คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ โดย นวลน้อย ตรีรัตน์ มติชนรายวัน วันที่ 13 กันยายน พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10413

การนำเสนอนโยบายเพื่อก่อสร้างระบบขนส่งมวลชนรถไฟฟ้าของพรรคการเมืองใหญ่ 2 พรรค ไม่ว่าจะเป็น 10 สาย หรือ 7 สาย คงเป็นเรื่องน่ายินดีสำหรับคนกรุงเทพฯ ที่รอให้มีรัฐบาลที่เห็นความสำคัญของการมีระบบรถขนส่งมวลชน ที่สามารถรองรับการเติบโตของเมือง และแก้ไขปัญหาการจราจรของเมืองขนาดใหญ่แบบกรุงเทพฯสักที จากที่ผ่านมาที่มักให้ความสำคัญกับการสร้างทางด่วนเพื่อแก้ปัญหาการจราจร ซึ่งไม่ว่าจะสร้างเป็นระยะทางเท่าใด ก็ไม่พอเพียง หรือทันกับการขยายตัวของจำนวนรถยนต์ ซึ่งส่งผลให้กรุงเทพฯ ติดอันดับเมืองที่มีการจราจรติดขัดค่อนข้างมากของโลกทีเดียว การหาเสียงเลือกตั้งครั้งนี้คงจะเป็นหลักประกันได้ว่า ไม่ว่าใครจะมาเป็นรัฐบาล ก็จะมีการดำเนินการในเรื่องรถไฟฟ้าอย่างต่อเนื่องต่อไป

ดังนั้น ประเด็นคงจะไม่ใช่อยู่ว่าควรจะสร้างหรือไม่สร้าง แต่อยู่ที่ควรจะมีการสร้าง หรือพัฒนาระบบขนส่งมวลชนรถไฟฟ้าอย่างไร ให้เกิดประโยชน์สูงสุดกับคนในประเทศ

ในการพัฒนาระบบขนส่งมวลชนในเมืองนั้น สิ่งที่สำคัญก็คือ การเลือกรูปแบบของระบบขนส่งมวลชน ทั้งนี้ รูปแบบของระบบขนส่งมวลชนในเมืองที่ใช้กันในประเทศต่างๆ ทั่วโลกแบ่งได้เป็น 2 ประเภทหลัก คือ ระบบถนน และระบบราง โดยระบบถนนมีระบบรถโดยสารประจำทาง ส่วนระบบรางนั้นมีทั้ง ระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนรางเบา และรางหนัก ในกรณีประเทศไทยอาจจะมีการคิดถึงการเดินทางทางน้ำเพิ่มเข้ามาอีกด้วย

ระบบขนส่งมวลชนแบบต่างๆ จะมีข้อดีและข้ออ่อนแตกต่างกันไป กล่าวคือ ระบบรถโดยสารประจำทาง เป็นระบบที่ใช้เงินลงทุนต่ำ เทคโนโลยีต่ำ พัฒนาได้เร็ว และมีความยืดหยุ่นสูง แต่มีข้ออ่อนสำคัญคือไม่ตรงต่อเวลา เพราะใช้ถนนร่วมกับยานพาหนะอื่นๆ รองรับผู้โดยสารได้ในปริมาณไม่มากนัก มักก่อให้เกิดมลภาวะเป็นพิษ เนื่องจากใช้เครื่องยนต์ที่ใช้น้ำมันเป็นตัวขับเคลื่อน และมักเกิดปัญหาความไม่สะดวกสบายในการเดินทางเท่าที่ควร เพื่อแก้ปัญหาข้ออ่อนของระบบโดยสารประจำทาง ได้เกิดการพัฒนาเป็น รถประจำทางด่วนพิเศษหรือ BRT (ระบบนี้เกิดขึ้นค่อนข้างมากในหลายเมืองในสหรัฐอเมริกา ที่ความหนาแน่นของประชากรไม่พอที่จะคุ้มกับการลงทุนในระบบราง) โดยมีการจัดให้อยู่ในพื้นผิวจราจรที่จัดไว้ให้เป็นการเฉพาะ ซึ่งอาจจะเป็นรูปแบบของพื้นผิวจราจรปกติหรือการสร้างยกระดับ เพื่อให้ตรงต่อเวลาในการให้บริการ และสามารถเพิ่มความสะดวกสบายให้กับผู้โดยสารมากขึ้น การลงทุนของ BRT จะสูงกว่ารถโดยสารประจำทาง แต่น้อยกว่าระบบราง

ส่วนระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนระบบราง เป็นระบบที่ถูกออกแบบให้สามารถรองรับปริมาณผู้โดยสาร ได้มากกว่าระบบแรกค่อนข้างมาก และสามารถทำความเร็วได้มากที่สุด ซึ่งมีผลให้ผู้โดยสาร ใช้เวลาในการเดินทาง ต่ำกว่าการเดินทางโดยระบบอื่น ระบบจะถูกออกแบบให้อยู่บนเขตทางเฉพาะเช่น บนดินในเขตเฉพาะ ยกระดับ หรืออุโมงค์ใต้ดิน อาทิ ระบบรถไฟฟ้า BTS หรือระบบรถไฟใต้ดินของ รฟม. ซึ่งเป็นระบบรถไฟฟ้ารางหนัก ซึ่งทำให้สามารถทำความเร็วได้โดยไม่เกิดการรบกวนกับการจราจรของระบบอื่นๆ

ความแตกต่างของทั้ง 2 ระบบจึงเกี่ยวข้องกับเรื่อง เงินลงทุน ปริมาณผู้โดยสาร ราคาค่าโดยสาร และผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมอื่นๆ ที่จะเกิดขึ้น เพื่อให้การพัฒนาระบบขนส่งมวลชนมีประสิทธิภาพ และมีความยั่งยืน การเลือกใช้ระบบขนส่งมวลชนที่เหมาะสมนั้นเป็นสิ่งสำคัญ เช่น การเลือกใช้ระบบใหญ่ สำหรับเมืองที่มีความหนาแน่นของประชากรต่ำ ก็จะทำให้ไม่เกิดความคุ้มค่าของการลงทุน หรือหากเลือกใช้ระบบที่รองรับการเดินทางได้น้อยสำหรับเมืองที่มีประชากรหนาแน่น ก็จะไม่ช่วยแก้ปัญหาการจราจรอย่างยั่งยืน การเลือกใช้ระบบขนส่งมวลชนให้เหมาะสมนั้นควรจะพิจารณาสิ่งต่างๆ คือ ปริมาณผู้โดยสารที่รองรับได้ อัตราการขยายตัวหรือการเติบโตของเมือง ความเร็วของการเดินทาง เงินลงทุน ต้นทุนค่าดำเนินการ (Operation Cost)

โดยทั่วไประบบรางหนักนี้จะถูกออกแบบให้เป็นระบบหลัก (Backbone) ของการขนส่งมวลชนในเมืองขนาดใหญ่ และเป็นรูปแบบการขนส่งมวลชนที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นวิธีที่จะสามารถแก้ปัญหาการจราจรได้อย่างยั่งยืน อย่างไรก็ตามระบบรางหนักนี้เป็นระบบขนาดใหญ่จำเป็นต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมาก ปัญหาความคุ้มทุนจึงกลายเป็นปัญหา เพราะโดยปกติการที่จะทำให้ระบบรถไฟฟ้ามีความคุ้มทุนทางการเงินเป็นไปไม่ได้อยู่แล้ว ดังนั้น การคุ้มทุนนี้จะต้องเป็นการคุ้มทุนในเชิงเศรษฐกิจสังคม กล่าวคือ ต้องมีการรวมประโยชน์ทางอ้อมอื่นๆ เข้ามาด้วย ดังนั้น การที่รัฐจะต้องเป็นผู้ลงทุนหลักกับระบบนี้จึงเกิดขึ้นในแทบทุกประเทศ

อย่างไรก็ตาม จากการสำรวจโครงการลงทุนขนาดใหญ่ทั่วโลกที่เกี่ยวกับระบบสาธารณูปโภคพื้นฐาน (Infrastructure) พบว่าโครงการมีความเสี่ยงค่อนข้างสูงต่อความล้มเหลว โดยปัญหาที่พบสำคัญๆ มีอยู่ 2 เรื่องใหญ่ คือ ความเสี่ยงที่จะมีปริมาณการใช้งานน้อยกว่าประมาณการ (Overestimation of Demand) โดยปริมาณผู้ใช้บริการต่ำกว่าประมาณการค่อนข้างมาก ในบางประเทศความคลาดเคลื่อนสูงกว่าร้อยละ 50 ขณะที่ต้นทุนในการลงทุนก็มักจะสูงกว่าที่กำหนดไว้ในเบื้องต้น เฉพาะโครงการที่เกี่ยวข้องกับระบบขนส่งมวลชน ได้มีการประมวลสาเหตุความล้มเหลวเหล่านี้ พบว่าปัจจัยที่มีส่วนเกี่ยวข้องเกิดขึ้นจาก วิธีการประมาณการความต้องการของผู้ใช้บริการ ความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลในการพยากรณ์ ความไม่ครบถ้วนของปัจจัยที่มีผลในการตัดสินใจใช้บริการขนส่งในแบบจำลองที่ใช้ การเปลี่ยนแปลงของปัจจัยภายนอกที่ไม่ได้คาดการณ์ไว้ การละเลยต่อการใช้นโยบายที่เหมาะสม ตลอดจนความลำเอียงของผู้ทำการประมาณการและผู้สนับสนุนโครงการซึ่งต้องการให้โครงการเกิดขึ้น

นอกจากนี้การศึกษาของ McFadden นักเศรษฐศาสตร์ทางด้านขนส่งมวลชนที่สำคัญพบว่า การตัดสินใจของผู้ใช้บริการขนส่งมวลชน ไม่ได้ขึ้นอยู่กับปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจ ซึ่งประกอบด้วย ต้นทุนในการเดินทางที่ถูกลง และระยะเวลาในการเดินทางที่ลดลงเพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับปัจจัยทางด้านจิตวิทยาด้วย โดยปัจจัยทางด้านจิตวิทยามีความเกี่ยวข้องกับต้นทุนในการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของตน (switching cost) จากการเดินทางแบบหนึ่งไปเป็นการเดินทางอีกแบบหนึ่ง โดยมีองค์ประกอบที่สำคัญคือ ความเป็นเจ้าของรถยนต์ และเวลาเดินทางและความสะดวกสบายที่อยู่นอกยานพาหนะ ทั้งนี้ เพราะเป็นที่ทราบกันดีว่า ระยะเวลาในการเดินทางในระบบรถไฟฟ้านั้นน้อยมาก และมีความสะดวกมาก แต่เวลาส่วนใหญ่ของผู้คนที่ต้องเสียไปในการเดินทางคือ ระยะเวลาที่อยู่นอกระบบ เช่น จากบ้านกว่าจะเข้าถึงสถานี และเมื่อออกจากสถานีเพื่อไปยังจุดหมายปลายทางที่ต้องการ และความสะดวกสบายในการเดินทางที่อยู่นอกระบบรถไฟฟ้า

ดังนั้น การคิด ใช้ค่าบริการขนส่งราคาถูก เพื่อจูงใจให้คนเข้ามาใช้บริการมากๆ เป็นเพียงแค่ปัจจัยเสริมเพียงประการเดียว แต่ไม่น่าจะเพียงพอที่จะจูงใจให้คนส่วนใหญ่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนที่มีรถยนต์เข้ามาใช้บริการ นอกจากนี้การใช้ค่ารถไฟฟ้าที่ถูกเกินไป อาจจะเป็นการสร้างภาระทางการคลังต่อรัฐบาลที่จะต้องมีการอุดหนุนค่าโดยสารอย่างต่อเนื่อง

จากกรณีของรถไฟฟ้าบีทีเอส และรถไฟฟ้า รฟม. ก็พบเช่นเดียวกันว่ามีความคลาดเคลื่อนจากการประมาณการค่อนข้างสูง โดยในช่วงปีแรกของการเปิดใช้บริการ จำนวนผู้โดยสารน้อยกว่าที่ประมาณการเอาไว้ถึงกว่าร้อยละ 50 แต่ในกรณีรถไฟฟ้าบีทีเอสพบว่าอัตราการขยายตัวในช่วง 5 ปี (2543-2547) มีอัตราการขยายตัวของผู้ใช้บริการ สูงกว่าที่ประมาณการไว้ แต่อย่างไรก็ตาม จำนวนผู้โดยสารในปัจจุบันก็ยังคงน้อยกว่าที่ประมาณการเอาไว้ ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้บริโภคต้องใช้ระยะเวลาพอสมควร แม้ว่าทั้ง 2 เส้นทางเป็นเส้นทางที่อยู่กลางใจเมือง ดังนั้น การทำเส้นที่เชื่อมต่อกับชานเมืองจะต้องให้ความสำคัญกับพฤติกรรม และความหนาแน่นของประชากรให้มาก ถ้าจะคิดเฉพาะการขนคนเข้าเมืองในตอนเช้า และขนคนออกจากเมืองในตอนเย็น ไม่เพียงพอ จะต้องเป็นเส้นทางที่มีการเดินทางค่อนข้างหนาแน่นทั้งวัน เพราะระบบรถไฟฟ้าเป็นระบบที่มีการลงทุนสูงมาก

ปัจจัยที่สำคัญประการหนึ่งในการทำให้การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้บริโภครวดเร็วขึ้น ก็คือการทำให้ต้นทุนการใช้เวลานอกระบบลดลง ดังนั้น นโยบายของรัฐที่ควรดำเนินการก็คือ การทำให้เกิดการจัดการเดินรถในลักษณะที่เป็นเครือข่าย และการจัดทำระบบ Feeder ที่เหมาะสม ซึ่งหมายถึงต้องคำนึงถึงระบบขนส่งมวลชนที่รองลงมาประเภทอื่นๆ

ประเด็นสุดท้ายที่อยากจะพูดถึงก็คือ การพัฒนาระบบรถไฟฟ้าในต่างประเทศ ใช้ระยะเวลาค่อนข้างนาน หลายสิบปี พัฒนาต่อเนื่อง ต่อเครือข่ายไปเรื่อยๆ ตามความเหมาะสมเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด ในกรณีของประเทศไทย ก็เช่นเดียวกัน การพัฒนาเครือข่ายคงจะต้องใช้เวลา มีการจัดลำดับการดำเนินการที่เหมาะสม เพราะถ้าจะทำพร้อมๆ กันทีเดียว ปัญหาวิกฤตจราจรระหว่างช่วงเวลาการก่อสร้างคงจะเกิดขึ้นอย่างไม่ต้องสงสัย และนอกจากนี้ การที่จะต้องนำเงินลงทุนจำนวนมากมาทุ่มให้กับคนกรุงเทพฯ แล้วจะตอบคำถามคนจังหวัดอื่นๆ อย่างไร

หน้า 6