คอลัมน์ มองซ้าย มองขวา  โดย อภิชาต สถิตนิรามัย  ประชาชาติธุรกิจ  วันที่ 05 มิถุนายน พ.ศ. 2549 ปีที่ 30 ฉบับที่ 3798 (2998)

อัมมาร สยามวาลา เคยชี้ว่า หากเราใช้เกณฑ์ว่าใครคือผู้มีอำนาจในการจัดสรรเงินทุนในระบบเศรษฐกิจแล้ว เราก็อาจเรียกทุนนิยมในยุคหนึ่งๆ ได้ตามชื่อผู้มีอำนาจนั้นๆ เช่น ในช่วง จอมพล ป. พิบูลสงคราม มีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมากมาย (56 แห่งในช่วงปี 2489-2499) ซึ่งยังมิได้นับรวมบรรดาบริษัทอิทธิพลกึ่งรัฐกึ่งเอกชนอีกจำนวนมาก เช่น บริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจแห่งชาติ ทั้งหมดนี้คือการที่รัฐทำตัวเป็นผู้จัดสรรเงินเพื่อการลงทุนขนานใหญ่ ดังนั้นเราจึงอาจเรียกระบบทุนนิยมไทยในยุคนี้ได้ว่า ยุคทุนนิยมโดยรัฐ หรือยุคทุนนิยมขุนนาง (state or bureaucrats capitalism) เนื่องจากเอาเข้าจริงแล้ว ผู้ที่มีอำนาจตัดสินใจที่จะลงทุนในกิจการอะไร เมื่อไร ก็คือข้าราชการนั้นเอง โดยเฉพาะคนในเครื่องแบบที่ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ตรรกะชุดเดียวกันนี้ ทำให้อัมมารขนานนามระบบทุนนิยมไทยนับตั้งแต่จอมพลสฤษดิ์ขึ้นสู่อำนาจจนกระทั่งปี 2540 ว่า เป็นยุคทุนนิยมนายธนาคาร (bankers capitalism) เนื่องจากการตัดสินใจปล่อยกู้ของนายธนาคารว่า จะจัดสรรเงินกู้ให้แก่ธุรกิจใดบ้าง จะเป็นตัวชี้ขาดให้กับการเติบโตของสาขาธุรกิจนั้นๆ อย่าลืมว่าในยุคนั้น เหล่าเถ้าแก่หรือเจ้าสัวใน real sector แทบจะไม่มีแหล่งเงินทุนทางเลือกอื่นๆ เลย จะไปหา investment bankers เพื่อแต่งตัวกิจการเข้าตลาดหลักทรัพย์ฯ ขายหุ้นเพิ่มทุนนั้นก็ทำไม่ได้ หรือจะออกพันธบัตรเพื่อกู้เงินโดยตรงจากผู้ออมก็ทำไม่ได้ ด้วยเหตุผลง่ายๆ ว่าตลาดทั้งสองยังไม่เกิด alternative sources of fun ของเหล่าเจ้าสัวจึงมีแต่การตั้งวงแชร์ โดยตัวเองเป็นเท้าแชร์ เพื่อระดมทุนจากหมู่เพื่อนฝูง อันเป็นเครื่องมือทางการเงินโบราณที่สืบมรดกจากเมืองแต้จิ๋ว : ซึ่งก็ระดมทุนได้ในขนาดที่จำกัดมาก เมื่อเทียบกับการระดมทุนของระบบธนาคารพาณิชย์สมัยใหม่ ดังนั้นระบบธนาคารจึงเป็นผู้ผูกขาดการทำหน้าที่ระดมเงินออมเพื่อมาจัดสรรให้แก่ภาคธุรกิจ และภายใต้โครงสร้างของระบบธนาคารนี้ มันก็ถูกผูกขาดอีกชั้นหนึ่งด้วยธนาคารขนาดใหญ่เพียง 4 แห่ง เช่น ธ.กรุงเทพ ธ.ศรีนคร ธ.ศรีอยุธยา

ดังนั้นเมื่อ คุณชิน โสภณพนิช เห็นว่าธุรกิจสิ่งทอกำลังเป็น product champion ของไทย ท่านเจ้าสัวก็ฉีดเงินกู้ให้กับเจ้าของโรงทอ กิจการเหล่านี้ก็ขยายตัวอย่างรวดเร็ว แต่เมื่อ พ.ศ.2518 เกิดวิกฤตการณ์สิ่งทอล้นตลาด ทางการจึงออกคำสั่งห้ามไม่ให้มีการขยายกำลังผลิต ซึ่งก็เหมือนคำสั่งจำนวนมากของรัฐที่มีอยู่จริงแค่บนแผ่นกระดาษ มีเรื่องเล่าอยู่ว่า เจ้าสัวโรงทอแห่งหนึ่ง (ที่ปัจจุบันกลายเป็นโรงงานร้างบนถนนพหลโยธิน รอการขายทอดตลาด) เดินทางไปต่างประเทศกับผู้ออกคำสั่งห้ามขยายกำลังการผลิต แต่ก็ไปตกลงซื้อเครื่องทอเก่านับพันๆ เครื่อง ต่อหน้าผู้ออกคำสั่งนั้นเอง

เมื่อวิกฤตรุนแรงขึ้นจนกระทั่งเจ้าสัวชินเห็นว่าหากปล่อยให้มีการแข่งขันกันต่อไปแล้ว เหล่าบรรดาลูกหนี้โรงทอของตน จะกลายร่างเป็นลูกหนี้ NPLs ท่านเจ้าสัวจึงทำตัวเป็นผู้บังคับกฎห้ามขยายโรงงานแทนรัฐ ด้วยความกลัวว่า จะไม่ได้รับการปล่อยเงินกู้ให้ต่อไป หากตนไม่เชื่อฟังเจ้าสัวชิน เจ้าสัวโรงทอทั้งหลายจึงไม่แหกกฎ และร่วมกันฝ่าพ้นวิกฤตไปได้ในที่สุด

นิทานเรื่องนี้สอนให้รู้ว่า เจ้าสัวชินมีอำนาจในการชี้นำการเจริญเติบโตของอุตสาหกรรมไทย ซึ่งเป็นหน้าที่โดยตรงของคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) ได้มากกว่าตัว BOI เอง หรือพูดได้ว่านโยบายอุตสาหกรรมของไทย (industrial policy : ที่มีการเลือกผู้ชนะ (picks the winner) อันมีชื่อเสียงของเกาหลีใต้ ซึ่งชี้นำและบังคับใช้โดยรัฐ จนกระทั่งการพัฒนาเศรษฐกิจประสบความสำเร็จดังเช่นในปัจจุบัน) ถูก privatize ในความเป็นจริงมานานแล้ว ด้วยเหตุผลเช่นนี้เอง อัมมารจึงขนานนามยุคข้างต้นว่า ยุคทุนนิยมนายธนาคาร จะดีจะชั่ว ระบบทุนนิยมนายธนาคารนี้ได้รับใช้เศรษฐกิจไทยมาตลอด 40 ปี และเป็นปัจจัยสำคัญหนึ่งที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโตในอัตราที่สูงถึง 6-7% ต่อปี

วันชื่นคืนสุขของนายธนาคารดำรงอยู่จนกระทั่ง พ.ศ.2533 อันเป็นจุดเริ่มต้นของจุดสิ้นสุดแห่งยุคทุนนิยมนายแบงก์ ไทยเริ่มกระบวนการเปิดเสรีบัญชีเงินทุน (capital account) และตอกย้ำด้วยการเปิดกิจการวิเทศธนกิจ (BIBFs) แต่ไม่เปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศจากระบบคงที่ไปสู่ระบบลอยตัว ดังนั้นเงินกู้จากต่างประเทศจึงไหลเข้าท่วมเศรษฐกิจไทย เศรษฐกิจฟองสบู่และวิกฤต 2540 ที่จบลงด้วยสัดส่วน NPLs กว่า 50% ของสถาบันการเงิน จึงเป็นผลที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในท้ายที่สุด

ค่าทำศพสถาบันการเงินที่ล้มเหลวจำนวน 1.5 ล้านล้านบาท หรือประมาณ 30-40% ของ GDP ผ่านกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯนั้น ได้เปลี่ยนทั้งผู้เป็นเจ้าของและจำนวนสถาบันการเงินลดลงมาก รัฐและต่างชาติกลายมาเป็นเจ้าของธนาคารมากกว่า 50% ในปัจจุบัน และเป็นการปิดฉากยุคทุนนิยมนายธนาคารของไทยไปในที่สุด

คำถามที่สำคัญในเชิงประวัติศาสตร์เศรษฐกิจจึงมีอยู่ว่า ทำไมการเปลี่ยนจากยุคทุนนิยมแห่งรัฐ มาเป็นยุคทุนนิยมนายธนาคารจึงเป็นไปได้ มีปัจจัยใดทั้งทางเศรษฐกิจและการเมืองที่อธิบายการเปลี่ยนผ่านนี้ได้

ผมคิดว่าชุดคำอธิบายที่ดำรงอยู่ในแวดวงวิชาการในปัจจุบันนั้นมีปัญหาโดยพื้นฐาน 2 ประการคือ

หนึ่ง ให้ความสำคัญกับการปฏิรูปในยุคจอมพลสฤษดิ์มากเกินไป จนกระทั่งละเลยสิ่งที่เกิดขึ้นในยุคจอมพล ป. พิบูลสงคราม

สอง ให้ความสำคัญกับบทบาทของการเมืองระหว่างประเทศ โดยเฉพาะบทบาทของสหรัฐอเมริกามากเกินไป จนกระทั่งละเลยปัจจัยการเมืองภายในของไทย ตรงกันข้าม ผมเห็นว่าปัจจัยภายในอย่างน้อยก็มีผลต่อการปฏิรูป ไม่น้อยไปกว่าแรงผลักดันของมหาอำนาจสหรัฐอเมริกา และเห็นว่าความเข้าใจที่ว่าอเมริกา เป็นผู้กดดันให้ไทยปฏิรูปเศรษฐกิจนั้นผิดพลาด ผมกลับเห็นว่า ไทยเป็นผู้เข้าหา และเลือกที่จะเล่นบทบาทเข้าข้างโลกเสรีเอง

ในประเด็นแรก ความเห็นเดิมนั้นมีอยู่ว่า นโยบายชาตินิยมทางเศรษฐกิจ ซึ่งเริ่มต้นนับแต่ปี 2475 และเป็นบ่อเกิดของยุคทุนนิยมแห่งรัฐนั้น พัฒนาถึงจุดสุดยอดในยุคจอมพล ป.(2) (ซึ่งเป็นจริง) แต่เมื่อจอมพลสฤษดิ์เป็นนายกรัฐมนตรีเองในปี 2501 แล้วเท่านั้น จึงเริ่มมีการปฏิรูปเศรษฐกิจ ผมเห็นว่าภาพข้างต้นนั้นหยาบเกินไป ด้วยเหตุนี้ผมจึงถือเอา พ.ศ.2498 แทนที่จะเป็น พ.ศ.2501 เป็นจุดเริ่มต้นแห่งการปฏิรูป วันที่ 1 ม.ค.2498 เป็นหลักหมายของการปฏิรูป ด้วยเหตุว่า ระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราระหว่างประเทศแบบหลายอัตรา (multiple exchange late regime) ที่ใช้มาตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองถูกยกเลิก และหันมาใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่แทน (fixed and unified exchange rate regime) รวมทั้งการจัดการกับการคลังที่สำคัญบางประการด้วย เช่น เป็นจุดเริ่มต้นของนโยบายพรีเมี่ยมข้าว (ภาษีส่งออกข้าว) ที่ถูกยกเลิกไปเมื่อรัฐบาลพลเอกเปรมนี้เอง ปี 2498 นี้เองยังเป็นปีที่จอมพล ป.หันมาเล่นเกมประชาธิปไตยผ่อนคลายบรรยากาศต่อต้านคอมมิวนิสต์และนักธุรกิจชาวจีนในไทยอย่างดุเดือดในช่วง 3-4 ก่อนหน้านั้น และถึงกับสั่งให้สมาชิกคณะรัฐมนตรีทุกคนถอนตัวออกจากการยุ่งเกี่ยวกับธุรกิจ ซึ่งแน่นอนว่าไม่ประสบผลสำเร็จนัก

แต่อีกสิ่งหนึ่งที่สำคัญในปี 2498 คือ จอมพล ป.ริเริ่มผลักดันให้อเมริกาเปลี่ยนประเภทความช่วยเหลือ จากที่เน้นความช่วยเหลือทางทหาร มาเป็นด้านเศรษฐกิจ และในช่วงปี 2498-2502 นี้เองที่อเมริกา ทุ่มเทความช่วยเหลือในด้านโครงสร้างพื้นฐาน ทั้งด้านการสื่อสาร ไฟฟ้า และทางหลวงอย่างขนาดใหญ่ ณ พ.ศ.2502 นั้น โครงข่ายทางหลวงและการปฏิรูปการบริหารการคลังของไทยก็ได้รับการปรับปรุงขึ้นมากแล้ว จนกระทั่งอเมริกาเริ่มลดขนาดความช่วยเหลือลงในปี 2503

ปฏิเสธไม่ได้ว่าความช่วยเหลือของอเมริกานั้นมีความสำคัญอย่างมากต่อการวางรากฐานการพัฒนาเศรษฐกิจของไทย ไม่ใช่ในแง่จำนวนมหาศาลอย่างเช่นเกาหลีใต้ แต่เป็นจำนวนที่มีความสำคัญในแง่ที่ช่วยขจัดคอขวดแห่งการพัฒนา โดยเฉพาะในด้านเทคนิคและเป็นการเปิดโอกาสให้ดาวรุ่งพุ่งแรงของ technocrats ไทย เช่น ด.ร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้แสดงฝีมือและความกล้าหาญ ซึ่งจะกลายเป็นกำลังหลักของการปฏิรูปต่อไปในยุคสฤษดิ์ กล่าวได้ว่า ณ พ.ศ.2500 ดอกผลแห่งการพัฒนาขั้นต้นก็เริ่มผลิบานแล้ว อัตราการเติบโตของผลผลิตในยุคจอมพล ป.(2) สูงถึง 5% แต่แน่ละว่ามันยังคงต่ำกว่าในยุคจอมพลสฤษดิ์

จากที่เล่ามาทั้งหมดข้างต้น ประเด็นหลักของผมมีแต่เพียงว่า การริเริ่มพัฒนาเศรษฐกิจนั้น ได้รับการวางรากฐานในระดับที่มีนัยสำคัญมาแล้วนับตั้งแต่ยุคจอมพล ป. ผมไม่ได้พยายามที่จะอ้างว่าจอมพล ป.มีบทบาทในการพัฒนาเศรษฐกิจมากกว่าจอมพลสฤษดิ์แต่อย่างใด

ในประเด็นที่สอง เราจะเข้าใจหลักกฎหมาย พ.ศ.2498 ได้นั้น ต้องย้อนไปที่ พ.ศ.2491 ที่จอมพล ป.กลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้งหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 การเป็นนายกฯครั้งนี้ฐานอำนาจทางการเมืองของจอมพล ป.อ่อนแอลงมากเมื่อเทียบกับการเป็นนายกฯยุคแรกช่วงก่อนสงคราม ในครั้งนี้จอมพล ป.หลุดออกจากวงจรอำนาจในกองทัพแล้ว จอมพล ป.มิได้ดำรงตำแหน่ง ผบ.ทบ.และมิได้มีอำนาจเหนือคณะรัฐประหาร 2490 แต่อย่างไร การทิ้งระเบิดใส่เรือรบหลวงศรีอยุธยา ในขณะที่เขาถูกจับเป็นตัวประกันในเรือ เมื่อคราวกบฏแมนฮัตตัน พ.ศ.2490 ย่อมเป็นหลักฐานถึงความอ่อนแอได้เป็นอย่างดี ทั้งหมดนี้ทำให้จอมพล ป.ต้องอาศัยทั้งพลตำรวจเอกเผ่า ศรียานนท์ และพลเอกสฤษดิ์เป็นฐานอำนาจ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า จอมพล ป.ทำตัวเป็น "คนกลาง" ระหว่างบุคคลทั้งสอง ซึ่งเป็นคู่แข่งขันกันทางการเมือง ตราบใดที่ทั้งคู่ยังไม่พร้อมที่จะแตกหักและยึดตำแหน่งนายกฯโดยตรงแล้ว จอมพล ป.ก็ยังคงเป็นนายกฯต่อไปได้

ฐานะทางการเมืองที่ง่อนแง่ รวมทั้งชนักติดหลังข้อหาอาชญากรสงครามของจอมพล ป. ทำให้เขาต้องหันมาเล่นเกมการเมืองระหว่างประเทศ เพื่อเอาตัวรอด หลัง พ.ศ.2491 แล้ว จอมพล ป.ได้ประกาศตัวเป็นนักต่อต้านคอมมิวนิสต์อย่างแข็งขันเพื่อเอาใจอเมริกา ภายในหกเดือนแรกของการเป็นนายกฯ จอมพล ป.เป็นฝ่ายเริ่มต้นติดต่อขอรับความช่วยเหลือทางทหารจากอเมริกาเอง โดยที่อเมริกายังมีท่าทีแบ่งรับแบ่งสู้มาตลอดจนกระทั่ง 2493

การที่จีนแผ่นดินใหญ่กลายเป็นฝ่ายคอมมิวนิสต์ในปี 2492 และสงครามเกาหลีในปี 2493 ทำให้เกิดการเปลี่ยนนโยบายต่างประเทศของสหรัฐ จากการหนุนเสริมรัฐบาลเสรีนิยมในประเทศโลกที่สาม ตั้งแต่หลังสงครามโลก มาให้การยอมรับรัฐบาลเผด็จการเพื่อต่อต้านคอมมิวนิสต์แทนนั้น ได้นำมาซึ่งความช่วยเหลือทั้งทางทหารและเศรษฐกิจแก่ไทยตั้งแต่ปี 2493 เป็นต้นไป

จนกระทั่งเมื่อพลเอกเผ่าวางแผนที่จะรัฐประหารล้มจอมพล ป. โดยไป "ขออนุญาต" ต่อ CIA แต่ทางอเมริกาไม่เล่นด้วยแล้ว จึงทำให้จอมพล ป.หันมาเล่นเกมประชาธิปไตยนับตั้งแต่ 2498 เป็นต้นไป เมื่อต้องเล่นเกมประชาธิปไตย จอมพล ป.จึงมีความจำเป็นต้อง "หาเสียง" กับฐานเสียงที่ไม่ใช่คนในเครื่องแบบ และนี่คือที่มาของการที่จอมพล ป.เริ่มผลักดันให้อเมริกาเปลี่ยนจุดเน้นจากการช่วยเหลือทางทหารมาเป็นความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจในปี 2498 ดังที่ได้กล่าวไว้ในตอนต้น

กล่าวในแง่นี้แล้ว ผมจึงตีความประวัติศาสตร์จุดนี้ว่า เพราะความจำเป็นของการอยู่รอดทางการเมืองของจอมพล ป.เองที่เป็นแรงผลักดันให้ไทยเปลี่ยนนโยบายต่างประเทศขนาดใหญ่ โดยเลือกเดินตามก้นอเมริกา ต่อต้านประเทศคอมมิวนิสต์อย่างเอาจริงเอาจัง และมีผลพวงเป็นการริเริ่มการวางรากฐานการพัฒนาเศรษฐกิจที่จอมพลสฤษดิ์ จะกลายมาเป็นผู้ผลักดันและสานต่ออย่างเอาจริงเอาจังในยุคต่อมา

แน่นอนละว่า เจตจำนงของการเลือกที่จะเดินตามเส้นทาง "โลกเสรี" นี้นั้น เป็นไปได้ก็เพราะพัฒนาการของสงครามเย็น ที่อเมริกาให้ความสำคัญต่อไทยในฐานะ "แนวหน้าแห่งการต่อต้านและปิดล้อมคอมมิวนิสต์" ในภาคพื้นทวีปเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แต่นี้ย่อมไม่เท่ากับว่าไทยไม่มีทางเลือกอื่นๆ และอเมริกาเป็นผู้บีบให้ไทยต้องเดินตามสถานเดียว หลักฐานทางการทูตชี้ชัดว่าจอมพล ป.เป็นผู้ริเริ่มที่จะเลือกเดินตามเส้นทางนี้เอง

หน้า 49