คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ โดย ไพโรจน์ วงศ์วิภานนท์ สถาบันวิจัยสังคมและเศรษฐกิจ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิต มติชนรายวัน วันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10287

โลกยุคนี้ต้องนับว่าเป็นยุคไม่ใช่เพียงการปกครองระบอบประชาธิปไตยเท่านั้น แต่เป็นยุคของประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ถ้าประชาธิปไตยหมายถึง การมีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งที่เปิดยุติธรรมและเสรี โดยการออกเสียงของพลเมืองที่มีอายุเข้าเกณฑ์ที่ถือว่าเป็นผู้ใหญ่แล้ว เมื่อร้อยปีก่อนนี้จะไม่มีสักประเทศเดียว ที่เรียกว่าเป็นประเทศประชาธิปไตย แต่ปัจจุบันนี้มีถึงกว่า 120 ประเทศ หรือร้อยละ 60 ของประเทศในโลก การเมืองในระบอบประชาธิปไตยแม้ในโลกตะวันตกที่มีประสบการณ์มายาวนานก็มีปัญหาได้เสมอ ในการสนองต่อความต้องการของประชาชน มีความก้าวหน้าและถดถอย เปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา แต่ปัญหาประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นในหลายประเทศซีกโลกอื่นจำนวนมาก เป็นปัญหาที่รุนแรงที่อาจเรียกได้ว่าเป็นอันตราย และเป็นภัยต่อประเทศนั้นๆ และสังคมโลก โดยเฉพาะกระบวนการเป็นประชาธิปไตยที่ทำให้สังคมแตกแยก บ้านเมืองไร้ขื่อไร้แป ปัญหาประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นในประเทศไทยขณะนี้จึงไม่ใช่กรณีพิเศษหรือเป็นข้อยกเว้น ปัญหาที่เกิดขึ้นชี้ว่าประเทศที่เป็นประชาธิปไตยจำนวนมากเป็นประชาธิปไตยเพียงเปลือกนอก ที่เพียงได้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง

ประชาธิปไตยหรือ Democracy แม้จะมีความสัมพันธ์กับแนวคิดหรือปรัชญาเสรีนิยม (Liberalism หรือ Constitutional Liberalism) แต่ก็ต่างกัน ประชาธิปไตย ซึ่งหมายถึงการปกครองโดยและของประชาชน รวมทั้งกระบวนการเป็นประชาธิปไตย (Democratization) กับเสรีภาพของประชาชน (Liberty) มักจะมาบรรจบกันในระยะยาวของสังคมตะวันตก เป็นประชาธิปไตยแบบเสรีนิยม (Liberal Democracy) แต่ประชาธิปไตย กับเสรีนิยมมิใช่เรื่องเดียวกันเสียทีเดียว 

เสรีนิยมให้ความสำคัญกับหลักนิติธรรม (Rule of Laws) การให้ความคุ้มครองในเสรีภาพพื้นฐานในทรัพย์สิน การพูด การรวมตัวชุมนุม การนับถือศาสนา การแบ่งแยกการใช้อำนาจและการตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกันในการปกครอง และที่สำคัญมากคือ ระบบศาลสถิตยุติธรรมที่เป็นอิสระ ปลอดจากอิทธิพลอำนาจทางการเมือง ที่น่าสนใจก็คือ เสรีภาพและหลักนิติธรรมโดยตัวมันเองอาจไม่จำเป็นที่จะขึ้นอยู่กับหรือสัมพันธ์กับประชาธิปไตยที่ให้ความชอบธรรม แก่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง จริงๆ แล้วในประเทศแรกๆ ทั้งหลายที่เป็นแม่แบบของประชาธิปไตย เช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกา และต่อมาประเทศในยุโรป หลักนิติธรรมและเสรีภาพของประชาชน การจำกัดการใช้อำนาจของรัฐ มีพัฒนาการและความสำคัญมานาน เกิดขึ้นก่อนที่ประชาชนทุกคนไม่จำกัดฐานะทางเศรษฐกิจ เพศ ผิว จะมีสิทธิเท่าเทียมกันในการออกเสียงเลือกผู้ปกครองด้วยซ้ำไป เพราะฉะนั้นแม้กระทั่งในประเทศตะวันตก โดยสาระประชาธิปไตยที่เน้นสิทธิของพลเมืองในการเลือกตั้งอย่างเท่าเทียมกันเพิ่งก่อตัวขึ้นอย่างจริงจังไม่ถึงร้อยปี ตรงกันข้ามปัญหาของประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นในโลกที่เป็นประชาธิปไตยใหม่ 

แม้กระทั่งประเทศไทยที่มีกระบวนการประชาธิปไตยมาหลายสิบปี บ่อยครั้งและจำนวนมากประชาธิปไตยกับหลักเสรีนิยม กลับไม่ได้ไปด้วยกัน รัฐธรรมนูญที่เขียนไว้ไร้ประสิทธิผล สิทธิพื้นฐานของพลเมืองจำนวนมาก ซึ่งบ่อยครั้งเป็นชนกลุ่มน้อย ไม่ได้รับการคุ้มครอง หลักนิติธรรมถูกบิดเบือน อำนาจอยู่เหนือกฎหมาย ระบบศาลถูกการเมืองแทรกแซง หลักการแบ่งแยกตรวจสอบอำนาจไร้ประสิทธิผล คอร์รัปชั่นในรัฐบาลและนักการเมืองฝังรากลึกยากแก่การกำจัดแก้ไข ทั้งหมดนี้เป็นตัวอย่างของประชาธิปไตยที่ไม่มีพื้นฐานของหลักเสรีนิยม (Illiberal Democracy) อย่าลืมว่าฮิตเลอร์ก็เป็นตัวอย่างของผู้นำที่มาจากการเลือกตั้งเสรี แต่ Illiberal

นักเศรษฐศาสตร์การเมืองเช่น Weingast ซึ่งศึกษารัฐธรรมนูญของหลายประเทศพบว่า ไม่ใช่เฉพาะประเทศที่เป็นประชาธิปไตยใหม่เท่านั้น แต่ส่วนใหญ่แล้วรัฐธรรมนูญส่วนมากล้มเหลว แต่ที่สำเร็จก็มี ความล้มเหลวนี้เกิดขึ้นทุกมุมโลก กว่าร้อยละ 50 ของ 24 ประเทศ ช่วงระหว่างสงคราม และก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง ซึ่งรวมถึงประเทศเยอรมนี อิตาลี โปแลนด์ และสเปน รัฐธรรมนูญของประเทศในแอฟริกาหลังอาณานิคมล้มเหลวเอามากๆ เช่น กรณีของคองโก กานา เคนยา ไนจีเรีย ยูกันดา แซมเบีย เป็นต้น ประเทศในแถบละตินอเมริกาทำเป็นกิจวัตรที่จะฉีกรัฐธรรมนูญ บางครั้งโดยประธานาธิบดีเอง เช่น กรณีของฟูจิโมริในเปรู หรือชาเวสในเวเนซุเอลา

นักเศรษฐศาสตร์บางสำนักเชื่อว่า ตลาดประชาธิปไตยสามารถที่จะมีประสิทธิภาพได้ ในการตอบสนองและสร้างสวัสดิการให้แก่ประชาชนเหมือนตลาดสินค้า ถ้าตลาดการเมืองมีการแข่งขันที่สูงพอในระยะยาว เพราะนักการเมืองต้องการเข้าสู่อำนาจโดยการเลือกตั้งจำเป็นต้องเอาใจประชาชน ตลาดการเมืองจึงไม่ต่างกับตลาดสินค้า ถ้ามีการแข่งขัน ตามข้อเท็จจริงในโลกของประเทศที่เป็นประชาธิปไตยใหม่ และโลกที่สามจำนวนมาก 

ความล้มเหลวของรัฐธรรมนูญ รวมทั้งประจักษ์พยานจำนวนมากที่พรรคการเมือง ผู้นำทางการเมือง ในฐานะที่เป็นตัวแทน (Agent) ไม่ปฏิบัติตามสัญญาที่ให้ไว้กับประชาชนที่เป็นตัวการ (Principal) ชี้ให้เห็นว่าตลาดการเมือง ยังมีความไม่สมบูรณ์เปิดโอกาสให้นักการเมืองสามารถใช้อำนาจทางการเมืองเพื่อประโยชน์ส่วนตน หมุนเวียนเข้าออกในตลาดการเมืองซ้ำแล้วซ้ำเล่า โดยที่ประชาชนที่เป็นตัวการไม่สามารถทำอะไรได้ 

ความล้มเหลวของรัฐธรรมนูญสะท้อนออกมาจากการที่ผู้นำและนักการเมืองเบี้ยว ไม่ปฏิบัติตามพันธสัญญา ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น การบิดเบือนสิทธิของพลเมือง แทรกแซงสื่อ องค์กรตรวจสอบ คอร์รัปชั่น ออกนโยบายเพื่อผลประโยชน์ของตัวเอง และพวกพ้อง ใช้กฎหมายเพื่อประโยชน์ทางการเมือง เช่น กำจัดฝ่ายตรงข้าม ซึ่งมีหลากหลายวิธีที่เห็นกันบ่อยๆ คือ การตรวจสอบภาษี ในรัสเซีย ปูตินก็ใช้เป็นประจำ นักการเมืองพรรคไทยรักไทยชอบเอามาขู่ การที่นักการเมืองไม่ปฏิบัติตามสัญญานั้น ในทางเศรษฐศาสตร์ถือว่า เป็นเพราะไม่มีระบบแรงจูงใจที่ทำให้เขาต้องทำเช่นนั้น มีหลายสาเหตุ 

ประการแรก ประชาชนที่เป็นตัวการควรจะต้องตรวจสอบและกำกับรัฐบาล มีจำนวนมาก ต่างกันในทัศนคติที่มีต่อการทำงาน และนโยบายของรัฐบาล ต่างกันในความเชื่อ ระบบคุณค่า ความรู้ การเข้าถึงข้อมูลหรือแม้จะเข้าถึงข้อมูลได้ ก็พบว่าไม่คุ้มสำหรับตัวเอง เหมือนเป็นหยดน้ำในมหาสมุทร ตัวเองอยู่เฉยๆ ให้คนอื่นทำ ถ้าสำเร็จก็จะได้เก็บเกี่ยวประโยชน์ เป็นพวก Free Riders กลุ่มยิ่งมีขนาดใหญ่มากก็ยิ่งรวมตัวกันยาก ถ้าไม่มีอะไรมาบังคับ เราจึงมักจะพบว่าการรวมตัวของผู้บริโภค คนตกงาน คนจนที่มีอยู่จำนวนมากทั่วไปยากที่จะเกิดขึ้นอย่างมีประสิทธิภาพ เหมือนกับการรวมตัวของคนงาน หรือผู้ผลิต 

ประการที่สอง สิ่งที่เกิดขึ้นในอนาคตนั้นมักจะไม่มีใครคาดการณ์ได้ เมื่อเหตุการณ์เปลี่ยนไป พลเมืองที่ยึดหลักการตัดสินใจ โดยคำนึงถึงประโยชน์ส่วนตนก็อาจจะตัดสินใจใหม่ในสถานการณ์ใหม่ ทำให้พลเมืองมีความเห็นที่ต่างกัน ไม่สามารถร่วมมือกันได้ (Coordination) ประการที่สาม ซึ่งสำคัญคือ ผู้ปกครองเองก็ใช้กลยุทธ์ทุกวิถีทาง ในการทำให้ความร่วมมือของประชาชนนั้นทำยากขึ้น ที่สำคัญคือ แบ่งแยกและเอาชนะหรือปกครอง แทรกแซงสื่อ ติดสินบนประชาชน เช่น ผู้นำประชานิยม กลุ่มที่จะเป็นฐานเสียง เป็นเกราะคุ้มกันการใช้อำนาจของตนเอง ผลประโยชน์ที่ได้รับโดยคนกลุ่มนี้จะทำให้คนกลุ่มนี้ปกป้องผู้นำ

ประชาธิปไตยที่รัฐบาลหรือผู้นำได้อำนาจมาจากจำนวนเสียงที่แบ่งเป็นกลุ่มเป็นฝ่าย โดยทั่วไปสามารถทำให้การแข่งขันทางการเมือง นำไปสู่การแบ่งฝ่ายแบ่งพวกจะรุนแรงมากขึ้น นโยบายประชานิยมในระบอบทักษิณ ก็เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้สังคมไทยเริ่มแตกแยกทางความคิด แบ่งพวกแบ่งฝ่ายมากอย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน สิ่งที่เกิดขึ้นจะต่างกันมากกับการที่รัฐบาล และผู้นำเป็นรัฐบาลของคนทุกคน เพื่อคนทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน ตามกติกาที่สังคมเห็นชอบและให้รัฐบาลไปดำเนินการ 

ถ้าอำนาจที่ได้มาจากจำนวนเสียงของกลุ่มเป็นเรื่องของเชื้อชาติ ศาสนา ความเป็นชาตินิยม และนำไปสู่การทำลายกีดกันกลุ่มอื่นๆ ในสังคมที่แบ่งฝ่ายและแตกแยกอยู่แล้ว ประชาธิปไตยที่เน้นการเลือกตั้ง โดยหลักนิติธรรม และประชาธิปไตยแบบเสรีนิยมอ่อนแอ สังคมยิ่งจะแตกแยกและไร้ประสิทธิภาพ ชนกลุ่มน้อยถูกกดขี่ ปรากฏการณ์ของประชาธิปไตยในรูปแบบนี้เป็นภัยต่อสังคมและมนุษยชาติ 

คนกลุ่มหนึ่งไม่เคารพสิทธิของคนกลุ่มอื่นที่ต่างกันในเชื้อชาติ ศาสนา เราเห็นปรากฏการณ์เหล่านี้มากขึ้น ในประเทศที่เป็นประชาธิปไตยใหม่ จนเกิดเป็นสงคราม เช่น ในบอสเนียฯ อาเซอร์ไบจาน และจอร์เจีย เป็นต้น ขณะนี้อินเดียซึ่งจนและเป็นประชาธิปไตยมานานมีความอดทนในความแตกต่างทางศาสนาน้อยลง พรรคการเมืองฉวยประโยชน์เพื่อฐานเสียง เช่น พรรค BJP ที่เน้นกระบวนการเป็นฮินดู และต่อต้านมุสลิม หรือปัญหาที่เกิดขึ้นในอินโดนีเซีย หรือในแอฟริกาที่ต้องติดอาวุธต่อต้านรัฐบาล เพราะความแตกต่างในเชื้อชาติ 

ความแตกต่างของความคิดเรื่องระบบทาสในสหรัฐอเมริการะหว่างฝ่ายเหนือกับฝ่ายใต้ ไม่สามารถแก้ได้โดยการประนีประนอม ทางกระบวนการประชาธิปไตย แต่ลงเอยด้วยการใช้กำลังและเป็นสงครามกลางเมือง ประชาธิปไตยที่เสียงข้างมาก กดขี่เสียงข้างน้อยจึงไม่ต่างกับระบบทรราช ต่างกันเพียงแต่อำนาจที่ได้มาจากการเลือกตั้งที่ดูเหมือนมีความชอบธรรม

ลึกๆ แล้วประชาธิปไตยอาจเหมาะกับการแก้ปัญหาความขัดแย้งในสังคมแบบค่อยเป็นค่อยไปทีละเล็กทีละน้อย เป็นระบบที่ทุกฝ่ายได้ประโยชน์ ถ้าเป็นเรื่องใหญ่ๆ ที่มีผู้แพ้และผู้ชนะมากและรุนแรงและสังคมไม่มีฉันทานุมัติ ประชาธิปไตยอาจทำงานไม่ได้ดี สร้างความแตกแยก ถ้าการได้มาซึ่งอำนาจต้องอิงคะแนน จำนวนของกลุ่มโน้นฝ่ายนี้ ผลประโยชน์และประชาธิปไตย เป็นของคู่กันก็จริง แต่ประชาธิปไตยจะทำงานได้ดีเมื่อสังคมมี Shared norms ร่วมกัน จะทำให้สังคมมีพลัง ประชาธิปไตยทำงานได้ดี และที่สำคัญ อย่าเอาประชาธิปไตย หรือเสียงข้างมากมาใช้เป็นบรรทัดฐาน เรื่องความผิดความถูกของผู้นำ เพราะนี่เป็นเรื่องของศาลที่ต้องยึดหลักความเป็นธรรมและนิติธรรม ประชาชนอาจจะออกเสียงได้ในฐานะปัจเจกชนที่มีความเห็นแก่ตัว แต่ประชาชนไม่ใช่ผู้พิพากษา

หน้า 6