คอลัมน์ มองซ้ายมองขวา  โดย อภิชาติ สถิตนิรามัย  ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 15 พฤษภาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3792 (2992)

คำจำกัดความของธรรมาภิบาลนั้นมีความหลากหลายมาก ทั้งในวงการนักวิชาการและผู้กำหนดนโยบาย แต่โดยทั่วไปแล้วคำนิยามของแหล่งต่างๆ มักจะประกอบด้วย 2 ลักษณะย่อย คือ หนึ่ง หมายถึงการที่รัฐตอบสนอง หรือให้บริการสาธารณะหลักๆ แก่ประชาชน เช่น กำหนดและรักษาระบบกรรมสิทธิ์ และบรรทัดฐานทางกฎหมาย สอง หมายถึงสถาบัน (institution = ระเบียบ กฎ เกณฑ์) และกระบวนการต่างๆ ของรัฐที่กำหนดแรงจูงใจ (incentive) ให้ผู้กำหนดนโยบายของรัฐบาลกระทำการที่ตอบสนองต่อประชาชน หรือกล่าวได้ว่าแง่มุมที่หนึ่งนั้นเน้นไปที่ผลลัพธ์ (outcome) ในขณะที่แง่มุมที่สอง คือ สาเหตุหรือต้นตอ (causal) ของผลลัพธ์ โดยที่การคอร์รัปชั่น และคุณภาพของระบบราชการ เป็นตัวชี้วัดที่เน้นแง่มุมที่หนึ่ง ในขณะที่ตัวชี้วัดด้านประชาธิปไตย หรือระดับการมีสิทธิ์มีเสียง และความรับผิดต่อประชาชนนั้นเน้นแง่มุมที่สอง

Kaufman นักวิชาการจากธนาคารโลกให้ความหมายของธรรมาภิบาลว่า "ชุดของประเพณี สถาบันทั้งที่เป็นทางการ และไม่เป็นทางการ อันกำหนดว่าอำนาจ (authority) ถูกใช้อย่างไรในแต่ละประเทศ เพื่อประโยชน์ของส่วนรวม" ดังนั้นอาจถอดความนิยามนี้ออกเป็น 3 ด้านใหญ่ๆ คือ หนึ่ง กระบวนการในการคัดเลือก ตรวจสอบ (monitoring) และเปลี่ยนรัฐบาล สอง ความสามารถในการกำหนดและปฏิบัติตามนโยบายที่ดี รวมทั้งการให้บริการสาธารณะ สาม ความเคารพของประชาชนและรัฐต่อสถาบันที่ปกครอง (govern) ปฏิสัมพันธ์ทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมระหว่างประชาชนและรัฐ แง่มุมทั้ง 3 ข้างต้น สามารถถอดออกมาสร้างตัวชี้วัดได้ 6 ประเภท ตัวอย่างเช่น ตัวชี้วัด "การมีสิทธิ์มีเสียงของประชาชน และการรับผิดต่อประชาชน" (voice and accountability) นั้น คำนวณขึ้นจากตัวบ่งชี้ในหลายปัจจัยด้วยกัน อาทิ กระบวนการทางการเมือง สิทธิเสรีภาพและสิทธิทางการเมืองของประชาชน ตัวบ่งชี้เหล่านี้จะเป็นตัวที่ชี้ให้เห็นถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการตัดสินใจในด้านต่างๆ ของรัฐบาล และยังรวมถึงตัวบ่งชี้ในเรื่องของความเป็นอิสระของสื่อสารมวลชนจากอำนาจทางการเมือง เพราะสื่อเหล่านี้จะทำหน้าที่ในการตรวจสอบการทำงานของผู้มีอำนาจทางการเมือง และมีอิทธิพลในการทำให้ผู้มีอำนาจเหล่านี้ ต้องรับผิดต่อประชาชนในการกระทำหรือการตัดสินใจของตน เป็นต้น

ความสัมพันธ์ระหว่างธรรมาภิบาลกับความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

ผลการศึกษาของ Kaufman ชี้ให้เห็นว่ามีความสัมพันธ์อย่างสูงระหว่างคุณภาพของธรรมาภิบาล (โดยใช้ตัวชี้วัด 6 ตัวข้างต้น) กับระดับรายได้ต่อหัว กล่าวคือ ระดับธรรมาภิบาลที่สูงสัมพันธ์กับระดับรายได้ที่สูงด้วย แต่ความสัมพันธ์ที่สูงนี้ยังมิได้ระบุว่าตัวแปรใดเป็นสาเหตุ หรือเป็นผลของอีกตัวแปรหนึ่ง ในทางตรรกะแล้วเป็นไปได้ 3 ทางคือ หนึ่ง ระดับธรรมาภิบาลที่สูงขึ้นทำให้ระดับรายได้สูงขึ้น สอง ระดับรายได้ที่สูงขึ้นจะนำไปสู่ระดับธรรมาภิบาลที่ดีขึ้นด้วย สาม มีปัจจัยอื่นๆ ที่ทำให้ทั้งระดับรายได้และระดับธรรมาภิบาลสูงขึ้นพร้อมๆ กัน หากตรรกะที่สองนี้เป็นจริงแล้ว เราย่อมคาดหวังได้ว่า จะมีวงจรแห่งความรุ่งเรืองโดยอัตโนมัติ (automatic virtuous circle) ที่เมื่อระดับรายได้สูงขึ้นแล้วจะทำให้ระดับธรรมาภิบาลสูงขึ้นโดยอัตโนมัติด้วย หากตรรกะที่สองนี้ไม่เป็นจริงแล้ว ย่อมมีนัยในเชิงนโยบายว่าสังคมต้องเข้าแทรกแซงจัดการให้มีการปรับปรุง เปลี่ยนแปลงระบบธรรมาภิบาลให้ดีขึ้น หากสังคมนั้นต้องการความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

แต่ผลการศึกษาไม่พบว่าระดับรายได้ที่สูงจะทำให้คุณภาพของธรรมาภิบาลสูงขึ้น การค้นพบครั้งนี้ย่อมมีนัยว่า เราจะรอให้เกิดวงจรแห่งความรุ่งเรืองโดยอัตโนมัติไม่ได้ มีแต่การแทรกแซงจัดการให้ระดับธรรมาภิบาลสูงขึ้นเท่านั้น ที่จะเป็นหลักประกันของความรุ่งเรืองในระยะยาว ในทางตรงข้าม ผลการศึกษาพบว่าระดับธรรมาภิบาลมีผล อย่างมากต่อระดับรายได้และตัวชี้วัดการพัฒนาอื่นๆ เช่น พบว่าหากเพิ่มระดับธรรมาภิบาลขึ้นอีก 1 ส่วนเบี่ยงเบนมาตรฐาน (standard deviation) แล้ว ระดับรายได้จะเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 400 รวมทั้งลดอัตราการตายของเด็ก และระดับความไม่รู้หนังสือด้วย ตัวอย่างเช่นประเทศเวเนซุเอลา (Venezuela) หากสามารถยกระดับความมีสิทธิ์มีเสียง และความรับผิดต่อประชาชนให้สูงขึ้นเท่ากับประเทศเกาหลีใต้ได้แล้ว จะทำให้รายได้เพิ่มขึ้น 4 เท่าตัว ในขณะที่อัตราการตายของเด็กจะลดลงร้อยละ 75

การ "ยึดอำนาจ" รัฐและความไม่เท่าเทียมของการเข้าถึงอำนาจรัฐ (State Capture and Inequality of Influence)

คำถามหนึ่งที่น่าสนใจคือ เหตุใดระดับรายได้ที่สูงจึงไม่ทำให้ระดับธรรมาภิบาลดีขึ้นโดยอัตโนมัติ ทั้งๆ ที่เราอาจจะคาดได้ว่าประเทศที่มีรายได้สูง ย่อมมีความสามารถเสียค่าใช้จ่ายในการทำให้ระบบราชการมีประสิทธิภาพสูง ทำให้บรรทัดฐานทางกฎหมายเข้มแข็ง ควบคุมคอร์รัปชั่นให้ต่ำได้ เป็นต้น คำตอบที่พบจากการศึกษาเชิงประจักษ์ก็คือ การที่รัฐอาจถูก "ยึดอำนาจ" โดยกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะทาง (vested interests) หรือชนชั้นนำจำนวนน้อย (elite) การยึดอำนาจรัฐ (state capture) ในที่นี้ใช้ในความหมายที่ว่า "การมีอิทธิพลของชนชั้นนำโดยไม่สมควรและไม่ชอบธรรม (undue and illicit influence) ต่อการกำหนด (shaping) กฎหมาย นโยบาย และข้อบังคับต่างๆ ของรัฐ" หรืออาจจะเรียกอย่างหยาบๆ ในบริบทปัจจุบันของสังคมไทยได้ว่าการ "คอร์รัปชั่นทางนโยบาย" เพื่อแสวงหาค่าเช่าหรือส่วนเกินทางเศรษฐกิจ (rent-seeking) หรือการเล่นพรรคเล่นพวก (cronyism)

ผลการศึกษาพบว่าการยึดอำนาจรัฐโดยคนจำนวนน้อย ซึ่งย่อมหมายความว่ามีความไม่เท่าเทียมกันในการเข้าถึงอำนาจรัฐ (crony bias) ระหว่างประชาชนหรือกลุ่มคนต่างๆ นั้น มีผลด้านลบอย่างเป็นระบบต่อสถาบันธรรมาภิบาล ซึ่งจะส่งผลต่อผู้เล่นทางเศรษฐกิจอีกครั้งหนึ่งในท้ายที่สุด กล่าวในรายละเอียดแล้ว พบว่า crony bias ทำให้บรรทัดฐานของกฎหมายแย่ลง การติดสินบนสูงขึ้น คนยอมจ่ายภาษีน้อยลง หรือกล่าวอีกแบบหนึ่งได้ว่า crony bias ทำให้ความน่าเชื่อถือ (credibility) ของสถาบันธรรมาภิบาลเสื่อมลง ซึ่งส่งผลให้สถาบันเหล่านี้อ่อนแอ และเมื่อสถาบันเหล่านี้อ่อนแอแล้วมันย่อมเป็นการง่ายขึ้นที่รัฐจะถูกยึดอำนาจโดยคนกลุ่มน้อยอีกครั้งในท้ายที่สุด อันเป็นวงจรอุบาทว์ประเภทหนึ่งนั่นเอง

นอกจากผลในทางลบของ crony bias ที่มีต่อคุณภาพของสถาบันธรรมาภิบาลข้างต้นแล้ว crony bias ยังทำให้ระบบเศรษฐกิจ มีสัดส่วนของเศรษฐกิจใต้ดิน (underground economy) มีขนาดใหญ่ขึ้น และมีความสัมพันธ์ในทางลบ กับระดับความมีสิทธิ์มีเสียง เช่น ถ้าสังคมมีระดับความมีสิทธิ์มีเสียงสูงแล้ว สังคมนั้นก็จะมี crony bias ต่ำ กล่าวในแง่นี้แล้วผลการศึกษาหลายชิ้นของธนาคารโลก (World Bank) มีนัยว่า สำหรับสังคมที่อยู่ภายใต้บริบทของการถูก "ยึดอำนาจรัฐ" แล้ว ความพยายามที่จะลดระดับคอร์รัปชั่นและการปรับปรุงสถาบันธรรมาภิบาลนั้น ไม่ควรมุ่งความสนใจไปที่การแก้กฎหมาย ข้อบังคับ หรือขั้นตอนภายในของการบริหารราชการ หากแต่สมควรที่จะมุ่งไปสู่การปฏิรูปทางการเมือง ในความหมายที่มุ่งเพิ่มสิทธิเสรีภาพของประชาชน (civil right and liberty) โดยรวม โดยเพิ่มความรับผิดทางการเมืองต่อประชาชน (political accountability) ความโปร่งใส (transparency) เสรีภาพของสื่อมวลชน และการมีส่วนร่วมของประชาชน (participation)

สิทธิเสรีภาพของประชาชนนั้น นอกจากจะเป็นเป้าหมายแห่งการพัฒนาโดยตัวมันเองแล้ว ยังเป็นเครื่องมือแห่งการพัฒนาเศรษฐกิจอีกด้วย ผลการศึกษาของ Kaufman ชี้ว่า สิทธิเสรีภาพโดยเฉพาะเสียงของพลเมือง (citizens" voice) จะทำให้อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของโครงการการพัฒนาต่างๆ ที่สนับสนุนโดยธนาคารโลกสูงขึ้น และสัดส่วนของโครงการที่ล้มเหลวลดลง เช่น มีการคำนวณว่า หากสามารถยกระดับสิทธิเสรีภาพของประเทศ ที่ตัวแปรนี้มีค่าน้อยที่สุด สู่ระดับของประเทศที่ตัวแปรนี้มีค่าสูงสุดแล้ว อัตราผลตอบแทนจะสูงขึ้นถึงร้อยละ 50 ทีเดียว ในขณะที่ตัวแปรที่วัดความเป็นประชาธิปไตย ในความหมายแคบๆ เช่น การเลือกตั้ง การดำรงอยู่ของระบบประชาธิปไตยโดยตัวมันเอง เป็นต้น กลับไม่มีผลต่ออัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ สาเหตุที่เสียงของพลเมืองมีความสำคัญนั้นเป็นเพราะเป็นปัจจัยที่จะเป็นกลไกในการควบคุม และสร้างแรงจูงใจผ่านสถาบันธรรมาภิบาลให้รัฐบาลทำงานตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนนั่นเอง

ประเด็นทั้งหมดที่กล่าวมาข้างต้นนั้น เมื่อทาบวัดกับการต่อสู้ทางการเมืองของสังคมไทยในช่วงที่ผ่านมาแล้ว แม้ว่าระบอบทักษิณจะยังคงอยู่ภายหลังการเลือกตั้งครั้งใหม่ และนายทักษิณ ชินวัตร อาจโมฆะการเว้นวรรคของตัวเองก็ตาม

หากหลักการของประชาธิปไตยทางตรงโดยเฉพาะเรื่องสิทธิเสรีภาพ และการมีส่วนร่วมของประชาชน และสื่อมวลชน ได้กลายเป็นวาระหลักแห่งการปฏิรูปทางการเมืองครั้งที่สองแล้ว การต่อสู้ของภาคประชาชนคงมิได้ไร้ค่าไปเสียทั้งหมด

หน้า 6