คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์ มติชนรายวัน วันที่ 24 พฤษภาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10301

กติกาประชาธิปไตยมีจุดเด่นอยู่ประการหนึ่งคือการตัดสินใจมาจากระบบที่เปิดกว้างให้กับเสียงของมหาชน มิใช่จากอำนาจของกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะ (special interest group) การเลือกตั้งที่ถือเอาเสียงข้างมากเป็นเกณฑ์ จึงเป็นเทคนิคทั่วไป ที่ใช้แยกแยะว่า การตัดสินใจควรจะเป็นไปในทิศทางใด หรือใครควรทำหน้าที่ให้เป็นไปตามนั้น

ประชาธิปไตยแบบมีตัวแทน (Representative Democracy) อาศัยตัวแทนที่เสียงข้างมากเลือกเข้าไปทำหน้าที่ทางนิติบัญญัติ แล้วสรรหาฝ่ายบริหารอีกทอดหนึ่ง

แต่กระบวนการของระบอบประชาธิปไตยมิได้มีความยาวที่สั้นเพียงเท่านี้

ในทางรัฐศาสตร์ การเลือกตั้งเป็นการสร้างการปกครองของเสียงข้างมาก (Majority Rule) ที่ในขณะเดียวกัน อาจนำไปสู่ปัญหาการละเมิดสิทธิของเสียงข้างน้อย (minority right)

ในทางเศรษฐศาสตร์ ฝ่ายที่ได้รับชัยชนะแม้จะเหนือกว่าเพียงเล็กน้อยหรือไม่ก็ตาม จะมีอำนาจในการกำหนดนโยบาย และการจัดสรรทรัพยากรของภาครัฐทั้งหมด ซึ่งสำหรับสังคมที่ภาคประชาชนมีความอ่อนแอหรือขาดความตื่นตัวทางการเมือง กลุ่มผลประโยชน์จะมีอิทธิพลเหนือเสียงของประชาชน ส่งผลให้การบริหารประเทศ มิได้มุ่งตอบสนองความต้องการของประชาชนโดยรวม ตามเจตนารมณ์ของระบอบประชาธิปไตย

ดังนั้น โครงสร้างของระบอบประชาธิปไตยจึงจำเป็นต้องมีระบบการตรวจสอบและถ่วงดุล (Check and Balance) เป็นองค์ประกอบหลักเสมอ

ไม่เหมือนธุรกิจเอกชนของบางประเทศที่ขาดธรรมาภิบาลปล่อยให้ผู้ถือหุ้นรายใหญ่ เอาเปรียบผู้ถือหุ้นรายย่อย และกระทำตนเป็นผู้ชนะที่ครอบงำผลประโยชน์เสียทั้งหมด (The winner takes all)

การเมืองไทยเคยประสบความยุ่งยากในยุครัฐบาลผสม ระบบพรรคการเมืองมีความอ่อนแอ เต็มไปด้วยปัญหาพรรคเล็กพรรคน้อยและนักการเมืองย้ายพรรค ซึ่งสภาพเหล่านั้นมองกันว่าสร้างปัญหาความไร้เสถียรภาพทางการเมืองและความต่อเนื่องในการบริหารประเทศ

การที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันซึ่งประกาศใช้เมื่อปี 2540 ได้วางเงื่อนไขให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทบัญชีรายชื่อ สำหรับพรรคขนาดกลางและใหญ่ การบังคับให้สังกัดพรรคและห้ามย้ายพรรค ต่างถือได้ว่าต้องการพ้นจากความล้มเหลว ของการบริหารที่อ่อนแอ

ประชาชนทั่วๆ ไปเริ่มรู้สึกสบายใจที่มีรัฐบาลที่มีเสียงข้างมากและเข้มแข็ง เพราะให้นัยว่าการบริหารประเทศจะราบรื่นและมั่นคง โดยไม่มีอุปสรรค ในขณะที่ประชาชนจำนวนไม่น้อยทีเดียว ที่สนับสนุนผู้ครองอำนาจถึงกับเชื่อว่า ประชาธิปไตย หมายถึงกติกาที่วัดกันง่ายๆ ด้วยเส้นแบ่งตัวเลขที่ร้อยละ 50

ผู้มีอำนาจทางการเมืองดูจะมีอาการหนักไม่น้อยเมื่อชี้นำว่าอำนาจในระบอบประชาธิปไตยควรแปรผันตามจำนวนเสียงสนับสนุน กล่าวคือยิ่งมีเสียงสนับสนุนมากเช่นมี 11 ล้านเสียง การใช้อำนาจยิ่งชอบธรรมมากตามไปด้วย

เมื่อการถ่วงดุลถูกมองว่าเป็นเพียงอุปสรรคที่กีดขวางการทำงานของรัฐบาล ประชาธิปไตยจึงถูกตีความ ให้เดินไปในทิศทางของอำนาจนิยม

ที่จริงแล้ว ระบอบเสียงข้างมากที่เด็ดขาด (Supermajority Rule) มิใช่ประชาธิปไตย เพราะเป็นระบบที่ขาดการถ่วงดุล ไม่เปิดกว้าง ไม่จำเป็นต้องรับฟังเสียงที่แตกต่าง และไม่ต้องเคารพในสิทธิของผู้อื่น

เป็นระบอบที่สร้างความขัดแย้งแตกหัก แทนที่จะเป็นการประนีประนอมเพื่อให้สังคมเจริญก้าวไปข้างหน้าร่วมกัน ของทุกภาคส่วนได้

อีกทั้งยังเป็นอันตรายหากยกระดับไปสู่การครอบงำความรู้สึกนึกคิดของประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง

รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ล้มเหลวอย่างมาก ไม่เพียงแต่ในส่วนของการขาดกลไกในการส่งเสริมการพัฒนาระบบพรรคการเมือง และการสร้างประชาธิปไตยภายในพรรค หากยังขาดกติกาที่จะป้องกันมิให้ระบอบเสียงข้างมาก แปรสภาพเป็นระบอบอำนาจนิยม ซึ่งอยู่คนละฟากกับประชาธิปไตย

การบริหารเศรษฐกิจในช่วง 4-5 ปีที่ผ่านมา ขาดการรับฟังความเห็นที่แตกต่างออกไป มีการสร้างกระบวนการกำหนดนโยบายที่คิดกันเอง ฟังกันเอง ปฏิบัติกันเอง และประเมินผลกันเองภายในแกนนำของรัฐบาลผู้ครองเสียงข้างมากจนล้นหลาม

นโยบายเศรษฐกิจที่เป็นผลผลิตของกระบวนการเช่นนี้ยากที่จะมีความยั่งยืน เพราะต้องเปลี่ยนแปลงไปคนละทิศละทางเมื่อมีการเปลี่ยนขั้วรัฐบาลในเวลาต่อมา

ความจริงแล้ว การยอมรับความคิดเห็นที่หลากหลายหรือการประนีประนอมระหว่างฝ่ายต่างๆ เป็นแนวทางสำคัญของกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ ในประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งใช้ระบบประชาธิปไตยทางตรง มีการถ่วงดุลระหว่างรัฐสภากับฝ่ายบริหารสูงกว่าที่เข้าใจกัน อีกทั้งยังมีการถ่วงดุลมากกว่าของประเทศไทยที่โดยหลักการแล้วรัฐสภาเป็นสถาบันที่ให้กำเนิดฝ่ายบริหาร

เกณฑ์ทางคณิตศาสตร์ของเสียงข้างมากก็มีความละเอียดอ่อนกว่ากรณีของไทย

ประธานาธิบดีสหรัฐ ถูกกำกับโดยกติกาให้จำเป็นต้องประนีประนอมกับรัฐสภา ไม่เพียงแต่ในเรื่องของงบประมาณเท่านั้น การจัดทำข้อตกลงการค้าเสรีกับต่างประเทศจะต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาด้วยเสียงสนับสนุนไม่ต่ำกว่า 2 ใน 3 มิใช่ตัวเลขกึ่งหนึ่งเหมือนที่มักใช้กัน

การพิจารณากฎหมายและการจัดทำประชาพิจารณ์ในรัฐสภาสหรัฐ มิได้ยึดหลักคณิตศาสตร์ เพื่อประโยชน์ของเสียงข้างมากแต่ฝ่ายเดียว มีการให้เกียรติฝ่ายเสียงข้างน้อย ในการดำเนินงานทางการเมือง และการมีบทบาทสำคัญในกรรมาธิการชุดต่างๆ

ในขณะที่ในประเทศไทย รัฐบาลเสียงข้างมากตีความเองว่าการจัดทำข้อตกลงการค้าเสรีเป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายบริหาร แม้ว่าจะตีความได้ว่าข้อตกลงนั้นอาจกระทบต่อความเป็นอธิปไตยหรืออาจต้องมีการอนุวัตกฎหมายในอนาคตตามมาก็ตาม

รัฐบาลไทยสามารถดำเนินการได้โดยไร้การถ่วงดุลใดๆ ไม่ต้องแม้แต่จะขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ การประชาพิจารณ์เป็นเพียงพิธีกรรมที่มิได้มีความหมายแท้จริง ส่วนในการกำหนดกรรมาธิการ ฝ่ายเสียงข้างมากเป็นผู้เลือกส่วนที่พึงพอใจที่สุดก่อนและไม่จำเป็นต้องให้เกียรติฝ่ายอื่นๆ

นักการเมืองในสหรัฐ ตระหนักกันว่าการแข่งขันทางการเมืองอาจทำให้ผู้ชนะกลายเป็นผู้แพ้ในการเลือกตั้งครั้งต่อไปได้โดยง่าย ความมีมารยาทและการให้เกียรติกันในทางการเมืองจึงมีความสำคัญ

ในขณะที่นักการเมืองไทยมักมีทัศนคติที่แตกต่างออกไป อำนาจทางการเมืองนั้นมาจากการกีดกันฝ่ายตรงกันข้าม มิใช่การยกระดับความสามารถของตนเอง ถ้าได้เสียงข้างมากก็จะต้องหาทางทำให้ได้เสียงมากที่สุดเท่าที่จะมากได้ โดยไม่สนใจว่าจะแลดูสง่างามหรือไม่

คณิตศาสตร์ของเสียงข้างมากกลายเป็นข้ออ้างง่ายๆ ไว้รับใช้อำนาจนิยม เอื้อโอกาสให้ผู้ที่มีอำนาจอยู่แล้วมีอำนาจมากขึ้น และใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจ

ผู้ที่ทำหน้าที่เกี่ยวกับกระบวนการประชาธิปไตย ซึ่งรวมถึงคณะกรรมการจัดการเลือกตั้ง จึงควรเคร่งครัดในวิถีทางประชาธิปไตยที่แท้จริง

ไม่พึงอ้างว่าการเลือกตั้งที่ตนคิดว่าถูกต้องแล้วคือ คำตอบของระบอบประชาธิปไตย ไม่มีใครเลยที่ถูกต้องเท่า

ยิ่งไม่ควรทึกทักว่าการเลือกตั้งที่มีพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียวสมัคร หรือเลือกตั้งแล้วได้รัฐสภา ที่ประกอบด้วยพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียวก็เป็นประชาธิปไตยตามไปด้วย

การเลือกตั้งนั้นเป็นเทคนิควิธีการที่ต้องมีการเปิดกว้าง ตรงไปตรงมาในสายตาของทุกๆ ฝ่าย ปราศจากวาระซ่อนเร้นที่เลือกปฏิบัติหรือมุ่งสร้างความชอบธรรมให้แก่อำนาจนิยม

มิฉะนั้นแล้ว การเลือกตั้งจะให้ผลที่ไม่เป็นที่ยอมรับและกลายเป็นความล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง แม้จะมีผู้ชนะที่ได้รับการชูมือจากคณะกรรมการเลือกตั้ง ตามเกณฑ์คณิตศาสตร์ของเสียงข้างมากครบถ้วนหรือไม่ก็ตาม

หน้า 6