้องตั้งงบประมาณสูงขึ้นเพราะต้องกันเงินจำนวน 8.5 หมื่นล้านบาทไปชำระหนี้เก่าที่สะสมมาตั้งแต่รัฐบาลก่อนหน้า

ลองคิดกันเร็ว ๆ ตามคำแถลงของท่านรัฐมนตรี แสดงว่าเดิมเคยมีการกันเงินเพื่อใช้หนี้ประมาณ 4 หมื่นล้านบาท ซึ่งเป็นการจัดทำขึ้นในช่วงเวลาของรัฐบาลที่แล้ว (ก่อนการรัฐประหาร) และเมื่อรัฐบาลใหม่เข้ามาก็พบว่าจำเป็น หรือสมควรต้องเพิ่มการชำระหนี้เพิ่มอีกประมาณสี่ห้าหมื่นล้านบาท ยอดรวมการใช้หนี้จึงกลายเป็น 8.5 หมื่นล้าน โดยวงเงินใช้หนี้ที่สูง ๆ ก็มีเช่นการใช้หนี้ให้กับ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธกส.) ที่ขาดทุนจากการรับจำนำข้าวประมาณ 2.3 หมื่นล้านบาท ซึ่งเป็นหนี้ที่ค้างมาหลายปีตั้งแต่ปี 2545-2548 เงินอุดหนุนสมทบกองทุนประกันสังคมประมาณ 2 หมื่นล้าน และยังมีหนี้ส่วนอื่น ๆ เช่นการขาดทุนจากการจำนำลำไย เงินอุดหนุนเพื่อสร้างบ้านเอื้ออาทร การใช้หนี้กองทุนหมู่บ้านที่รัฐบาลกู้มาจากธนาคารออมสิน เป็นต้น

ตอนที่รัฐบาลทักษิณเข้ามาบริหารประเทศใหม่ และมีโครงการจับจ่ายใช้สอยของนโยบายประชานิยมมากมายไปหมด มีนักวิชาการจำนวนหนึ่งออกมาคัดค้านว่าเป็นการใช้เงินในอนาคตมาหาเสียง แต่นายทักษิณก็ไม่ฟังเสียงใคร ตอนนี้ก็ได้เห็นประจักษ์แล้วว่า ‘เงินอนาคต’ ที่ต้องนำมาใช้คืนภาระทางการคลังที่รัฐบาลไทยรักไทยสร้างไว้นั้นก็คือ เงินงบประมาณปีหน้าและปีถัด ๆ ไปนั่นเอง

ความจริงรัฐบาลปัจจุบันมีทางเลือกในการค้างหนี้เอาไว้ยังไม่ยอมจ่าย เพื่อคุมไม่ให้ยอดขาดดุลในงบประมาณดูสูงจนคนตกใจ ซึ่งเป็นเทคนิควิธีที่รัฐบาลทักษิณใช้ในการสร้างภาพที่สวยหรูมาตลอดว่ามีความตั้งใจรักษาวินัยทางการคลัง แต่วิธีการเช่นนั้นไม่ถูกต้อง และสร้างผลเสียหลายประการ

ที่ไม่ถูกต้องเพราะเป็นการซ่อนปัญหาเอาไว้ เนื่องจากหนี้ที่รัฐบาลเที่ยวค้างคนโน้นคนนี้ ยังไงเสียก็ต้องเป็นภาระทางการคลังอยู่ดี แต่มีลักษณะเป็น ‘ภาระทางการคลังซ่อนเร้น (implicit fiscal liability)’ การกู้เงินมาใช้ก่อน เท่ากับเป็นการใช้เงินนอกงบประมาณในปีที่ใช้เงิน (แต่จะเป็นรายจ่ายตามงบประมาณในปีที่ชำระคืน เช่นปีหน้าที่พูดถึงกัน) และเป็นกระบวนการที่ไม่ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาเพราะไม่ได้อยู่ในงบประมาณประจำปี สภาฯจึงไม่มีส่วนในการตัดสินใจว่าจะใช้เงินเพื่อวัตถุประสงค์ที่รัฐบาลตั้งไว้ดีหรือไม่และในวงเงินเท่าไรดี

ผลเสียหายคือ หากรัฐบาลยืดเยื้อไม่จ่ายหนี้ในภาวะที่ดอกเบี้ยปรับตัวสูงขึ้น ต้นทุนทางการคลังก็จะสูงตามไปด้วย เพราะดอกเบี้ยที่ค้างจ่ายจะทบต้น ทำให้ต้นเงินเงินกู้ขยับสูงอย่างรวดเร็ว ความจริงสาเหตุหนึ่งที่รัฐบาลไทยรักไทย กล้าซ่อนปัญหาเอาไว้ ก็เพราะหนึ่งในความโชคดีของรัฐบาลนั้นคือเป็นรัฐบาลในช่วงที่ดอกเบี้ยต่ำมาก ทำให้ต้นทุนการค้างหนี้ไม่สูง

อีกมุมมองที่น่าสนใจของเรื่องนี้คือความไม่โปร่งใสและไม่ชอบมาพากล ตั้งแต่ตอนแรกที่รัฐบาลไทยรักไทยไปก่อหนี้ไว้ ที่ไม่โปร่งใสก็เพราะไม่ผ่านการพิจารณาอย่างถี่ถ้วนจากองค์กรอื่นเช่นรัฐสภาดังที่กล่าวข้างต้น แต่ที่ผมอยากจะเน้นมากขึ้นคือความไม่ชอบมาพากล ซึ่งผมคิดว่าเข้าข่ายผลประโยชน์ทับซ้อน

ผมพูดถึงผลประโยชน์ทับซ้อนไม่ใช่ในแง่ที่มักจะพูดถึงกันว่าหมายถึงการดำเนินนโยบาย หรือมาตรการที่ก่อให้เกิดผลประโยชน์มิใช่เพียงต่อสาธารณะเท่านั้น แต่ยังก่อให้เกิดผลโยชน์ต่อตัวผู้กำหนดนโยบาย หรือครอบครัวหรือธุรกิจของผู้กำหนดนโยบาย ‘ทับซ้อน’ กันไปด้วย แต่ผมขอขยายความผลประโยชน์ทับซ้อน ให้ครอบคลุมถึงการทับซ้อนกับประโยชน์ที่พรรคการเมืองจะได้ประโยชน์ด้วย โดยเฉพาะในแง่ของคะแนนเสียงที่จะได้ นโยบายประชานิยมของพรรคไทยรักไทยเกือบทุกนโยบายมีลักษณะเช่นนี้

การที่พรรคการเมืองที่บริหารประเทศจะออกนโยบายหรือมาตรการเพื่อสร้างคะแนนเสียงให้กับพรรคตัวเองไม่ใช่เรื่องผิดปกติ นักการเมืองทำกันมาตลอด ทั้งในระดับท้องถิ่น ระดับประเทศ และทุกประเทศก็ทำเช่นนี้ แต่ก็ยังต้องแยกว่าทำอย่างโปร่งใสชัดเจน หรือทำอย่างลับ ๆ ล่อ ๆ ซ่อนเร้น หากทำอย่างชัดเจนโดยการประกาศว่า ใครเป็นผู้ได้ประโยชน์จากนโยบาย ต้นทุนนโยบายเป็นเท่าไร ต้นทุนเกิดขึ้นเมือไร ใครเป็นผู้รับภาระต้นทุนเหล่านั้น ก็จะช่วยให้ประชาชนสามารถตัดสินใจได้อย่างถูกต้องว่ายังต้องการนโยบายเหล่านั้นหรือไม่

สิ่งที่เกิดขึ้นในเมืองไทยในรอบ 5-6 ปีที่ผ่านมาเป็นทางตรงกันข้าม มีการโฆษณาชวนเชื่อถึงประโยชน์ที่เกินจริงของนโยบาย แต่ที่สำคัญที่สุดคือการไม่บอกความจริงของต้นทุนนโยบายเหล่านี้ว่าเป็นเท่าไร และจะกระจายภาระทางการคลัง ของต้นทุนเหล่านี้ ไปสู่กลุ่มบุคคลใดบ้าง ในปีไหน เป็นต้น และมีการผัดวันประกันพรุ่ง ในการชดใช้หนี้สินที่เกิดจากภาระทางการคลัง ให้ช้าออกไปมากที่สุดเท่าที่จะมากได้ ยิ่งถ้าให้ภาระไปตกกับรัฐบาลหลัง ๆ ที่ตนเองไม่ได้เป็นผู้บริหารด้วยก็จะยิ่งดี จะได้สามารถเอาไปโจมตีรัฐบาลใหม่ว่า ไม่ดูแลประชาชน มาเที่ยวตัดงบประมาณปกติให้ลดน้อยลง (เพราะต้องเอาเงินไปใช้หนี้) ไม่เหมือนสมัยที่ตนเองบริหารประเทศ

ผมหวั่น ๆ ว่าพรรคการเมืองที่บริหารประเทศในช่วง 5-6 ปีก่อนหน้าคงกำลังจ้องใช้โอกาสที่ว่าข้างต้น ในการเรียกคะแนนเสียงให้กับตัวเองอีกรอบหนึ่ง