ประชาชาติธุรกิจ  วันที่ 27 พฤศจิกายน พ.ศ. 2549 ปีที่ 30 ฉบับที่ 3848 (3048)

ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ และคณะวิจัย จากมูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ได้ทำวิจัย เรื่อง "นโยบายการประกันการว่างงาน กับผลกระทบ ต่อสวัสดิการของคนไทย" โดยได้รับการสนับสนุนจากแผนงานพัฒนานโยบายสาธารณะ เพื่อคุณภาพชีวิตที่ดี มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ประชาชาติธุรกิจนำเนื้อหาบางส่วนมานำเสนอดังนี้

โครงการประกันการว่างงานในประเทศไทย อนุญาตให้ลูกจ้างผู้ประกันตนที่ลาออกจากงานโดยสมัครใจได้รับประโยชน์ทดแทน การให้ประโยชน์ทดแทนแก่ผู้ลาออกจากงานนั้น ขัดแย้งกับหลักของการกระจายความเสี่ยงต่อเหตุการณ์ที่คาดไม่ถึง และเป็นภาระทางการเงินที่ไม่จำเป็น ต่อกองทุนประกันสังคม ซึ่งทางสำนักงานก็ทราบดี วัตถุประสงค์ของส่วนนี้ จึงต้องการศึกษาว่า กระบวนการกำหนดกฎดังกล่าวนั้นมีข้ออ่อนหรือ ข้อบกพร่องอย่างไรจึงทำให้รายละเอียดของนโยบาย ผิดแผกไปจากแผนเดิมที่ทางสำนักงานเคยมี

จากการศึกษาพบว่า นักการเมืองและผู้นำแรงงานในคณะกรรมการประกันสังคม ซึ่งเป็นกรรมการไตรภาคี ต่างมีเป้าหมายสอดคล้องกัน ที่จะแสวงหาความนิยม/ คะแนนเสียงจากผู้ประกันตน ผู้นำแรงงานเป็นตัวแทนของแรงงานบางกลุ่ม ที่สามารถรวมตัวกันได้เพื่อหาประโยชน์ในด้านการเมือง นักการเมือง และผู้นำแรงงาน จึงผนึกพลังเอาชนะการคัดค้าน จากตัวแทนฝ่ายนายจ้างโด ยที่ฝ่ายข้าราชการประจำของสำนักงานไม่คัดค้านอย่างจริงจัง

ผลพวงที่อาจจะเกิดขึ้น คือ ผู้เสียภาษีในอนาคตจะเป็นผู้แบกรับต้นทุนจากการตัดสินใจข้างต้น หากกองทุนประกันสังคม ประสบกับความเสียหายทางการเงินเนื่องจากพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ.2533 กำหนดให้รัฐเป็นผู้รับผิดชอบคนสุดท้าย ต่อการดำเนินงานของสำนักงาน หรือกล่าวโดยสรุปได้ว่านักการเมือง และผู้นำแรงงานใช้กองทุนประกันสังคม เป็นเครื่องมือในการแสวงหาความนิยมส่วนบุคคลทางการเมือง โดยมีผู้เสียภาษีในอนาคตเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย

กระบวนการตัดสินใจที่ก่อให้เกิดผลข้างต้นนั้น มีสาเหตุหลักจากโครงสร้างอำนาจที่ไม่เหมาะสม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการที่กระบวนการได้มาซึ่งตัวแทนของทั้งฝ่ายนายจ้างและลูกจ้าง โดยการแต่งตั้งของรัฐนั้น ยังไม่สามารถคัดสรรตัวแทนที่มีทั้งคุณภาพ ความชอบธรรม และความรับผิดของ ผู้แทนต่อสมาชิกในฝ่ายตนได้อย่างชัดเจน กระบวนการแต่งตั้งนี้ยังทำให้ตัวแทนทั้งสองฝ่ายไม่เป็นอิสระจากภาครัฐ อันส่งผลให้การคานอำนาจของภาคีทั้งสองต่อรัฐ มีประสิทธิผลน้อยลง

การให้ประโยชน์ทดแทนอื่นๆ ที่มิใช่เงินสดแก่ผู้ว่างงาน

ประโยชน์ทดแทนที่มิใช่เงินช่วยเหลือกรณีว่างงานประกอบด้วย 2 ส่วน คือ บริการจัดหางาน และบริการฝึกฝีมือแรงงาน การวิเคราะห์ปัญหาการให้ประโยชน์ทดแทนที่ไม่ใช่เงินสดแก่ผู้ว่างงานนั้นได้จากการทบทวนระเบียบ และกลไกการบริหารจัดการโครงการ และได้จากการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในจังหวัดกรุงเทพฯ ปทุมธานี ชลบุรี เชียงใหม่ ขอนแก่น ภูเก็ต และพังงา

เพื่อให้ได้รับสิทธิประโยชน์ทั้งที่เป็นเงินและไม่ใช่เงินนั้น ผู้ประกันตนกรณีว่างงานจะต้องขึ้นทะเบียนหางานที่สำนักงานจัดหางาน ของกรมจัดหางาน และต้องไปรายงานตัวทุกเดือน เจ้าหน้าที่จัดหางานรับขึ้นทะเบียนหางานจะบันทึกข้อมูลแ ละรวบรวมเอกสารส่งต่อให้สำนักงานประกันสังคมและตรวจสอบสิทธิและจ่ายเงินผ่านทางธนาคาร เจ้าหน้าที่จัดหางานยังชี้แจงให้ผู้ประกันตนกรณีว่างงานทราบเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ เงื่อนไข สิทธิประโยชน์ต่างๆ ตลอดถึงแนวปฏิบัติตามระบบประกันสังคมกรณีว่างงาน พร้อมทั้งดำเนินการให้บริการจัดหางานในทันที

หากผู้ประกันตนกรณีว่างงานมีความจำเป็นจะต้องฝึกอบรมเพิ่มเติม เจ้าหน้าที่อาจส่งผู้ประกันตน เข้าฝึกอบรมที่กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน ผู้ประกันตนมีสิทธิปฏิเสธการฝึกอบรมฝีมือแรงงานได้ ถ้าหลักสูตรการฝึกอบรมฝีมือแรงงาน ไม่สอดคล้องกับตำแหน่งงาน ระยะเวลาการฝึกอบรม ยาวกว่าระยะเวลาการคุ้มครองสิทธิ ความรู้ไม่เหมาะสมกับสาขาที่ฝึกอบรม หรือมีความรู้ในสาขานั้นอยู่แล้ว

จากการประเมินการดำเนินงานแสดงให้เห็นลักษณะปัญหาต่อไปนี้

1.จำนวนผู้ประกันตนที่บรรจุงานด้วยตนเองสูงกว่าบรรจุงานผ่านกรมการจัดหางานมาก

2.จำนวนผู้ประกันตนที่เข้ารับการฝึกงานมีน้อยมาก

3.อัตราส่วนผู้กลับเข้าทำงานก่อนเดือนสุดท้ายของสิทธิรับเงินประโยชน์ทดแทนอยู่ในระดับต่ำ

4.อัตราส่วนผู้ได้รับการบรรจุงานไม่สอดคล้องกับอัตราส่วนผู้เข้ารับการพัฒนาฝีมือแรงงาน

ทั้งนี้ ปัญหาเกิดจากข้อจำกัด 2 ส่วน คือ

ข้อจำกัดในด้านของผู้ให้บริการ ได้แก่ การขาดแคลนเจ้าหน้าที่จัดหางานที่มีความชำนาญในการดำเนินงาน ปัญหาการจัดสรรเจ้าหน้าที่จัดหางานไม่เหมาะสม ไม่สามารถกำหนดขอบเขตการให้บริการ แก่ผู้ประกันตนที่ว่างงานอย่างแท้จริงได้ การประชาสัมพันธ์โครงการยังไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ตำแหน่งงานว่างที่กรมจัดหางานไม่มีความหลากหลาย หลักสูตรการพัฒนาฝีมือแรงงานไม่ตรงตามความต้องการของผู้ประกันตนกรณีว่างงาน

ข้อจำกัดในด้านของผู้รับบริการ ได้แก่ ผู้ประกันตนขาดความกระตือรือร้นในการหางานทำ ผู้ประกันตนกรณีว่างงานที่มีอายุมาก ไม่ค่อยเป็นที่ต้องการของตลาดแรงงาน ผู้ประกันตนกรณีว่างงานขาดคุณสมบัติหรือมีข้อจำกัดในการประกอบอาชีพ ผู้ประกันตนกรณีว่างงานบางกลุ่มเป็นแรงงานฝีมือที่มีทักษะความสามารถสูงเกินความต้องการ ของตำแหน่งงานที่กรมจัดหางานมี และผู้ประกันตนประสบปัญหาในการเดินทางไปฝึกอบรมเพื่อพัฒนาฝีมือแรงงาน

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

1.ควรยกเลิกกระบวนการคัดเลือกตัวแทนของฝ่ายแรงงานและนายจ้างโดยการแต่งตั้ง ส่วนกระบวนการสรรหาใหม่นั้น จะต้องมีจุดมุ่งหมายให้ได้มาซึ่งตัวแทนของทั้งสองฝ่ายที่มีคุณภาพ ความชอบธรรม และมีความรับผิดต่อสมาชิกของฝ่ายตนที่ชัดเจน คาดว่าจะทำให้มีกรรมการบริหารจัดการกองทุน ที่เป็นอิสระจากการแทรกแซงทางการเมือง นอกจากนี้การบริหารกองทุนควรมีการกำกับตรวจสอบที่เชื่อถือได้ เนื่องจากการที่กองทุนมีขนาดใหญ่โดยที่ไม่มีกลไกบังคับให้ผู้บริหารกองทุนมีความรับผิดที่ชัดเจนและมีประสิทธิผลแล้ว ย่อมเป็นการสร้างแรงจูงใจอย่างสูงให้บุคคลที่เกี่ยวข้องเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตนมากกว่าส่วนรวม

2.ควรพัฒนา incentive structure แก่ผู้ให้บริการจัดหางานทั้งในด้านการพยายามรวบรวมเอกสารการเกิดสิทธิ ให้สำนักงานประกันสังคมตรวจสอบสิทธิ และจ่ายเงินให้แก่ผู้ว่างงานได้รับเงินรวดเร็วขึ้น และในด้านการให้ข้อมูลแก่ผู้ว่างงานให้สามารถกลับเข้าสู่ตลาดแรงงานเร็วขึ้น นอกจากนี้โครงการประกันการว่างงานควรมี initiatives อื่นๆ ที่จะทำให้ผู้ว่างงานกลับเข้าสู่ตลาดแรงงานเร็วขึ้น เช่น ให้ผู้ว่างงานฝึกงานที่องค์กรเอกชนหรือของรัฐ เพื่อเป็นการสร้างงานแบบ wage subsidy (เช่น ประกันสังคมจ่ายร้อยละ 50 ของค่าจ้าง ส่วนหน่วยงานที่จ้างผู้รับเงินประกันการว่างงาน จ่ายอีกร้อยละ 50) วิธีการนี้จะช่วยดึงผู้ว่างงานไม่ให้ออกจากตลาดแรงงาน หรือการพัฒนาโครงการให้ผู้ว่างงานสามารถขึ้นทะเบียนหางานทำ และพัฒนาฝีมือแรงงานในองค์กรเอกชนได้ แทนที่จะเป็นองค์กรของรัฐเพียงอย่างเดียว

3.ข้อดีเบื้องต้นของโครงการประกันการว่างงานที่พบในการศึกษานี้ คือ การที่ระยะเวลาการทำงานเฉลี่ยสูงขึ้น ซึ่งเป็นผลดีต่อประสิทธิภาพการจ้างงานและสวัสดิการของสังคมไทยโดยรวม ดังนั้นถ้าผู้กำหนดนโยบาย ต้องการเพิ่มประสิทธิภาพของตลาดแรงงานยิ่งขึ้น อาจจะเพิ่มระยะเวลาการเกิดสิทธิรับเงินประกันการว่างงาน เช่น จากขั้นต่ำ 6 เดือน เป็น 10 เดือน การเพิ่มระยะเวลาการเกิดสิทธิให้เกิน 6 เดือนยังช่วยให้ลดปัญหาการขอใช้สิทธิของ ผู้ว่างงานเป็นฤดูกาลและลดภาระของกองทุนซึ่งในอนาคตเมื่อกองทุนมั่นคงมากก็จะทำให้สามารถลดอัตราเงินสมทบลง ในที่สุดแล้วย่อมเพิ่มสวัสดิการให้แก่แรงงานที่มีงานทำด้วย

4.ภาวะโอกาสการอยู่รอดในตลาดแรงงานของผู้มีอายุมากแย่กว่าลูกจ้างวัยกลางคน และโอกาสนั้นยิ่งแย่ลง ในภาวะที่เศรษฐกิจไม่ดี เนื่องจากผู้สูงอายุมักมีข้อจำกัดในการกลับเข้าสู่ตลาดแรงงาน มากกว่าผู้มีอายุน้อย และจากข้อมูลการรับเงินประโยชน์ทดแทนจะเห็นว่าผู้มีอายุมากกว่า 50 ปี มีสัดส่วนเพียงร้อยละ 4 เท่านั้น การพัฒนาโครงการในอนาคตอาจจะเพิ่มสิทธิประโยชน์ให้แก่ผู้ว่างงานที่อายุเกิน 50 ปีด้วยการให้ได้รับเงินประโยชน์ทดแทนนานขึ้น (เช่น จาก 6 เดือน เป็น 12 เดือน) ทั้งนี้ควรมีเงื่อนไขว่าต้องเข้ารับการฝึกอบรมพัฒนาฝีมือเพื่อเพิ่มศักยภาพของตนให้ทันกับแรงงานอายุน้อย

5.สำนักงานประกันสังคมอาจจะพัฒนาโครงการด้วยความริเริ่มอื่นๆ ที่ช่วยเพิ่มระยะเวลาการจ้างงานของลูกจ้าง หรือลดการปลดลูกจ้างออกจากงาน การศึกษาโดย Grossberg (2000) ชี้ให้เห็นว่า on-site training ช่วยทำให้ระยะเวลาการทำงานของลูกจ้างนานขึ้น สำนักงานประกันสังคมควรสนับสนุนสถานประกอบการที่มีโครงการ on-site training ที่ชัดเจน และควรทำโทษสถานประกอบการที่ปลดลูกจ้างบ่อยๆ ด้วยการคิดเงินสมทบการประกันการว่างงานแบบ experience rating (คิดอัตราเงินสมทบจากนายจ้างสูงขึ้นเมื่อมีการปลดลูกจ้างบ่อยๆ)

เสียง "จัดหางานจังหวัด"

พระภิกษุยังขอขึ้นทะเบียนว่างงาน

กรมจัดหางานจัดเป็นหน่วยงานหลักด้านการให้บริการแก่ผู้ประกันตนกรณีว่างงาน โดยมีหน้าที่รับขึ้นทะเบียนว่างงาน และจัดหางานให้แก่ผู้ประกันตน ปรากฏว่าภายหลังการประกาศใช้โครงการประกันการว่างงาน จำนวนผู้มาขึ้นทะเบียนผู้ว่างงานที่กรมการจัดหางานเพิ่มขึ้นเป็นสองเท่าตัว สามารถแบ่งออกเป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มที่สามารถหางานทำได้ด้วยตนเอง และกลุ่มที่อยู่ระหว่างพักรอเริ่มต้นงานใหม่ ซึ่งกรมจัดหางานทราบดีว่าผู้ประกันตนที่มาขึ้นทะเบียนนั้นต้องการใช้สิทธิที่ตนพึงได้รับเท่านั้น โดยไม่มีความเดือดร้อนด้านการเงินมากนัก แต่กรมจัดหางานก็ต้องพิจารณาให้สิทธิประโยชน์แก่คนเหล่านี้ เนื่องจากไม่สามารถใช้เหตุผลการปฏิเสธงานได้

จากการสัมภาษณ์จัดหางานในพื้นที่ต่างๆ พบว่า ที่สำนักงานจัดหางานกรุงเทพฯ เขต 9 มีพระภิกษุมาขอขึ้นทะเบียนเป็นบุคคลว่างงาน และมีผู้ประกันตนที่แจ้งความประสงค์ชัดเจนว่า ไม่ต้องการหางานทำเนื่องจากพึ่งคลอดบุตร และไม่พร้อมที่จะทำงานเนื่องจากมีข้อจำกัดด้านชั่วโมงการทำงาน แต่เจ้าหน้าที่ก็ต้องพิจารณาให้สิทธิประโยชน์ทดแทน

ที่จัดหางานจังหวัดเชียงใหม่ ผู้ประกันตนกรณีว่างงานที่มาขึ้นทะเบียนส่วนใหญ่เป็นผู้ปฏิบัติงานด้านการผลิต ทั้งที่สถานประกอบการส่วนใหญ่ในจังหวัดเชียงใหม่เป็นธุรกิจบริการ เป็นที่น่าสังเกตว่าผู้ประกันตนกรณีว่างงาน ของจังหวัดเชียงใหม่ส่วนใหญ่มีอายุอยู่ระหว่าง 25-29 ปี และมีการศึกษาระดับปริญญาตรีเป็นส่วนใหญ่

นอกจากนี้ ยังพบว่ามีลูกจ้างที่ลาออกมาเพื่อคลอดบุตรและเลี้ยง ลูกอ่อนมาขึ้นทะเบียนเป็นผู้ประกันตนกรณีว่างงาน ที่สำนักงานจังหวัดเชียงใหม่เป็นจำนวนมาก ผู้ประกันกรณีว่างงานกลุ่มนี้จึงเป็นผู้ไม่พร้อมที่จะทำงาน

งานวิจัยชิ้นนี้ยังระบุอีกว่า ในพื้นที่จังหวัดเชียงใหม่ยังมีกรณีว่างงานตามฤดูกาลที่สูงมาก เช่น กรณีโรงงานผลิตยาสูบหยุดพักเครื่องเป็นเวลา 3 เดือนก็ได้ทำสัญญากับลูกจ้างจำนวน 200 คน ให้ลาออกมา รับประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงาน หลังจาก 3 เดือนจะให้กลับเข้ามาทำงานตามเดิม

จัดหางานจังหวัดชลบุรีให้ข้อมูลว่า ผู้ประกันตนที่มาขึ้นทะเบียนกรณีว่างงานส่วนใหญ่เป็นผู้ประกอบอาชีพในภาคการผลิต มีการศึกษาระดับประถมถึงมัธยม อายุประมาณ 30-50 ปี ผู้ประกันตนที่มาขึ้นทะเบียนมากที่สุดอายุประมาณ 40 ปี มีการศึกษาไม่สูงมาก มีปัญหาในการหางานทำค่อนข้างมาก แต่ขณะเดียวกันในพื้นที่จังหวัดชลบุรี ก็ยังมีกลุ่มผู้ประกันตนที่ลาออกเพราะต้องการเปลี่ยนงาน ความ กระตือรือร้นในการหางานจึงมีน้อย โดยเฉพาะผู้ประกันตนที่มีอายุมาก แสดงความต้องการชัดเจนว่าต้องการพักผ่อนอยู่เฉยๆ

หน้า 2