ภูมิคุ้มกันคอร์รัปชัน : รศ.ดร.สังศิต พิริยะรังสรรค์ ศูนย์วิจัยธรรมาภิบาล มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม กรุงเทพธุรกิจ วันจันทร์ที่ 18 กันยายน พ.ศ. 2549

กรุงเทพธุรกิจออนไลน์ : ในช่วง 15 ปีสุดท้ายนี้ คุณอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีได้แสดงปาฐกถาเรื่อง คอร์รัปชันในประเทศไทย อย่างต่อเนื่อง คำถามสำคัญก็คือคุณอานันท์มีหลักการมองคอร์รัปชันอย่างไร?

ผมพบว่าคุณอานันท์โยงเรื่องคอร์รัปชันเข้ากับการพัฒนาของระบอบประชาธิปไตย และการสร้างธรรมาภิบาล ซึ่งหมายความว่าประชาธิปไตย ธรรมาภิบาล และคอร์รัปชันเป็นสามเรื่องที่เกี่ยวข้องกัน และสามารถจะส่งอิทธิพลกำหนดซึ่งกันและกันได้ พูดง่ายๆ ก็คือ ถ้าระดับความเป็นประชาธิปไตยและธรรมาภิบาลในสังคมเสื่อมโทรมลง ระดับการคอร์รัปชันของนักการเมืองและข้าราชการจะเพิ่มมากขึ้น ทางกลับกัน ถ้านักการเมืองและข้าราชการสามารถคอร์รัปชันได้มากขึ้น ก็สะท้อนให้เห็นว่าระดับความเป็นประชาธิปไตยและธรรมาภิบาลในสังคมกำลังตกต่ำลง

เพราะเหตุว่า สำหรับคุณอานันท์แล้ว การจะควบคุมคอร์รัปชันได้หรือไม่ได้ จะได้มากหรือน้อย ขึ้นอยู่กับระดับของความเป็นประชาธิปไตยและความเป็นธรรมาภิบาลในสังคมใหญ่ คุณอานันท์ในปาฐกถาเรื่อง "การปฏิรูปสังคมและการเมืองครั้งใหม่" (พ.ศ.2549) ได้ให้ความหมายว่าอะไรคือรูปแบบของประชาธิปไตยและอะไรคือเนื้อหาสาระของประชาธิปไตยว่า

"สังคมประชาธิปไตยไม่ได้ขึ้นกับการเลือกตั้งอย่างเดียว ไม่ขึ้นอยู่กับการมีรัฐบาล รัฐสภา สิ่งเหล่านี้เป็นรูปแบบทั้งนั้น ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ หรือการเลือกตั้งล้วนเป็นเพียงแค่รูปแบบ หัวใจของประชาธิปไตยไม่ใช่ 4 อย่าง แต่พื้นฐานของประชาธิปไตย ต้องเป็นสังคมเปิด สังคมที่ใฝ่หาความจริง อยู่บนหลักนิติธรรม อยู่บนพื้นฐานของประชาธิปไตย อยู่บนพื้นฐานของการมีส่วนร่วมพิจารณาตัดสินใจปัญหาการเมือง อยู่บนพื้นฐานความเป็นอิสระของกระบวนการยุติธรรม

ตั้งแต่ตำรวจ อัยการ ศาล สังคมประชาธิปไตยต้องอยู่บนพื้นฐานของความโปร่งใส โต้แย้งได้" ความหมายก็คือ เนื้อหาสาระของประชาธิปไตยมีความสำคัญมากกว่ารูปแบบ การจะควบคุมคอร์รัปชันได้หรือไม่ได้ต้องให้ความสนใจกับเนื้อหาสาระและกระบวนการมากกว่า

คุณอานันท์ยังย้ำด้วยว่ารัฐบาลในระบอบประชาธิปไตย "ต้องแตะต้องได้" ในคำกล่าวปิดวันนวัตกรรมแห่งประเทศไทย (พ.ศ.2544) ว่า ความแตกต่างของรัฐธรรมนูญฉบับนี้กับฉบับก่อนๆ คือ "การถือเอาการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นหลักสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญ" และ "ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 เราตั้งใจที่จะให้ประเทศไทยและสังคมของเราอยู่รอดและยั่งยืนด้วยหลักของความรู้ ธรรมาภิบาล และการสร้างเสริมสิทธิและอำนาจแก่ประชาชน"

หลักคิดของคุณอานันท์เรื่องการสร้างธรรมาภิบาล จะช่วยควบคุมการคอร์รัปชันอยู่ในกระแสความคิดของไอเอ็มเอฟ ธนาคารโลก และองค์การสหประชาชาติ ซึ่งมีการพูดกันถึงอย่างกว้างขวางในช่วงกว่าสองทศวรรษที่ผ่านมา

สำหรับธนาคารโลก (World Bank : 1994) ธรรมาภิบาล หมายถึง "การคาดการณ์ได้ การสร้างนโยบายที่เป็นไปอย่างเปิดเผยและสามารถเกิดความสำเร็จได้ ระบบราชการมีจริยธรรมแบบมืออาชีพ กลไกการบริหารงานของรัฐบาลมีความน่าเชื่อถือ มีสังคมประชาที่เข้มแข็งและมีส่วนร่วมในกิจกรรมของภาครัฐ และทุกฝ่ายประพฤติปฏิบัติอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ของกฎหมายเสมอเหมือนกัน"

สำหรับคุณอานันท์ ธรรมาภิบาล หมายถึง "การที่ทุกฝ่ายในสังคมไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคธุรกิจ และภาคประชาสังคม มีส่วนร่วมในการที่จะช่วยเหลือเกื้อกูลและส่งเสริมกัน ผลักดันให้สังคมเกิดการพัฒนาที่เป็นธรรมและยั่งยืน" ซึ่งในการดำเนินการต้องอยู่ภายใต้หลักการที่สำคัญ 5 ประการคือ 1) มีความรับผิดชอบและมีเหตุผลที่อธิบายได้ 2) การมีส่วนร่วมของประชาชน 3) มีการคาดการณ์ได้ 4) มีความโปร่งใส และ 5) มีความเชื่อมโยงระหว่างองค์ประกอบทั้ง 4 ข้างต้น

ในบรรดาหลักการ 5 ประการข้างต้น ดูเหมือนว่าคุณอานันท์จะให้ความสำคัญบทบาทของประชาชนหรือการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนค่อนข้างมากเป็นพิเศษ ในปาฐกถาเรื่อง "สิ่งแวดล้อมวัฒนธรรมกับธรรมรัฐ" (พ.ศ.2541) เขากล่าวว่า

"ผมอยากจะชี้ว่า ถ้าเราจะมี good governance ได้ เราจะต้องมี conscientious concerned และ committed citizens นั่นคือ ต้องมีประชาชนที่มีสำนึกในความรับผิดชอบ รู้ผิดรู้ถูก (conscientious) สำนึกแล้วต้องเป็นห่วงเป็นใย รู้ร้อนรู้หนาว ไม่ดูดาย (concerned) และเมื่อไม่ดูดายแล้วจะต้องมีพันธะที่มุ่งมั่น หรือ commitment ที่จะช่วยกันทำให้บ้านเมืองนี้ดีขึ้น ไม่ใช่เพียงแต่ต้องการจะเห็นบ้านเมืองนี้น่าอยู่ขึ้น ไม่ใช่เพียงแต่ต้องการจะวิจารณ์เท่านั้น แต่ต้องมุ่งมั่นที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมในการลงมือ กระทำให้บ้านเมืองของเราดีขึ้น"

นอกจากนี้ คุณอานันท์ยังเห็นว่า กฎหมายก็มีความสำคัญอย่างมากกับการสร้างธรรมาภิบาลในสังคมไทยด้วยเช่นเดียวกัน "กฎหมายที่จะสามารถส่งเสริมธรรมาภิบาลนั้น ต้องเป็นกฎหมายที่สามารถจัดสรรประโยชน์ของบุคคลทุกหมู่ทุกเหล่าในสังคมได้อย่างเป็นธรรม หรืออาจกล่าวได้ว่าเป็นกฎหมายที่อยู่ภายใต้หลักนิติธรรม หรือ The Rule of Law ซึ่งต้องมีทั้งกฎหมายที่มีความยุติธรรมต่อทุกฝ่ายในสังคมและปัจเจกชน และต้องมีผู้ใช้กฎหมายและระบบยุติธรรมที่ดีด้วย"

ในประเด็นเรื่องความหมายของคอร์รัปชัน คุณอานันท์ไม่ได้หมายถึงเฉพาะเงินสินบน หรือเงินที่จ่ายใต้โต๊ะเพียงอย่างเดียว ที่สำคัญ ยังหมายถึงสภาวะความเสื่อมโทรมทางด้านคุณธรรมของตัวผู้ปกครองประเทศด้วย "การคอร์รัปชันนั้นไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในเรื่องของการคอร์รัปชันในทางการเงินอย่างเดียว อย่างเรื่องการรับสินบน การฉ้อราษฎร์บังหลวง การรับเงินใต้โต๊ะ แต่ยังหมายถึงความเสื่อมโทรมทางคุณธรรม หรือไม่รับรู้เรื่องคุณธรรมและจริยธรรมในชีวิตของคนๆ นั้น ไม่รู้ไม่สนใจว่าอะไรถูกอะไรผิด"

ในประเด็นเรื่องรูปแบบของคอร์รัปชัน คุณอานันท์พูดถึงคอร์รัปชันเอาไว้ 2 รูปแบบด้วยกัน คือ รูปแบบแรก เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับเงิน เขากล่าวว่า "กินตามน้ำก็คอร์รัปชัน เหนือน้ำก็คอร์รัปชัน ใต้น้ำก็คอร์รัปชัน กินคอมมิชชั่นก็คอร์รัปชัน กินล่วงหน้าก็คอร์รัปชัน กินให้หลังก็คอร์รัปชันทั้งนั้น" ส่วน รูปแบบที่สอง เป็นเรื่องของ "ความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวกับผลประโยชน์สาธารณะ (Conflict of Interest)"

คุณูปการในเรื่องรูปแบบของการคอร์รัปชัน จึงอยู่ที่คุณอานันท์พูดถึงคอร์รัปชันในรูปแบบที่สองมากกว่า คือ การมีผลประโยชน์ทับซ้อนจากการตัดสินใจของนักการเมืองและข้าราชการประจำ คอร์รัปชันรูปแบบนี้นักการเมืองและประชาชนจำนวนมากยังไม่ใคร่เข้าใจว่าเป็นการคอร์รัปชันอย่างไร และยังเข้าใจว่าคอร์รัปชันเป็นเรื่องของการทำความผิดตามกฎหมายเท่านั้น

ข้อที่น่าสนใจก็คือแนวทางการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันที่คุณอานันท์เสนอไว้ ที่เรียกกันว่า "แบบองค์รวม" มีหกประการด้วยกันคือ :

1. ต้องไม่มองปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน แยกส่วนออกจากปัญหาอื่นๆ ของระบบ คือ ปัญหาความยากจน ปัญหาการศึกษา ปัญหาระบบการบริหารในภาคราชการ ปัญหาความไม่โปร่งใสในการประกอบธุรกิจ และปัญหาความไม่เข้มแข็งของภาคประชาชน พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ การแก้ปัญหาคอร์รัปชันจะต้องแก้ไขปัญหาเหล่านี้ไปพร้อมๆ กัน

2. ต้องมองปัญหาคอร์รัปชันว่ามีทั้งระดับบุคคล และระดับสังคม สังคมต้องมีการกำหนดความหมายร่วมกันให้ชัดว่า "การกระทำอย่างไรจัดว่าเป็นการคอร์รัปชัน อะไรไม่ใช่คอร์รัปชัน" ปัญหานี้มีความสำคัญเพราะว่านักการเมืองและข้าราชการมักจะอ้างว่าคอร์รัปชันต้องเป็นเรื่องที่กระทำความผิดตามกฎหมายเท่านั้น โดยไม่สนใจว่าประชาธิปไตยสมัยใหม่ถือว่าการมีผลประโยชน์ทับซ้อน หรือการตัดสินใจของนักการเมืองที่ทำให้ประเทศเสียผลประโยชน์ (แต่ไม่มีกฎหมายระบุไว้ว่าเป็นความผิด) ก็ถือเป็นการคอร์รัปชัน

3. ต้องสร้างกลไกของข้อมูลข่าวสารให้เกิดความโปร่งใส รวมทั้งจะต้องสร้างกลไกให้ประชาชนตั้งคำถามได้ในเรื่องของบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของรัฐบาล การเปิดเผยการประชุมสภา และการเปิดเผยเงินบริจาคและรายชื่อผู้บริจาคให้กับพรรคการเมือง ฯลฯ

4. ต้องมีสื่อที่เป็นอิสระ

5. สังคมต้องสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ต้องสร้างภาคประชาสังคมที่เข้มแข็ง และต้องถือว่าการแก้ไขปัญหาการทุจริตมิใช่เป็นวาระของรัฐบาลเพียงผู้เดียว แต่ต้องเป็นวาระของประชาชนด้วย

6. ต้องพัฒนาประชาธิปไตยทั้งในสาระและกระบวนการ และมีกลไกที่เข้ากับหลักการของธรรมาภิบาล

ผมคิดว่าหลักคิดเรื่องคอร์รัปชันของคุณอานันท์มีความทันสมัย และอยู่ในกระแสเดียวกับการเปลี่ยนแปลงของโลก หากรัฐบาลและสังคมได้นำไปศึกษาและทำความเข้าใจกันให้ดี จะช่วยให้เกิดพลังในการควบคุมคอร์รัปชันในสังคมไทยได้ดียิ่งขึ้นกว่าเดิม