คอลัมน์ คลื่นความคิด ธาริษา วัฒนเกส รองผู้ว่าการ ด้านเสถียรภาพสถาบันการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย มติชนรายวัน วันที่ 24 กรกฎาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10362

ยุคนี้เป็นยุคโลกาภิวัตน์และข้อมูลข่าวสาร เศรษฐกิจของประเทศต่างๆ มีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิด ดังนั้น ในสังคมโลกจึงมีการสอดส่องดูแลกันเข้มข้นกว่าสมัยก่อนมาก เพื่อป้องกันการเกิดปัญหาในประเทศใดประเทศหนึ่ง ซึ่งอาจมีผลกระทบไปถึงประเทศอื่นด้วย บางครั้งก็เป็นการดูแลผลประโยชน์ของประเทศตนไม่ให้ถูกเอาเปรียบ โดยประเทศอื่นจากการใช้มาตรฐานต่างกัน ด้วยเหตุนี้จึงมีมาตรฐานสากลเกิดขึ้นมากมายในหลายๆ สาขา ซึ่งถือว่าเป็นกติกาที่ควรยึดถือปฏิบัติหากประเทศนั้นๆ ต้องการให้เป็นที่ยอมรับของสังคมโลก บางมาตรฐานก็ไม่ได้เป็นข้อบังคับว่าต้องปฏิบัติ แต่ก็เป็นที่เข้าใจกันว่าถ้าไม่ปฏิบัติ สังคมโลกก็จะรังเกียจ ไม่เชื่อถือ ไม่ทำธุรกิจด้วย ก็เลยต้องพยายามปฏิบัติให้ได้อยู่ดี ถึงจะไม่ได้มีการบังคับโดยตรง

ภาคการเงินเป็นภาคที่สำคัญของเศรษฐกิจ เพราะเป็นแหล่งเงินทุนที่นำไปสู่การจ้างงานและความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ดังนั้น จึงมีมาตรฐานสากลมากมายสำหรับภาคนี้ เพื่อให้มั่นใจว่าภาคการเงินจะมีความมั่นคง สามารถรองรับการพัฒนา และการเติบโตได้ ที่สำคัญๆ ก็มีมาตรฐานสำหรับภาคธนาคารพาณิชย์ ประกัน และตลาดทุน นอกจากนี้ ยังมีมาตรฐานที่รองรับการทำงานของภาคการเงินอีก เช่น ระบบการชำระเงิน และการบัญชี เป็นต้น

บางท่านคงสงสัยว่า ใครเป็นคนกำหนดมาตรฐานสากล โดยทั่วไปจะมีการตั้งคณะกรรมการหรือคณะทำงานเฉพาะเรื่องขึ้นมาที่ BIS หรือ Bank for International Settlements ที่เมืองบาเซิล ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ซึ่งทำหน้าที่ชำระดุล ระหว่างธนาคารกลางของประเทศต่างๆ เปรียบเสมือนเป็นธนาคารกลางของธนาคารกลางอีกทีหนึ่ง คณะกรรมการเหล่านี้ส่วนใหญ่เป็นตัวแทนจากประเทศที่พัฒนาแล้ว ในระยะหลังเริ่มมีตัวแทนจากประเทศกำลังพัฒนา เข้าไปร่วมด้วยบ้าง วิธีการก็คือช่วยกันพิจารณาว่ามาตรฐานที่ดีในแต่ละเรื่องควรจะมีอะไร บางเรื่องก็ตรงไปตรงมา บางเรื่องก็ต้องทะเลาะกันนานถ้ามีวิธีปฏิบัติกันอยู่หลากหลาย ประเทศทางยุโรปอาจเห็นไม่ตรงกับอเมริกา ผู้กำกับตรวจสอบอาจเห็นไม่ตรงกับนักบัญชี หรือประเทศกำลังพัฒนาอาจไม่เห็นด้วยกับประเทศพัฒนาแล้ว เป็นต้น แต่เมื่อสรุปกันได้ก็ถือว่าเป็นมาตรฐานสากลที่เป็นที่ยอมรับ

ระบบธนาคารพาณิชย์เป็นสาขาที่สำคัญของภาคการเงิน และในหลายๆ ประเทศเป็นสถาบันที่ใหญ่ที่สุดของภาคการเงิน จึงมีมาตรฐานสากลทั้งสำหรับธนาคารพาณิชย์เอง และผู้กำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ มาตรฐานสำหรับธนาคารพาณิชย์ที่เราจะได้ยินบ่อยในปัจจุบันก็คือมาตรฐานบาเซิล 2 ซึ่งจะมาทดแทนบาเซิล 1 อันเป็นมาตรฐานที่ใช้มาตั้งแต่ปี 2531 บาเซิล 1 เป็นเกณฑ์ที่กำหนดอัตราส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงของธนาคารพาณิชย์ ว่าต้องมีไม่ต่ำกว่าร้อยละ 8 เพื่อรองรับความเสียหายกรณีที่ธนาคารพาณิชย์นั้นประสบปัญหา แต่ลึกๆ ก็เป็นความต้องการของประเทศทางตะวันตกที่จะให้การแข่งขันระหว่างธนาคารพาณิชย์มีความเท่าเทียมกันมากขึ้น เพราะถ้าไม่กำหนด ธนาคารพาณิชย์ที่มีเงินกองทุนต่ำๆ ก็จะมีต้นทุนต่ำ ทำให้ได้เปรียบธนาคารที่มีเงินกองทุนสูง มาตรฐานนี้กำหนดว่าอะไรเป็นสินทรัพย์เสี่ยง และมีความเสี่ยงมากน้อยเพียงไร

แล้วก็คำนวณออกมาว่าเงินกองทุนควรจะมีเท่าไร มาตรฐานนี้คณะทำงานที่บาเซิล ตั้งใจจะให้ประเทศในกลุ่ม OECD ใช้เท่านั้น แต่ปรากฏว่าผู้กำกับตรวจสอบธนาคารกว่า 100 ประเทศ รวมทั้งประเทศไทยได้สมัครใจที่จะนำมาตรฐานนี้มาใช้เอง เพื่อให้ระบบธนาคารพาณิชย์ของตนเป็นที่ยอมรับ ชาวโลกจะได้ทำธุรกิจด้วย

มาตรฐานบาเซิล 2 และอื่นๆ ขอยกยอดไปเล่าครั้งต่อไป

หน้า 20

มาตรฐานสากลของภาคการเงิน (2)

คอลัมน์ คลื่นความคิด  ธาริษา วัฒนเกส มติชนรายวัน วันที่ 14 สิงหาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10383

เมื่อครั้งที่แล้วได้เล่าถึงมาตรฐานบาเซิล 1 ซึ่งกำหนดอัตราส่วนขั้นต่ำของเงินกองทุนของ ธพ. ต่อสินทรัพย์เสี่ยง เพื่อให้รองรับความเสียหาย กรณีที่ธนาคารนั้นๆ ประสบปัญหา แต่เมื่อใช้ๆ ไป ก็เป็นที่ประจักษ์ว่า มาตรฐานนี้ไม่สามารถรองรับความเสียหายได้เสมอไป เพราะมาตรฐานบาเซิล 1 กำหนดให้สินเชื่อเกือบทุกประเภท มีความเสี่ยงเท่ากัน ดังนั้น ธนาคารพาณิชย์ (ธพ.) ที่มีขนาดของสินเชื่อเท่ากัน ก็จะดำรงเงินกองทุนขั้นต่ำเท่ากันสำหรับสินเชื่อนั้นๆ

แต่โดยความเป็นจริง สินเชื่อขนาดเดียวกันอาจมีความเสี่ยงไม่เท่ากัน ขึ้นอยู่กับโครงสร้างของสินเชื่อของแต่ละธนาคาร เช่น บางแห่งอาจจะปล่อยสินเชื่อรายย่อยมาก จึงมีการกระจายความเสี่ยงมากกว่าธนาคารที่เน้นการให้สินเชื่อรายใหญ่มากกว่า บางแห่งอาจจะมี NPL สูงกว่าอีกแห่งหนึ่ง จึงมีความเสี่ยงมากกว่า ดังนั้น เงินกองทุนขั้นต่ำของธนาคารเหล่านี้ที่จะรองรับความเสี่ยงที่ต่างกัน ก็น่าจะแตกต่างกันด้วย

นอกจากนี้ มาตรฐานนี้ยังไม่ส่งเสริมให้ ธพ.พยายามลดความเสี่ยงของตนลง เพราะไม่ว่าจะให้สินเชื่อเสี่ยงมากหรือน้อย ก็กินเงินกองทุนเท่ากัน ดังนั้น คณะกรรมการกำกับตรวจสอบที่บาเซิลจึงได้ปรับปรุงมาตรฐานนี้เพื่อแก้ไขจุดอ่อนเหล่านี้ โดยใช้เวลาปรับปรุงถึง 6 ปี มาเสร็จเอากลางปี 2004

มาตรฐานบาเซิล 2 นี้ประกอบด้วย 3 ส่วน ส่วนที่ 1 ว่าด้วยการคำนวณเงินกองทุนซึ่งมีหลายวิธีให้ ธพ.เลือก ขึ้นอยู่กับขนาดและความพร้อมด้านข้อมูล ด้านไอที และด้านบริหารความเสี่ยง ถ้าใช้วิธีง่ายๆ ที่เรียกว่า Standardized approach ก็ยังมีการกำหนดน้ำหนักความเสี่ยงให้สินเชื่อต่างๆ เพียงแต่ซอยย่อยให้สะท้อนความเสี่ยงที่แตกต่างกัน ของสินเชื่อแต่ละประเภทมากขึ้น ถ้าเป็นวิธีที่ยากขึ้นที่เรียกว่า Internal rating- based (IRB) approach ก็ใช้ข้อมูลในอดีตของ ธพ. เองคำนวณว่าสินเชื่อประเภทหนึ่งๆ มีความเสี่ยงในการกลายเป็นหนี้เสียเท่าใด และเมื่อเป็นหนี้เสีย แล้วเกิดความเสียหายมากน้อยเพียงใด เป็นต้น เมื่อประเมินได้ว่าความเสียหายน่าจะมีเท่าใด ก็ดำรงเงินกองทุนที่สอดคล้องกัน

บาเซิล 2 นี้จูงใจให้ ธพ.ปล่อยสินเชื่ออย่างระมัดระวังมากขึ้น เพราะสินเชื่อที่ดีจะกินเงินกองทุนต่ำกว่า NPL ยกตัวอย่างกรณีที่ใช้วิธี Standardized approach ก็จะเห็นชัด กล่าวคือ ถ้ากำหนดอัตราส่วนขั้นต่ำ ของเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงที่ร้อยละ 8 หมายความว่า ถ้าปล่อยสินเชื่อรายใหญ่ไปหนึ่งร้อยบาท ต้องมีเงินกองทุนอย่างน้อย 8 บาท แต่เมื่อไรที่สินเชื่อรายนั้นกลายเป็น NPL ธพ.นั้นก็ต้องเพิ่มเงินกองทุนสำหรับสินเชื่อก้อนนั้นขึ้นมาเป็น 12 บาท

ส่วนที่ 2 ของบาเซิล 2 เป็นส่วนที่กำหนดให้ผู้กำกับตรวจสอบต้องตรวจทานให้ ธพ.มีระบบประเมินความเสี่ยง และความเพียงพอของเงินกองทุนอย่างมีประสิทธิภาพ สำหรับส่วนที่ 3 กำหนดให้ ธพ.เปิดเผยข้อมูลอย่างเพียงพอเพื่อให้ตลาดสามารถร่วมสอดส่องดูแล ธพ.ได้ด้วย

บาเซิล 2 เป็นมาตรฐานที่ดีกว่าบาเซิล 1 เพราะจูงใจให้ ธพ.ดูแลความเสี่ยงของตน และมีเงินกองทุนที่สอดคล้องกัน แต่ไม่ได้หมายความว่าเมื่อใช้บาเซิล 2 แล้ว ธพ.ทุกแห่งจะหันไปให้เฉพาะสินเชื่อที่มีความเสี่ยงต่ำ เช่น สินเชื่อรายย่อย ธนาคารสามารถให้สินเชื่อที่มีความเสี่ยงสูงได้ แต่ต้องมีเงินกองทุนรองรับเพียงพอ ซึ่งต้นทุนที่สูงขึ้นนี้ สามารถชดเชยโดยการคิดอัตราดอกเบี้ยจากลูกหนี้สูงขึ้น ให้สอดคล้องกับความเสี่ยงที่สูงด้วย นอกจากนี้บาเซิล 2 ยังกำหนดให้ผู้กำกับดูแล ธพ.ต้องเน้นการดูแลความเสี่ยงมากกว่าการดูแลให้ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์

พูดถึงผู้กำกับดูแลแล้ว ครั้งหน้าขอนำมาตรฐานสำหรับการกำกับดูแลมาเล่าสู่กันฟัง

หน้า 20

มาตรฐานสากล ของภาคการเงิน (3)

คอลัมน์ คลื่นความคิด โดย ธาริษา วัฒนเกส รองผู้ว่าการด้านเสถียรภาพสถาบันการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย มติชนรายวัน วันที่ 28 สิงหาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10397

ก่อนหน้านี้ได้เล่าถึงมาตรฐานบาเซิล 1 และ 2 ซึ่งเป็นมาตรฐานที่ ธพ.ต้องถือปฏิบัติในการดำรงเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง บาเซิล 2 มีบางส่วนที่พูดถึงบทบาทของผู้กำกับ แต่ก็เป็นบทบาทในการดูแลให้ ธพ.มีเงินกองทุนเพียงพอ มาตรฐานสำหรับผู้กำกับที่มีขอบเขตกว้างขวางกว่าคือ BCP 25 ข้อ ซึ่งย่อมาจาก Basel Core Principles for Banking Supervision หรือหลักการสำคัญของบาเซิลในการกำกับดูแล ธพ. ซึ่งคณะทำงานด้านกำกับดูแล ธพ. ได้พัฒนาขึ้นในปี 1997 มาตรฐานนี้กำหนดหลักการที่ควรมีเพื่อให้การกำกับดูแล ธพ. มีประสิทธิผล เริ่มตั้งแต่ภาวะแวดล้อมที่จำเป็น เช่น องค์กรผู้กำกับจะต้องมีความเป็นอิสระ ปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง ได้รับการปกป้องจากการถูกฟ้องร้อง ถ้าได้ปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริต มีอำนาจตามกฎหมายอย่างชัดเจน และมีทรัพยากรทั้งด้านงบประมาณ และบุคลากรเพียงพอที่จะปฏิบัติหน้าที่ เป็นต้น

ถัดมาก็เป็นหลักการเกี่ยวกับการให้ใบอนุญาต ว่าต้องมีการกำหนดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน ผู้กำกับต้องมีอำนาจในการพิจารณา เกี่ยวกับการเปลี่ยนผู้ถือหุ้น ธพ.อย่างมีนัยสำคัญ หรือการที่ ธพ.จะไปถือหุ้นหรือลงทุนในองค์กรอื่นๆ เป็นต้น ซึ่งแนวคิดก็คือผู้ถือหุ้นรายใหญ่ของ ธพ. จะต้องมีคุณสมบัติที่เหมาะสม เพื่อป้องกันไม่ให้มีผู้ถือหุ้น ที่ต้องการเข้ามาหาผลประโยชน์ส่วนตน จาก ธพ. ขณะเดียวกัน ธพ.ก็ต้องไม่เที่ยวไปลงทุนในกิจการอื่นๆ เกินความเหมาะสม เพราะจะมีความเสี่ยงและความไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน เมื่อมีการให้ใบอนุญาตแล้ว ก็ต้องมีหลักการว่า ผู้กำกับจะต้องกำหนดกฎเกณฑ์และเงื่อนไขที่เหมาะสมให้ ธพ.ถือปฏิบัติ เช่น ต้องมีข้อกำหนดเกี่ยวกับเงินกองทุนขั้นต่ำ การประเมินคุณภาพของทรัพย์สิน การกันสำรอง การกระจายความเสี่ยงโดยไม่ปล่อยสินเชื่อรายใดรายหนึ่ง มากเกินอัตราที่กำหนด โดยผู้กำกับจะต้องมีการกำกับตรวจสอบทั้งโดยการติดตามวิเคราะห์จากรายงานและข้อมูลที่กำหนดให้ ธพ.ต้องส่งหรือเข้าตรวจยัง ธพ.อย่างสม่ำเสมอ การกำกับจะต้องรวมไปถึงบริษัทในเครือของ ธพ.ด้วย เพื่อป้องกันไม่ให้ความเสียหายของบริษัทในเครือส่งผลกระทบมาถึง ธพ.

หลักการสุดท้ายที่สำคัญอีกข้อหนึ่งคือ ผู้กำกับจะต้องมีนโยบายและมาตรการที่จะป้องกันการเกิดปัญหาของ ธพ. และเมื่อมีปัญหาก็ต้องแก้ไขเนิ่นๆ อย่างรวดเร็ว

วิกฤตของเอเชียในปี 1997 ซึ่งมีสาเหตุที่สำคัญจากความอ่อนแอของภาค ธพ. และส่งผลกระทบไปหลายประเทศ ทำให้เกิดความตระหนักมากขึ้นว่า ผู้กำกับจะต้องให้ความสำคัญกับ BCP 25 ข้อ เพื่อให้การกำกับมีประสิทธิผลในการทำให้ภาค ธพ.มีความมั่นคง โดยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ IMF เป็นหัวเรือใหญ่ในการประเมินว่า ผู้กำกับมีการกำกับ ที่สอดคล้องกับหลักการทั้ง 25 ข้อมากน้อยเพียงใด การประเมินนี้ไม่ใช่มาตรการบังคับ แต่ขึ้นอยู่กับความสมัครใจของผู้กำกับในประเทศต่างๆ ที่จะให้ผู้เชี่ยวชาญจาก IMF และจากผู้กำกับของประเทศอื่นมาประเมิน เรื่องนี้ก็เหมือนมาตรฐานสากลอื่นๆ ทั่วไป ที่แม้จะไม่มีการบังคับแต่ประเทศต่างๆ ก็พยายามที่จะเข้ากระบวนการประเมินนี้ เพื่อให้ภาพลักษณ์ที่ดีว่า ตนเองยินดีที่จะปฏิบัติตามมาตรฐานสากล และมีการกำกับตรวจสอบที่มีคุณภาพ ล่าสุดจนถึงปี 1999 ปรากฏว่ามีประเทศต่างๆ ได้สมัครใจเข้ารับการประเมินการปฏิบัติตาม BCP 25 ข้อ มาแล้วถึง 72 ประเทศ

กรณีของไทยนั้น เราก็ได้แสดงเจตจำนงไปยัง IMF เมื่อต้นปีนี้ที่จะขอรับการประเมินการปฏิบัติตามมาตรฐานสากล ตามโปรแกรมของ IMF ที่เรียกว่า Financial Sector Assessment Program หรือ FSAP เพราะถ้าไม่ขอเข้ารับการประเมิน ก็จะเกิดความเข้าใจผิดว่าระบบของเรายังไม่มั่นคง และการกำกับดูแลยังไม่เข้ามาตรฐาน ทั้งที่เราได้ปรับปรุงความมั่นคงของระบบ ธพ. และคุณภาพในการกำกับดูแลของเรามามากพอสมควรแล้ว

FSAP นั้นครอบคลุมการประเมินหลายด้าน ไม่ใช่เฉพาะการกำกับ ธพ.เท่านั้น ครั้งหน้าจะนำเรื่องนี้มาขยายความต่อไป

หน้า 20