คอลัมน์ มองซ้ายมองขวา โดย อภิชาต สถิตนิรามัย ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 10 กรกฎาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 30 ฉบับที่ 3808 (3008)

ในบทความชิ้นที่แล้วของผม เรื่อง การเมืองของการพัฒนาเศรษฐกิจยุคแรก 2498-2506 นั้น ผมพยายามตอบคำถามว่า ยุคทุนนิยมนายธนาคาร (Banks" Capitalism) ซึ่งมี จอมพล ป. เป็นผู้ผสมพันธุ์ และมีจอมพลสฤษดิ์ เป็นผู้ทำคลอด ในขณะที่ นายป๋วย อึ๊งภากรณ์ เป็นแม่นมนั้น เกิดขึ้นจากเงื่อนไขการเมืองทั้งในประเทศและต่างประเทศอย่างไร

กล่าวอย่างรวบรัดที่สุด ผมตอบคำถามข้างต้นว่า เงื่อนไขการเมืองภายในประเทศก็คือ การที่จอมพล ป. (2) มีฐานะง่อนแง่นทางการเมือง ในแง่ที่ตนไม่สามารถควบคุมกำลังพลในกองทัพได้โดยตรง รวมทั้งชนักติดหลังจากข้อหาอาชญากรสงคราม ทำให้จอมพล ป. ต้องหันไปเล่นไพ่อเมริกา เปลี่ยนนโยบายต่างประเทศจากความเป็นกลางระหว่างสองอภิมหาอำนาจ มาเป็นนโยบายต่อต้านคอมมิวนิสต์ เพื่อแลกกับความช่วยเหลือพึ่งพาทหารและการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งต่อมาเป็นนโยบายที่จอมพลสฤษดิ์สานต่ออย่างซื่อสัตย์ ด้วยจังหวะเร่ง และกลายเป็นจุดกำเนิดของยุคทุนนิยมนายธนาคารไปในที่สุด

ส่วนบทความของผมในเรื่อง ความชอบธรรมในการปกครอง ชี้ว่า นอกจากการเปลี่ยนแปลงยุคทางเศรษฐกิจจากทุนนิยมโดยรัฐ เป็นทุนนิยมนายธนาคาร (หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งได้ว่า เป็นการเปลี่ยนยุคจากนโยบายชาตินิยมทางเศรษฐกิจ เป็นนโยบายเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ) แล้ว ยังมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญๆ พ่วงมาอีกสองประการคือ หนึ่ง การมอบอำนาจการบริหารเศรษฐกิจมหภาค และการดูแลภาคธนาคารพาณิชย์ให้แก่เทคโนแครต ซึ่งมีนายป๋วยเป็นผู้นำ สอง การปรับปรุงระบบการบริหารราชการ (bureaucratic reorganisation) โดยการรวมศูนย์อำนาจการบริหารราชการแผ่นดิน เข้าสู่ตัวนายกรัฐมนตรี บทความนี้เสนอต่อไปว่า การเปลี่ยนแปลงทั้ง 3 ประการข้างต้นได้กลายเป็นรากฐานทาง "สถาบัน" ให้แก่อัตราการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจไทยในระดับที่สูงมาก และต่อเนื่องยาวนานถึง 40 ปี จนกระทั่งถึงวิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ.2540

ในบทความนี้ผมอยากจะขยายความเพิ่มเติมในเรื่องความสำเร็จและล้มเหลวของยุคทุนนิยมนายธนาคาร ดังต่อไปนี้คือ ในด้านความสำเร็จ นอกจากอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่สูง เช่น ในช่วงทศวรรษที่ 1970s-1997 นั้น อัตราการขยายตัวของ GDP สูงถึง 8% ต่อปี โครงสร้างทางการผลิตก็เพิ่มความหลากหลายขึ้นมาก (structural change and diversification) เช่น ภาคหัตถอุตสาหกรรมขยายตัวจาก 10% เป็น 35% ของ GDP ภาคการท่องเที่ยวเติบโตอย่างก้าวกระโดด หรือแม้แต่ภาคเกษตรกรรมที่ลดความสำคัญต่อ GDP ลง กลับมีความหลากหลายเพิ่มขึ้นมาก เช่น จากเฉพาะการผลิตข้าว ยาง เป็นมันสำปะหลัง น้ำตาล กุ้ง ถั่ว ในขณะที่การส่งออกเติบโตในอัตราถึง 12% ต่อปีในช่วง 1970s-1990s มากไปกว่านั้น สินค้าส่งออกที่มาจากภาคหัตถอุตสาหกรรมได้เพิ่มจากเพียง 10% เป็น 85% และสินค้าส่งออกบางส่วนเป็นสินค้าที่เป็นสินค้า "ไฮเทค" เช่น รถยนต์ หรือ hard disk drive ซึ่งส่งออกได้มากเป็นอันดับ 2 หรือ 3 ของโลก เป็นต้น

โดยสรุปแล้ว ระบบทุนนิยมนายธนาคารได้ทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวในอัตราที่สูงอย่างต่อเนื่อง และทำให้โครงสร้างการผลิตมีความหลากหลายสูงขึ้นมาก อันมีผลให้ระบบเศรษฐกิจมีศักดิภาพที่จะรองรับความไม่แน่นอน ของตลาดโลกได้ดีขึ้น แต่อย่างไรก็ตาม ภายใต้ภาพแห่งความสำเร็จข้างต้น เศรษฐกิจไทยกลับมีจุดอ่อนฉกรรจ์ ในด้านความสามารถในการแข่งขัน (competitiveness) หรือด้านผลิตภาพ (productivity) ในการผลิตในเกือบทุกภาคเศรษฐกิจ นับตั้งแต่ภาคเกษตรกรรมที่มีผลผลิตต่อไร่ต่ำมาก เช่น ข้าว ทั้งๆ ที่เป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ที่สุดของโลก หรือในภาคหัตถอุตสาหกรรมที่หลายสาขาดูเหมือนเป็นอุตสาหกรรมไฮเทค แต่เอาเข้าจริงแล้ว ความเป็นไฮเทคนี้มันไม่เท่ากับการมีความสามารถในการแข่งขัน

ผู้ที่ติดตามข่าวสารของภาคนี้ย่อมทราบดีว่า ภาคหัตถอุตสาหกรรมของเรานั้นมีจุดอ่อนหลักๆ ถึง 3 ประการ คือ การพึ่งพาแรงงานไร้ฝีมือ ค่าจ้างต่ำ ซึ่งนับวันจะแข่งขันไม่ได้กับประเทศเกิดใหม่ เช่น เวียดนาม จีน อินเดีย ในขณะที่ ผลิตภาพการผลิตที่เกิดจากการปรับปรุงเทคนิคการผลิต หรือการจัดการ (ที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า total factor productivity) นั้น ผลการศึกษาจำนวนมากชี้ว่า มันเพิ่มขึ้นน้อยมาก หรือเกือบจะไม่เพิ่มเลย มากไปกว่านั้น การส่งออกสินค้าหัตถอุตสาหกรรมที่ขยายตัวอย่างรวดเร็วนั้น ส่วนใหญ่เป็นการส่งออกของบริษัทข้ามชาติ (MNCs) ซึ่งมีความเชื่อมโยง (linkages) ต่อบริษัทคนไทย และชิ้นส่วน หรือวัตถุดิบภายในประเทศน้อยมาก

ดังนั้น คอขวดของการพัฒนาเศรษฐกิจในปัจจุบันย่อมหนีไม่พ้นการที่ไทยจะต้องพยายามไต่บันไดดาราแห่งการผลิต (upgrading) ขึ้นสู่การผลิตในระดับที่ก้าวหน้าขึ้น (เพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน) เนื่องจากมันเป็นไปไม่ได้อีกต่อไปที่ไทยจะยังคงแข่งขันอยู่บนพื้นฐานของแรงงานราคาต่ำ หรือขูดรีดทรัพยากรธรรมชาติ ดังเช่นในอดีตที่ผ่านมา เมื่อต้องเผชิญกับการแข่งขันจากบรรดาประเทศเกิดใหม่ทั้งหลาย

ประเด็นสำคัญ ณ จุดนี้มีอยู่ว่า ปัญหาคอขวดของการพัฒนาของเรานั้น ไม่ใช่ปัญหาที่เพิ่งเกิด หรือเพิ่งมีคนมองเห็นปัญหา อุปสรรคเหล่านี้มีการอภิปราย ถกเถียง แม้กระทั่งมีความพยายามในระดับหนึ่งที่จะแก้ปัญหามาเป็นเวลานานพอสมควรแล้ว แต่เป็นที่ชัดเจนอีกเช่นกันว่า รัฐไทยมีความสามารถในการยกระดับอุตสาหกรรมต่ำมาก (low upgrading capacity) คำถามของผมจึงมีอยู่ว่า เหตุใดรัฐไทยซึ่งมีความสามารถ (capacity) ในระดับที่จะก่อให้เกิดการขยายตัวของเศรษฐกิจ (กำเนิดยุคทุนนิยมนายธนาคาร) แต่กลับไม่มีความสามารถที่จะ upgrade ภาคการผลิตให้ก้าวหน้าขึ้นได้

แน่นอนว่า ภาระการ upgrade ภาคการผลิตนั้น เป็นเรื่องยากกว่า การกระตุ้นให้เศรษฐกิจขยายตัวในยุคแรกเป็นอย่างมาก พูดแบบภาษานักเศรษฐศาสตร์ก็คือ ในยุคแรกนั้น ภาระที่รัฐต้องทำมีแต่เพียง "getting the prices right" หรือเป็นแค่ first generation of economic reform ตัวอย่างเช่น การลดบทบาทในการผลิตโดยตรงของภาครัฐ โดยการยกเลิกหรือไม่จัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาทำการผลิตแข่งกับเอกชน หรือการเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราระหว่างประเทศ จากระบบหลายอัตรา (multiple exchange rate regime) มาเป็นระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ (fixed exchange rate regime) นั้น ทำได้ค่อนข้างง่าย โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับการปฏิรูประบบเศรษฐกิจในยุคที่สอง (second generation of reform) ที่มีคำขวัญว่า "institution matters" ซึ่งก็คือการย้ำเน้นว่า การสร้างสถาบันนั้นเป็นสิ่งจำเป็นที่ขาดไม่ได้ต่อการปฏิรูปเศรษฐกิจ การที่รัฐไม่เข้าไปแทรกแซงกลไกราคาเพียงอย่างเดียว ดังที่เป็นคำขวัญของการปฏิรูปเศรษฐกิจในยุคแรกนั้นไม่เพียงพอเสียแล้ว

การ upgrade ภาคการผลิตนั้น สามารถจัดได้ว่า เป็นการปฏิรูปเศรษฐกิจในยุคที่สอง ดังนั้น การสร้างสถาบัน (ทั้งในความหมายที่เป็น กฎ กติกา แห่งการเล่นเกมทางเศรษฐกิจและตัวองค์กร) เพื่อการนี้จึงเป็นสิ่งจำเป็นที่เรียกร้องต้องการความสามารถของรัฐในระดับที่สูงขึ้นกว่าแต่ก่อนมาก ดังนั้น คำถามข้างต้นจึงถามใหม่ในเชิงการเมืองได้ว่า

เหตุใดหรือปัจจัยใดที่ขาดหายไป อันทำให้รัฐไทยไม่มีความสามารถที่พอเพียงในการ upgrade ภาคการผลิตของตัวเอง ในขณะที่รัฐเกาหลีใต้ หรือ ไต้หวัน มีความสามารถในการ upgrade เศรษฐกิจของตนได้อย่างประสบความสำเร็จ

ซึ่งเป็นคำถามที่ผมจะอภิปรายในบทความหน้า

หน้า 49

ศักยภาพของรัฐกับการ พัฒนาอุตสาหกรรม (ตอน2) (State Capacity and Industrial Upgrading)

คอลัมน์ มองซ้ายมองขวา  โดย อภิชาต สถิตนิรามัย ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 07 สิงหาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 30 ฉบับที่ 3816 (3016)

ในบทความชิ้นที่แล้วของผม เรื่อง ศักยภาพของรัฐกับการพัฒนาอุตสาหกรรม ผมสรุปไว้ว่า ระบบทุนนิยมนายธนาคารของไทย ที่เป็นมรดกชิ้นสำคัญของระบอบสฤษดิ์นั้น ได้ทำให้เศรษฐกิจไทย ขยายตัวในอัตราที่สูงอย่างต่อเนื่อง และทำให้โครงสร้างการผลิตมีความหลากหลายมากขึ้น อันมีผลให้ระบบเศรษฐกิจรองรับความไม่แน่นอนของตลาดโลกได้ดีขึ้น แต่อย่างไรก็ตาม ภายใต้ภาพแห่งความสำเร็จข้างต้น เศรษฐกิจไทยกลับมีจุดอ่อนฉกรรจ์ในด้านความสามารถในการแข่งขัน (competitiveness) หรือด้านผลิตภาพการผลิต (productivity) ในเกือบทุกภาคเศรษฐกิจ ทั้งๆ ที่ปัญหาเหล่านี้เป็นเรื่องที่รู้กันมานานกว่า 10 ปีแล้ว รวมทั้งมีความพยายามหาทางแก้ไขมาระยะหนึ่งแล้วด้วย หรือพูดอีกแบบหนึ่งได้ว่า ในขณะที่รัฐไทยมีขีดความสามารถพอเพียงที่จะให้กำเนิดระบบทุนนิยมนายธนาคารได้ กล่าวคือ มีความสามารถพอเพียงที่จะจุดชนวนการเติบโตของเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่องมาได้ถึง 40 กว่าปี แต่เมื่อประเทศไทยพัฒนามาจนถึงจุดปัจจุบัน ที่มีความจำเป็นที่จะต้องยกระดับการพัฒนาเข้าสู่ยุคใหม่ เพื่อหนีการแข่งขันกับระบบเศรษฐกิจเกิดใหม่ (emerging economies) นั้น เรากลับทำไม่ได้ หรือกล่าวได้ว่า รัฐไทยมีความสามารถในการยกระดับอุตสาหกรรมต่ำมาก (low upgrading capacity) คำถามของผมจึงมีอยู่ว่า เหตุใดรัฐไทยซึ่งมีความสามารถ (capacity) ในระดับที่จะก่อให้เกิดการขยายตัวของเศรษฐกิจ (กำเนิดยุคทุนนิยมนายธนาคาร) แต่กลับไม่มีความสามารถที่จะ upgrade ภาคการผลิตให้ก้าวหน้าขึ้นได้ หรือตั้งคำถามใหม่ในเชิงการเมืองได้ว่า

เหตุใดหรือปัจจัยใดที่ขาดหายไป อันทำให้รัฐไทยไม่มีความสามารถที่พอเพียงในการ upgrade ภาคการผลิตของตัวเอง ในขณะที่รัฐเกาหลีใต้ หรือไต้หวัน มีความสามารถในการ upgrade เศรษฐกิจของตนได้อย่างประสบความสำเร็จ บทความในตอนที่สองนี้จึงเป็นความพยายามที่จะตอบคำถามข้างต้น

คำตอบที่น่าสนใจ (แต่ไม่จำเป็นที่จะต้องเป็นคำตอบเดียวที่ถูกต้อง หรือได้รับการพิสูจน์แล้ว) เสนอโดย Richart F. Doner นักรัฐศาสตร์อเมริกันผู้สนใจศึกษาการเมืองของการพัฒนาเศรษฐกิจไทยมานาน กล่าวอย่างรวบยอดแล้ว Doner เห็นว่า สาเหตุที่รัฐไทยมีความสามารถในการ upgrade อุตสาหกรรมต่ำนั้น เป็นเพราะแรงกดดันทางภาววิสัย ที่มีต่อชนชั้นนำไทยมีน้อยเกินไป และไม่ต่อเนื่องเพียงพอที่จะบีบบังคับให้รัฐไทยต้องปรับตัวขนานใหญ่เพื่อเอาตัวรอด โดยเฉพาะในทางการเมือง พูดอีกแบบคือ Doner คิดว่าความจำเป็นทางภาววิสัยนั้น จะเป็นตัวบีบบังคับให้รัฐต้องสร้าง หรือเพิ่มพูนความสามารถของรัฐ (capacity building) ดังนั้นความพยายามในการพัฒนาเศรษฐกิจ จึงไม่ได้เกิดจากความเป็นผู้นำที่เห็นการณ์ไกล หรือเป็นคุณพ่อรู้ดี ผู้พยายามทำทุกอย่าง เพื่อความกินดีอยู่ดีของประชาชนตาดำๆ ชนชั้นนำก็เป็นสัตว์เศรษฐกิจ ที่คำนึงถึงความอยู่รอดของตัวเองเฉกเช่นเดียวกับคนอื่นๆ

ตัวอย่างเช่น เกาหลีใต้ในยุคประธานาธิบดี ปักจุงฮี ผู้ให้กำเนิดการพัฒนาเศรษฐกิจยุคใหม่ของเกาหลี ซึ่งประสบความสำเร็จสูง โดยเฉพาะการเพิ่มพูนความสามารถของรัฐนั้น เกิดขึ้นภายใต้ภาวะความกดดันทางการเมืองสูงมากๆ ในระดับที่หากชนชั้นนำเกาหลีไม่สามารถเอาชนะได้แล้ว รัฐเกาหลีใต้ก็จะถูกลบออกจากแผนที่โลกไปเลย

พูดอย่างภาษาวิชาการแล้ว Doner เสนอว่า การที่รัฐเช่นเกาหลีใต้ ไต้หวัน สามารถยกระดับตัวเองขึ้นเป็นรัฐแห่งการพัฒนา (developmental state) ได้นั้น เกิดจากแรงกดดันที่เขาเรียกว่า systemic vulnerability (SV) ซึ่งอาจแยกออกได้เป็น 3 ตัวแปรคือ

หนึ่ง มีภัยคุกคามจากภายนอก (severe external threat) ซึ่งจะต้องรุนแรงถึงระดับที่หากไม่สามารถจัดการได้แล้ว รัฐที่ถูกคุกคามก็จะหายสาบสูญไป เช่น เกาหลีใต้ถูกกลืนโดยเกาหลีเหนือ หรือไต้หวันถูกจีนแผ่นดินใหญ่ยึดไป เป็นต้น

สอง มีทรัพยากรที่จำกัด (resource constraints) โดยเฉพาะอย่างยิ่งมีแหล่งที่มาของเงินตราต่างประเทศที่จำกัด ซึ่งหมายถึงการที่ประเทศหนึ่งไม่สามารถคาดหวังได้ว่าตนจะมีกระแสเงินตราไหลเข้าได้อย่างง่ายๆ เช่น ไม่มีบ่อน้ำมันดิบ ทรัพยากรธรรมชาติ แร่ธาตุ หรือสินค้าส่งออกที่เป็นที่ต้องการของตลาดโลก หรือไม่มีความช่วยเหลือทางการเงินจากชาติอื่นจำนวนมากๆ เป็นต้น

สาม มีแรงกดดันจากประชาชนวงกว้าง (popular pressure) หมายถึงการที่ชนชั้นนำจะต้อง "จ่าย" ประโยชน์ให้แก่คนในวงกว้าง เพื่อที่จะซื้อใจทางการเมือง หรือซื้อความชอบธรรมในการปกครองจากประชาชน นี่ไม่ได้หมายความว่าประเทศนั้น ต้องปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย อาจเป็นเผด็จการก็ได้ เพราะระบอบการเมืองทุกระบอบต่างก็ต้องมีความชอบธรรม ในการปกครองรองรับ ไม่ว่าในด้านใดด้านหนึ่ง เช่น ทั้งจอมพลสฤษดิ์และจอมพลปักจุงฮี ต่างก็อ้างความชอบธรรมจากการพัฒนาเศรษฐกิจ เพื่อความกินดีอยู่ดีในอนาคตของประชาชนด้วยกันทั้งนั้น ทั้งๆ ที่เป็นระบอบอำนาจนิยมอย่างเข็มข้น เป็นต้น

สิ่งสำคัญก็คือ แรงกดดันทั้ง 3 ประการข้างต้นนั้น จะต้องเกิดพร้อมๆ กัน ถึงจะพอเพียงที่จะบีบให้ชนชั้นนำ ผลักดันการปรับตัวของรัฐไปในทิศทางที่จะเพิ่มขีดความสามารถ เพื่อนำไปสู่การพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืนได้ ตรรกะหลักของแนวคิดนี้คือแรงกดดันทั้งสามจะบีบบังคับให้ชนชั้นนำ ซึ่งหากต้องการอยู่รอดทางการเมืองแล้ว จะต้องทำการพัฒนาระบบเศรษฐกิจให้สามารถแข่งขันได้ในตลาดโลกอย่างยั่งยืน โดยจะไม่เลือกแนวทางการพัฒนาแบบ "มักง่าย" เช่น ใช้แรงงานราคาถูก หรือใช้ทรัพยากรธรรมชาติเป็นฐานของความได้เปรียบในการส่งออก แต่ต้องเลือกเส้นทาง ที่จะเน้นการเพิ่มผลิตภาพการผลิต (productivity) ของระบบเศรษฐกิจเป็นหลัก การที่จะทำเช่นนี้ได้นั้น สิ่งจำเป็นอันดับแรกก็คือ การที่รัฐจะต้องปรับปรุงตัวเองให้มีขีดความสามารถ (capacity) เพิ่มขึ้น เนื่องจากการ upgrade อุตสาหกรรมใดๆ นั้น เป็นภาระที่ยากลำบากที่เอกชนมักจะไม่ทำเอง หรือทำได้ไม่เพียงพอกับความต้องการของประเทศ ทำให้รัฐจำเป็นต้องเข้าแทรกแซง/ส่งเสริม/ปกป้อง หรือทำหน้าที่ประสานงานระหว่างผู้เล่นฝ่ายต่างๆ ในอุตสาหกรรมนั้นๆ (แนวคิดนี้เห็นว่าสร้างความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบของระบบเศรษฐกิจนั้น ไม่สามารถที่จะปล่อยให้เป็นหน้าที่ของกลไกตลาดได้) ดังนั้นภาระหน้าที่นี้จึงเรียกร้องต้องการรัฐที่มีขีดความสามารถสูง และตัวรัฐเองจะต้องไม่ถูกตีกินโดยกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะทางอีกด้วย

สาเหตุสำคัญที่รัฐแห่งการพัฒนาไม่สามารถเลือกแนวทางแบบ "มักง่าย" ได้นั้น เป็นเพราะว่าเมื่อมีแรงกดดัน จากประชาชนวงกว้างแล้ว ทางแก้ที่ง่ายที่สุดของชนชั้นนำก็คือ การ "จ่าย" ผลประโยชน์ให้แก่ประชาชนเพื่อซื้อใจ และลดแรงต่อต้านทางการเมือง ซึ่งต้องใช้ "เงิน" ในขณะเดียวกัน การถูกคุกคามอย่างรุนแรงจากภายนอกนั้น ก็ทำให้รัฐจำเป็นที่จะใช้จ่ายเงินด้านกลาโหมจำนวนมหาศาลเช่นกัน ทั้งๆ ที่ต้องจ่ายเงินจำนวนมากจากแรงบีบคั้นทั้งสองนี้แล้ว รัฐกลับเผชิญกับการขาดแคลนทรัพยากร เนื่องจากความจำกัดของทรัพยากร ดังนั้นชนชั้นนำจึงไม่มีทางเลือกอื่น นอกจากจะต้อง upgrade อุตสาหกรรมของประเทศเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพยากรในการใช้จ่ายเพื่อลดแรงบีบทั้งสอง และเพื่อความอยู่รอดทางการเมืองของตัวชนชั้นนำในท้ายที่สุด

ตัวอย่างเช่นในทศวรรษที่ 1950 นั้น ภาวะราคาสินค้าส่งออกตกต่ำภายหลังสงครามเกาหลีสิ้นสุดลง และการคุกคามจากภัยคอมมิวนิสต์ในภูมิภาคที่เพิ่มขึ้นนั้น ได้เป็นแรงผลักดันให้รัฐไทยปฏิรูปเศรษฐกิจครั้งที่หนึ่ง (กำเนิดทุนนิยมนายธนาคาร) ซึ่งส่วนใหญ่แล้วเป็นแต่เพียงการปฏิรูปในระดับเศรษฐกิจมหภาค (macro agencies) แต่ในขณะเดียวกัน ประเทศไทยก็ได้รับความช่วยเหลือทั้งทางทหารและทางเศรษฐกิจจำนวนมากจากอเมริกา และยังคงมีพื้นที่เหลือเฟือที่จะขยายการผลิตภาคเกษตรต่อไปได้ ดังนั้นชนชั้นนำไทยจึงไม่ตกอยู่ภายใต้แรงกดดัน ที่จะต้องปฏิรูปหน่วยงานรัฐที่ดูแลเศรษฐกิจจุลภาค (sectoral ministries) เช่น กระทรวงเกษตรฯ (ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่ upgrade ภาคเกษตร) ทำให้ขีดความสามารถด้านวิจัย พัฒนา และส่งเสริมการเกษตรสมัยใหม่ไม่มีประสิทธิผล อันทำให้ผลผลิตต่อไร่ของไทยต่ำมากมาจนปัจจุบัน เป็นต้น

กล่าวในแง่นี้แล้ว การที่รัฐไทยมีขีดความสามารถต่ำในการ upgrade อุตสาหกรรมนั้น เกิดขึ้นจากการที่รัฐและชนชั้นนำไทย ไม่เคยต้องเผชิญหน้ากับแรงบีบคั้นทั้งสามประการพร้อมๆ กันเลยในอดีตที่ผ่านมา ดังนั้นรัฐไทยจึงเลือกเส้นทางการพัฒนาที่ "มักง่าย" ทำให้ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องพัฒนาขีดความสามารถของตัวรัฐเอง ให้สูงพอเพียงกับความยากลำบากในการ upgrade อุตสาหกรรม

หมายเหตุ ผู้สนใจบทความนี้สามารถอ่านเพิ่มเติมได้จาก Doner, R.F. and Richie, B.K. "Systemic Vulnerability and the Origins of Developmental State: Northeast and Southeast Asia in Comparative Perspective" International Organization 59, Spring 2005, pp. 327-361.

หน้า 45