คอลัมน์ นอกรอบ โดย ดร.นิติยัน ศิริสมรรถการ dr.nitinai@gmall.com ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 31 สิงหาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 30 ฉบับที่ 3823 (3023)

"รัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น และระบบสาธารณูปโภค และสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึง และเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น"

มาตรา 78 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540

ตอนนี้เห็นเรื่องระเบิดกำลังดังในประเทศเรา ผมเองก็ไม่มีความรู้เรื่องวัตถุระเบิด แต่เรื่องระเบิดที่ว่า ทำให้ผมนึกถึงระเบิดเวลาลูกใหญ่ด้านการคลังของประเทศ นั่นคือเรื่องของการกระจายอำนาจทางการคลังที่ พ.ร.บ.แผนการกระจายอำนาจฯ กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีรายได้อย่างน้อยร้อยละ 20 ของรายได้รัฐบาลในปี 2542 และมีรายได้อย่างน้อยร้อยละ 35 ของรายได้รัฐบาลในปี 2549 แต่ปีงบประมาณ 2549 อปท.มีรายได้ร้อยละ 24.1 ของรายได้รัฐบาล ในปีงบประมาณ 2549 รัฐบาลคาดว่าจะมีรายได้ 1.36 ล้านล้านบาท ตอนนี้รัฐบาลจัดสรรให้น้อยกว่าเป้าร้อยละ 35 อยู่ร้อยละ 10.9 หรือคิดเป็นเงิน 1.5 แสนล้านบาท

รัฐบาลทำผิดกฎหมายหรือ ?

รัฐบาลจะเอาเงินจากไหนมาให้ อปท.ตั้งเยอะตั้งแยะครับ ?

ตอนนี้ปลายเดือนสิงหาคม ปี 2549 จะว่ารัฐบาลทำผิดกฎหมายก็ไม่ถูกครับ เพราะ พ.ร.บ.แผนการกระจายอำนาจฯ ไม่ได้บอกไงล่ะครับว่า อปท.ต้องมีรายได้ร้อยละ 35 ของรายได้รัฐบาลในปีงบประมาณ 2549 หรือปีปฏิทิน 2549 อื่ม... ก็ไปกันได้นะครับ ปีปฏิทินกับปีงบประมาณเนี่ย

แต่ก็เอาละครับ ปีงบประมาณ 2549 รัฐบาลก็ประกาศในเอกสารงบประมาณอย่างเป็นทางการแล้วว่า อปท.จะไม่ได้เงินถึงร้อยละ 35 ของรายได้รัฐบาล แต่ที่น่าสงสัยกันคือ ต่อให้เป้าหมายรายได้ร้อยละ 35 ดังกล่าวจะยึดที่ปีปฏิทินก็ตาม แต่รัฐบาลจะเอาเงินจากไหนมาให้ อปท.ตั้งประมาณ 1.5 แสนล้านบาทในช่วง 3-4 เดือนที่เหลือของปี 2549 ครับ ?

ดูย้อนกลับหลังไปก็ไม่น่าเชื่อครับว่าเราจะจัดสรรงบประมาณให้ท้องถิ่นมีรายได้ร้อยละ 35 ของรัฐบาลได้ตามเป้าหมาย ในปีงบประมาณ 2542 รัฐบาลได้แบ่งรายได้ให้ อปท.ร้อยละ 20 และค่อยๆ เพิ่มจนกระทั่ง 7 ปีผ่านมา คือปี 2549 รัฐบาลแบ่งรายได้ให้ อปท.เป็นร้อยละ 24.1 เพิ่มขึ้นเพียงประมาณร้อยละ 4 ของรายได้รัฐบาล แต่นี่ภายใน 3-4 เดือนที่เหลือของปี 2549 เราจะเพิ่มรายได้ อปท.อีกร้อยละ 11 ของรายได้รัฐบาลได้จริงหรือ ?

เอาเงินมาจากไหนครับ ?

เอามาจากงบประมาณปี 2550 หรือ ?

ก็ไม่น่าเป็นไปได้ครับ เพราะตอนนี้เราไม่มีสภา การจัดทำงบประมาณปี 2550 ก็ต้องหยุดชะงักไป กว่าจะมีงบประมาณปี 2550 ใช้กันอย่างเร็วสุดก็ 1 เมษายน 2550 เข้าไปแล้ว (นี่มองโลกในแง่ดีนะครับว่ามีการเลือกตั้งจริงในวันที่ 15 ตุลาคม 2549) ซึ่งตอนนั้นก็เลยปีปฏิทิน 2549 ไปเรียบร้อยแล้วครับ หากอภินิหารมีจริงรัฐบาลสามารถใช้เงินงบประมาณปี 2550 ได้ (เช่น มีการแก้กฎหมายให้เป้าหมายร้อยละ 35 เลื่อนไปเป็นปี 2550 แล้วเราค่อยให้เงินอุดหนุน อปท.กันหลังจากงบประมาณปี 2550 ใช้ได้ในเดือนเมษายน 2550)

ก็คงต้องถามต่อว่าเงินอุดหนุนให้กับ อปท. ที่เพิ่มขึ้นมหาศาลนี้จะทำให้รัฐบาลจัดทำงบประมาณแบบสมดุลในปีงบประมาณ 2550 ต่อไปอีกได้หรือไม่ !?

ในฐานะที่ผมได้คลุกคลีกับตัวเลขทางการคลังเป็นกิจวัตรประจำวัน ก็คงตอบได้เลยครับว่า ไม่น่ามีทางเป็นไปได้ !

ที่บอกว่า "ไม่น่า" มีทางเป็นไปได้โดยไม่ฟันธงลงไปเลยว่า "เป็นไปไม่ได้" ก็เพราะโดยเชิง "หลักการ" แล้ว การกระจายอำนาจทางการคลังไม่ใช่การเพิ่มขนาดของภาคสาธารณะ การที่ อปท.ได้เงินเพิ่มจากส่วนกลาง อปท.ก็ต้องมี ความรับผิดชอบประชาชนในท้องที่เพิ่มขึ้นเป็น เงาตามตัว

นั่นคือ การกระจายอำนาจต้องมีความสมดุลระหว่างการโอนเงิน โอนงาน และโอนคน อย่างสอดคล้องกัน ไม่ใช่ว่า อปท.เอาแต่เงินไปโดยที่รัฐบาลกลางยังทำกิจกรรมให้ทุกอย่าง ถ้าจะให้มองเห็นภาพมากกว่านี้ ท่านผู้อ่านลองนึกถึงบุตรหลานของท่านตอนเด็กๆ สิครับ ตอนพวกเขาเด็ก พ่อแม่ก็ซื้ออาหารให้ทาน โดยอาหารนั้นเป็นอาหารที่พ่อแม่คิดว่ามีประโยชน์ พอพวกเขาโตขึ้นมาหน่อยมีความคิดความรับผิดชอบของตัวเอง พ่อแม่ก็แทนที่จะซื้ออาหารให้วันละ 100 บาท ก็จะเปลี่ยนเป็นให้เงิน 100 บาทลูกไปโรงเรียนแทน แล้วให้ลูกไปตัดสินใจซื้ออาหารเอาเอง อันนี้แหละครับ เป็นการโอนอำนาจการตัดสินใจจากพ่อแม่ ให้ลูกตัดสินใจดำเนินการชีวิตของตัวเอง ไม่ใช่ว่าพ่อแม่ให้เงินวันละ 100 บาทด้วย แล้วยังซื้ออาหารให้ทานเหมือนเดิมด้วย อันนี้ไม่เรียกว่าเป็นการโอนอำนาจให้ลูกตัดสินใจหรอกครับ แต่ต้องเรียกว่าเป็นการเพิ่มเงินให้เฉยๆ ใช่ไหมครับ รัฐบาลก็เปรียบเสมือนพ่อแม่ อปท.ก็เปรียบเสมือนลูกในตัวอย่างนี้แหละครับ

ตรงนี้คงพอนึกภาพออกใช่ไหมครับว่าถ้าเราสามารถดำเนินการกระจายอำนาจได้ตามหลักการ คือ มีการโอนงาน โอนเงิน และโอนคน ได้อย่างสอดคล้องกันแล้ว ก็ต้องถือว่าการกระจายอำนาจดังกล่าวไม่มีผลต่อฐานะทางการคลัง (ถ้าพ่อแม่ให้เงินลูก 100 บาท แล้วเลิกซื้ออาหารให้วันละ 100 บาทด้วย ฐานะของพ่อแม่ก็ไม่เปลี่ยนแปลงใช่ไหมครับ แต่ที่เปลี่ยนแปลงก็มีเพียงอำนาจในการตัดสินใจ)

แต่ในทางปฏิบัติเราทำไม่ได้ดังหลักการที่ว่าสิครับ ส่วนใหญ่ที่ผ่านมารัฐบาลจัดสรรเงินให้ อปท.เพิ่มขึ้น 100 บาท แต่รัฐบาลกลางตัดงบฯได้ถึง 70 บาทก็ถือว่าเก่งมากๆ แล้ว และที่ผ่านๆ มางบฯที่ตัดลดส่วนใหญ่เป็นงบฯลงทุนครับ ซึ่งตัดง่าย ไม่กระทบกระเทือนความเป็นอยู่ใครเหมือนกับการปรับงบฯประจำ โดยเฉพาะงบฯเงินเดือนบุคลากร แต่การปรับลดงบฯในปีงบประมาณ 2550 คงไม่สามารถปรับลดงบฯลงทุนได้ง่ายๆ เหมือนที่ผ่านมาแล้วสิครับ เพราะกิจกรรมที่ต้องกระจายอำนาจที่เหลือดูเหมือนจะเป็นกิจกรรมด้านการศึกษา และการสาธารณสุข ซึ่งมีงบประมาณส่วนใหญ่เป็นงบฯบุคลากร

ภายใน 3-4 เดือนที่เหลือ หรือต่อให้เป็นภายในปีงบประมาณ 2550 ก็ตาม รัฐบาลจะสามารถโอนถ่ายคุณหมอ กับคุณครูไปอยู่ท้องถิ่นได้หรือครับ ? ถ้าทำได้ก็จะเป็นเรื่องดีมาก แต่ถ้าทำไม่ได้ก็ต้องยอมรับครับว่า การกระจายอำนาจในหลักการที่ว่าเป็นไปไม่ได้ และนั่นหมายถึงว่าเงินอุดหนุนที่จะเพิ่มขึ้นจำนวนมหาศาลในปี 2550 จะต้องเป็นภาระทางการคลังอันใหญ่หลวงแน่นอน

นี่แหละครับ ที่ผมบอกว่ารัฐบาลไม่น่าจะทำงบฯสมดุลได้ในปีงบประมาณ 2550 ทั้งนี้เพราะรัฐบาลไม่น่ากระจายอำนาจได้ตามหลักการโอนงาน โอนเงิน โอนคน ที่สมดุลครับ

จากที่ผมไปแอบคำนวณมาแล้ว ถ้าเราอุดหนุน อปท.เพิ่มขึ้น 100 บาท และสมมติให้สามารถตัดงบฯในส่วนกลางได้ 70 บาท บวกกับค่าใช้จ่ายที่จำเป็นพื้นฐานต่างๆ ของรัฐบาล (ไม่มีโครงการใหม่) ที่จำเป็นต้องใช้จ่ายในปีงบประมาณ 2550 แล้วละก็ หากรัฐบาลต้องการทำงบฯ สมดุลในปี 2550 รัฐบาลจะเหลือเงินทำโครงการใหม่ๆ (fiscal space) อีก 5.6 หมื่นล้านบาท หรือถ้าบีบกันเต็มที่ก็ 1.3 แสนล้านบาทครับ แล้วนี่ ไหนจะโครงการเมกะโปรเจ็กต์ที่คาดว่าจะพึ่งพิงเงินงบประมาณอีกกว่า 2 แสนล้านบาท (ถ้าไม่มีการเลื่อน) ไหนจะภาระกองทุนต่างๆ ที่รัฐบาลต้องอุดหนุนที่ต้องเพิ่มขึ้นอีก 2-4 หมื่นล้านบาทต่อปี คิดแล้วก็เหนื่อยครับ ว่าจะเอาเงินมาจากไหน ก็คงหนีไม่พ้นต้องหันมาพึ่งการบริหารทรัพย์สินที่ดี การหานวัตกรรมทางการเงินใหม่ๆ ในการระดมทุนแหละครับ

กลับมาเรื่องกระจายอำนาจดีกว่าครับ อย่างที่คุยกันก่อนหน้าแล้วว่าความไม่สมดุลของการกระจายอำนาจ เป็นเรื่องเร่งด่วน ที่ต้องพิจารณา เพื่อไม่ให้เป็นภาระทางการคลังรัฐบาลครับ แต่ผมว่าเรื่องที่น่าเป็นห่วงมากกว่าคือ การควบคุม และตรวจสอบ อปท.หลังจาก อปท.รวยขึ้นถึงขนาดมีรายได้กว่า 1/3 (ร้อยละ 35) ของรัฐบาล นี่สิครับ ระบบการจัดทำงบประมาณของเราต้องผ่านกระบวนการสภา ผ่านการกลั่นกรองโดยหลายฝ่ายกว่าจะออกมาเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณแผ่นดินในแต่ละปี

แต่การใช้จ่ายเงินของ อปท.นี่สิครับ มีใครควบคุมและตรวจสอบ ?

ที่ผมพูดว่าควบคุมและตรวจสอบนี้ หมายถึงการควบคุมการใช้จ่ายของ อปท.ว่าสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ หรือแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติหรือไม่ (ไม่ต้องไปควบคุมว่าเงินไปลงโครงการอะไร เพราะเราให้อำนาจ อปท.ไปตัดสินใจคิดและทำเองแล้ว ก็ต้องอย่าไปแทรกแซง) ส่วนการตรวจสอบก็เป็นเรื่องปกติของหลักธรรมาภิบาลที่ดีครับ เราจะให้ใครเอาเงินของประชาชนไปใช้อีลุ่ยฉุยแฉกตามใจฉันคงไม่ได้ใช่ไหมครับ

7 ปีต้องถือว่าผ่านไปเร็วมากครับ ผมจำได้ว่าผมเข้าทำงานที่กระทรวงการคลังในช่วงนั้น มีโอกาสเข้าไปดูเรื่องการกระจายอำนาจอยู่บ้าง ตอนนั้น (ปี 2542) เป้าหมายรายได้ อปท.อยู่ที่ร้อยละ 20 ก็เฝ้าจับตาดูอยู่ครับว่าอีก 7 ปี (ปี 2549) จะเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 35 ได้หรือไม่

จะมีการโอนงาน โอนเงิน โอนคนอย่างไร จนนี่จะครบ 7 ปีแล้ว อปท.ยังมีรายได้เพียงร้อยละ 24.1 ของรายได้รัฐบาล ตอนนี้ก็เหลืออีกไม่กี่เดือนแล้วครับ

อันนี้ในระยะสั้นๆ ก็คงต้องมาดูกันว่ารัฐบาลจะทำอย่างไร ส่วนในระยะยาวๆ ก็ต้องดูเรื่องการควบคุมและตรวจสอบกันต่อครับ

หน้า 46